注水牛肉行政處罰的法律問題

柳長君

（湖北省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖北 武漢 430064）

注水牛肉1本文所稱“牛肉”，特指食用農(nóng)產(chǎn)品范疇的肉類產(chǎn)品（牛肉）；本文所稱“法律”分析，主要針對法律及行政法規(guī)，除非特指，一般不涉及地方性法規(guī)、自治條例單行條例、規(guī)章及以下的規(guī)范性文件；本文所稱“管理處罰”，特指行政管理與處罰，不涉及司法領(lǐng)域。的監(jiān)管必須以2013年3月14日作為分界點(diǎn)進(jìn)行分析。這一天第十二屆全國人民代表大會第一次會議聽取了國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明，審議了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，決定批準(zhǔn)這個方案，而該方案對食品安全監(jiān)督管理進(jìn)行了重新安排布局，涉及到管理部門的大調(diào)整以及相應(yīng)法律法規(guī)的變化。

1 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變之前的管理情況

1.1 監(jiān)管部門及法律依據(jù)

在2013年3月14日國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，中央涉及食品安全監(jiān)管的行政部門主要有五家：農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、工商行政管理總局及食品藥品監(jiān)督管理局。每個部門管理的環(huán)節(jié)及適用的法律也不相同。具體到肉類產(chǎn)品的監(jiān)管工作，農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，適用《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國動物防疫法》；商務(wù)部門負(fù)責(zé)屠宰環(huán)節(jié)，適用《生豬屠宰管理?xiàng)l例》；質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門適用《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（該法所稱“產(chǎn)品”指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品，故不包括食用農(nóng)產(chǎn)品），其不參與肉類產(chǎn)品的監(jiān)管環(huán)節(jié)；工商行政管理部門和食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，工商行政管理部門適用《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國食品安全法》，食品藥品監(jiān)督管理部門適用《中華人民共和國食品安全法》。

1.2 注水牛肉監(jiān)管存在的問題

目前牛肉注水問題主要存在于屠宰環(huán)節(jié)。對于生豬屠宰，國務(wù)院1997年發(fā)布了《生豬屠宰管理?xiàng)l例》，并于2008年對其進(jìn)行了修訂。管理?xiàng)l例規(guī)定了由商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)生豬屠宰的行業(yè)管理工作，并專門用長達(dá)四條的條款（T2—30）對生豬屠宰的注水問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，設(shè)置了嚴(yán)厲的處罰2例如：《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十七條 生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）、其他單位或者個人對生豬、生豬產(chǎn)品注水或者注入其他物質(zhì)的，由商務(wù)主管部門沒收注水或者注入其他物質(zhì)的生豬、生豬產(chǎn)品、注水工具和設(shè)備以及違法所得，并處貨值金額3倍以上5倍以下的罰款，對生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）或者其他單位的主要負(fù)責(zé)人處1萬元以上2萬元以下的罰款；貨值金額難以確定的，對生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）或者其他單位并處5萬元以上10萬元以下的罰款，對個人并處1萬元以上2萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）對生豬、生豬產(chǎn)品注水或者注入其他物質(zhì)的，除依照前款的規(guī)定處罰外，還應(yīng)當(dāng)由商務(wù)主管部門責(zé)令停業(yè)整頓；造成嚴(yán)重后果，或者兩次以上對生豬、生豬產(chǎn)品注水或者注入其他物質(zhì)的，由設(shè)區(qū)的市級人民政府取消其生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）資格。。該條例第三十二條授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，參照該條例制定確定實(shí)行定點(diǎn)屠宰的其他動物的屠宰管理辦法（牛羊等）。時隔五年多，日前出臺了地方政府規(guī)章級牛羊屠宰管理辦法的僅寧夏回族自治區(qū)、昆明市、徐州市和南昌市。而在大部分未制定屠宰管理辦法的省市，牛的屠宰管理仍處于無法可依的局面，故管理部門不明，直接處罰依據(jù)缺失。由于管理真空的存在，對牛屠宰中的注水行為沒有部門可以予以處罰，注水牛肉也無法像注水豬肉那樣由特定的管理部門（商務(wù)部門）直接攔下，相關(guān)責(zé)任人也無法被嚴(yán)厲處罰，從而導(dǎo)致注水牛肉不可避免的通過各種渠道流向市場。

