“責(zé)令改正”的法律屬性

李 瑛

摘要作為一種常用的重要行政管理手段,責(zé)令改正具有靈活性、可操作性強等特點,在行政管理過程中發(fā)揮著重要的作用。因此,準確界定責(zé)令改正的法律屬性,確保合法適用責(zé)令改正對行政機關(guān)推進依法行政具有重要意義。

關(guān)鍵詞責(zé)令改正行政處罰強制措施

中圖分類號:D912文獻標識碼:A

責(zé)令改正在日常執(zhí)法活動中被大量運用,《行政處罰法》第23 條規(guī)定:“行政機關(guān)實施行政處罰時,應(yīng)當責(zé)令當事人改正或限期改正違法行為?！边@是對責(zé)令改正的一般規(guī)定。從原則上說,在工商行政管理活動中,責(zé)令改正可以適用于對所有違法行為的處理。然而,實際工作中,責(zé)令改正”的法律屬性究竟如何,行政法學(xué)界和行政實務(wù)界均無一致的看法。下面,筆者就責(zé)令改正的法律屬性,略抒已見。

一“責(zé)令改正”的定義

根據(jù)行政法學(xué)理論,“責(zé)令改正一般是指國家機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織,為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果,而作出的要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復(fù)原狀的具有強制性的決定”。

責(zé)令改正的特征有:(1)作出責(zé)令改正的主體是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。(2)責(zé)令改正的對象是違法行為人,即違法的公民、法人或其他組織。(3)責(zé)令改正的作出以行政相對人違法為前提。(4)責(zé)令改正是行政主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或依職權(quán)作出。

二、“責(zé)令改正”的法律屬性

目前,行政法學(xué)界和行政實務(wù)界對“責(zé)令改正”主要有三種不同的觀點。

1.“行政處罰”說,即認為責(zé)令改正是一種行政處罰。有學(xué)者認為,責(zé)令改正不僅是一種行政處罰形式,并且是一種新的處罰種類,即救濟罰。例如有學(xué)者認為,在行政處分的形式中,有一類是恢復(fù)被侵害的權(quán)利秩序或為使侵害不再繼續(xù)而對違法者采取的處罰,我們稱之為救濟性處罰。對于權(quán)利受損害者來說,救濟罰是救濟措施,對違法者卻是懲罰措施。在主張救濟罰的學(xué)者看來,除責(zé)令改正外,責(zé)令賠償、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令退還等其他責(zé)令形式均屬救濟罰。還有學(xué)者認為,責(zé)令改正屬于行政處罰,只不過是一種申誡罰;理由是,盡管賠償、恢復(fù)原狀、停止侵害等都屬于權(quán)利救濟的手段,本身不具有懲戒性,但是在這些救濟措施之前加上“責(zé)令”兩字,性質(zhì)就轉(zhuǎn)換成了行政機關(guān)的職務(wù)行為,且這種行為對相對人具有非難性和譴責(zé)性,從而影響相對人的名譽,因此是一種申誡罰。

2.“行政命令”說認為,責(zé)令改正系指行政主體命令行政相對人改正違反行政管理秩序行為的具體行政行為;責(zé)令改正與行政處罰有一定的聯(lián)系,因為有權(quán)實施行政處罰的行政機關(guān),有權(quán)也有義務(wù)責(zé)令行政相對人糾正其構(gòu)成行政處罰原因的違反行政管理秩序的行為;但是責(zé)令改正與行政處罰是兩種不同而獨立的具體行政行為,二者之間互相不能替代而且必須并步進行。 “行政命令”說強調(diào)的是行政機關(guān)必須在處罰行政相對人的同時責(zé)令其糾正違反行政管理秩序的行為,因此責(zé)令改正行為本身不具有獨立性。但是無論在立法上還是在實務(wù)界,均有將責(zé)令改正行為作為一種獨立的具體行政行為并且單獨予以適用的實踐。

3.“行政強制措施”說,即認為責(zé)令改正是一種行政強制措施, 例如提到《上海市城市規(guī)劃條例》第六十三條前半段規(guī)定:“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的建設(shè)單位或者個人和施工單位,市或區(qū)、縣規(guī)劃管理部門應(yīng)當責(zé)令其停止施工?！边@里規(guī)定的責(zé)令停止施工的行政行為性質(zhì)上應(yīng)該屬于一種行政強制措施。

三、“責(zé)令改正”法律屬性的分析

目前行政法學(xué)界、行政實務(wù)界都有各自的見解,但是筆者認為對責(zé)令改正行為法律屬性的分析,不能一概而論,而應(yīng)視具體情況具體對待?，F(xiàn)有的法律規(guī)范規(guī)定的責(zé)令改正行為主要有三類,分述如下:

其一,責(zé)令改正單獨適用,并不伴隨行政處罰,屬于一種監(jiān)管措施或者行政強制措施。(1)行政命令。責(zé)令改正違法行為具有明顯的命令性和強制性,是一種決意行為,不具備懲戒性和制裁性。其目的基本上限于使違法行為人即時停止違法狀態(tài),主要適用于不需處罰的輕微違法行為或者實施行政處罰時糾正當事人的違法行為,因此既不是行政處罰也不是行政強制措施,而是行政命令。作出這類“責(zé)令改正”的決定,可以單獨適用,如責(zé)令行政相對人按時填寫藥品購進驗收記錄,因此,這類行為不須要法律法規(guī)明確規(guī)定就可以作出。(2)當責(zé)令改正作為行政強制措施作出時,此時的責(zé)令改正是行政機關(guān)在行政管理活動中所采取的一種臨時性措施,目的在于臨時性地限制行政相對人的某種權(quán)利,為了維護社會秩序或者保存證據(jù)采取的一種臨時性的決定。

其二,將責(zé)令改正作為行政處罰實施的前置程序,屬于程序性的責(zé)令改正。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定:“行政機關(guān)實施行政處罰時,應(yīng)當責(zé)令當事人改正或者限期改正違法行為?！边@一規(guī)定將責(zé)令改正或者限期改正違法行為設(shè)定為行政處罰的前置性條件,即規(guī)定首先要責(zé)令違法行為人改正或者限期改正違法行為,逾期不予改正的,才可給予行政處罰,若違法行為人在規(guī)定期限內(nèi)改正了違法行為,行政機關(guān)不能實施處罰,同時必須單獨制作《責(zé)令改正通知書》。

其三,責(zé)令改正和行政處罰并行適用。屬于附加罰的責(zé)令改正,是對當事人處以罰款還不足以糾正違法行為時的附加處罰。

四、結(jié)語

責(zé)令改正是否可以單獨使用,還是需要與行政處罰一起使用,要視法律、法規(guī)的具體規(guī)定屬于前述哪種情形而定,認真區(qū)分其在性質(zhì)上應(yīng)為行政處罰、行政命令還是行政強制措施,這樣才能夠認清法律所賦予它的本來涵義,更加合理有效的進行行政執(zhí)法活動?！?/p>

(作者:江西財經(jīng)大學(xué)憲法與行政法專業(yè)2008級碩士研究生,研究方向:行政基礎(chǔ)理論)

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