按照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》的立法精神，生豬及生豬產(chǎn)品一旦被注水即要被沒收，不可能流向市場，故不存在再對其進(jìn)行檢疫出證的問題。在注水牛肉問題上，參照生豬屠宰的管理精神，同樣不存在檢疫出證，有的地方直接出臺規(guī)定禁止對注水牛肉出證，故這些無法被處罰的注水牛肉又成為未經(jīng)檢疫、無檢疫證明的無證牛肉進(jìn)入到流通環(huán)節(jié)。進(jìn)入流通環(huán)節(jié)以后，注水牛肉的管理愈發(fā)混亂。有權(quán)責(zé)管理的部門有多家，工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門和農(nóng)業(yè)部門，每個部門的處理思路和適用的法律各不相同：對注水牛肉是按照《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十條“在商品中摻雜、摻假”或是“銷售的商品應(yīng)當(dāng)檢疫而未檢疫”由工商行政管理部門進(jìn)行處罰？還是按照《中華人民共和國動物防疫法》第七十八條“動物產(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志”由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行處罰？或根據(jù)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十條“其他法律對處罰機(jī)關(guān)和處罰方式有規(guī)定的，依照規(guī)定執(zhí)行”從而使工商行政管理部門退出，將注水牛肉問題重新交由農(nóng)業(yè)部門依照《中華人民共和國動物防疫法》處罰？還是按照《中華人民共和國食品安全法》第八十五條“經(jīng)營混有異物、摻假摻雜的食品”或是“經(jīng)營未經(jīng)檢疫的肉類”由食品藥品監(jiān)督管理部門、工商行政管理部門進(jìn)行處罰？管理思路不統(tǒng)一、管理職責(zé)與機(jī)構(gòu)重疊，在實(shí)踐中往往造成部門之間互相推諉無法形成齊抓共管，甚至放任松懈至誰都不管的局面。

如果說對注水牛肉在屠宰環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管還相對容易簡單，那么進(jìn)入流通環(huán)節(jié)以后就困難重重，市場分散、數(shù)量眾多、情況復(fù)雜，實(shí)踐中基層農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門甚至不得已輪班通宵在批發(fā)市場對無證牛肉進(jìn)行堵截，耗時耗力且收效甚微，一旦間斷堵截則很快死灰復(fù)燃。

2 國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變之后的管理情況

2013年3月14日《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》是我國食品安全管理繼《中華人民共和國食品安全法》之后的又一里程碑，其反映了國家對食品安全的高度重視以及大力改革工作機(jī)構(gòu)、解決職能部門眾多問題、實(shí)行全程監(jiān)管的決心。在此之后，對于注水牛肉的監(jiān)管，基本的管理體制框架已出，管理部門及法律適用都更為明晰。

《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》被批準(zhǔn)之后，根據(jù)該方案組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，規(guī)定由其對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，從而大大減少了監(jiān)管環(huán)節(jié)和部門。質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局不再承擔(dān)生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，工商行政管理總局也不再承擔(dān)流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，全部劃歸食品藥品監(jiān)督管理總局。而在之后公布的《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中則明確劃分了農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)范圍：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。并規(guī)定由農(nóng)業(yè)部取代商務(wù)部負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。

具體到注水牛肉的管理，以下將根據(jù)監(jiān)管環(huán)節(jié)來對管理部門和法律適用進(jìn)行逐一分析。

2.1 生產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的監(jiān)管

該環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，適用法律主要是《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國動物防疫法》。根據(jù)以上法律，從事畜禽養(yǎng)殖，不得有規(guī)定的危害人和畜禽健康的行為；禁止生產(chǎn)、銷售不符合國家規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品。

2.2 屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)管

該環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，商務(wù)部門不再承擔(dān)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)3《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》……（三）農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。。如果該省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》制定了牛的（定點(diǎn)）屠宰管理辦法，則一旦在屠宰前或屠宰中發(fā)現(xiàn)注水情形，由農(nóng)業(yè)部門直接依據(jù)該管理辦法對屠宰廠（場）及相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰；如果未制定屠宰管理辦法，則存在法律空白，農(nóng)業(yè)部門只能對注水行為進(jìn)行日常監(jiān)管，無法直接進(jìn)行行政處罰，即沒有法律依據(jù)沒收注水或者注入其他物質(zhì)的牛、牛產(chǎn)品，注水工具和設(shè)備以及違法所得，予以罰款等，從而無法避免注水牛肉通過各種渠道進(jìn)入到流通環(huán)節(jié)。

2.3 流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管

該環(huán)節(jié)由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)4《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》……（三）組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。為加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理，提高食品藥品安全質(zhì)量水平，將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。主要職責(zé)是，對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等。，注水牛肉一旦進(jìn)入到批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理5《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》……五（二）與農(nóng)業(yè)部的有關(guān)職責(zé)分工。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)獸藥、飼料、飼料添加劑和職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。兩部門建立食品安全追溯機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力。?！兜谑萌珖嗣翊泶髸谝淮螘h關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，并規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案需要修改法律的，由國務(wù)院及時依法提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。該決定屬于《中華人民共和國立法法》中的“法律”，其效力僅低于憲法?！吨腥A人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國動物防疫法》雖同屬于“法律”，但根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，這三部法律中凡是具體規(guī)定與國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案不一致的，以該方案規(guī)定為準(zhǔn)。故流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全由食品藥品監(jiān)督管理部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，原來對注水牛肉有權(quán)監(jiān)管的工商行政管理部門和農(nóng)業(yè)部門不再承擔(dān)其在流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職責(zé)。至于行政處罰，可適用《中華人民共和國食品安全法》第八十五條之規(guī)定予以處罰6《中華人民共和國食品安全法》第八十五條 違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)主管部門按照各自職責(zé)分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證：（一）用非食品原料生產(chǎn)食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品；（二）生產(chǎn)經(jīng)營致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品；（三）生產(chǎn)經(jīng)營營養(yǎng)成分不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品；（四）經(jīng)營腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品；（五）經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類的制品；（六）經(jīng)營未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的肉類制品；（七）經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品；（八）生產(chǎn)經(jīng)營國家為防病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品；（九）利用新的食品原料從事食品生產(chǎn)或者從事食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種生產(chǎn)，未經(jīng)過安全性評估；（十）食品生產(chǎn)經(jīng)營者在有關(guān)主管部門責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品后，仍拒不召回或者停止經(jīng)營的。。

2.4 消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管

該環(huán)節(jié)仍然由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。對于肉食品生產(chǎn)加工單位和個人以及餐飲服務(wù)經(jīng)營者、集體伙食單位使用注水或者注入其他物質(zhì)的生豬產(chǎn)品的，《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十九條7《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十九條 從事生豬產(chǎn)品銷售、肉食品生產(chǎn)加工的單位和個人以及餐飲服務(wù)經(jīng)營者、集體伙食單位，銷售、使用非生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）屠宰的生豬產(chǎn)品、未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)不合格的生豬產(chǎn)品以及注水或者注入其他物質(zhì)的生豬產(chǎn)品的，由工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢部門依據(jù)各自職責(zé)，沒收尚未銷售、使用的相關(guān)生豬產(chǎn)品以及違法所得，并處貨值金額3倍以上5倍以下的罰款；貨值金額難以確定的，對單位處5萬元以上10萬元以下的罰款，對個人處1萬元以上2萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證（照）機(jī)關(guān)吊銷有關(guān)證照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。規(guī)定了由工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢部門依據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行行政處罰。該管理?xiàng)l例屬于行政法規(guī)，效力低于法律，故注水牛肉在消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管仍然適用國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的規(guī)定，由食品藥品監(jiān)督管理部門實(shí)施監(jiān)管。至于行政處罰的法律依據(jù)，仍然要等待省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定牛屠宰管理辦法，在其中對使用注水牛肉作出明確規(guī)定。

圖1 注水牛肉的管理部門及管理處罰法律依據(jù)圖

3 結(jié)論

從以上分析可以看出，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變之后，注水牛肉的監(jiān)管體制和處罰的法律依據(jù)已較清晰，目前的當(dāng)務(wù)之急是各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，尤其是注水牛肉現(xiàn)象猖獗、長期監(jiān)管難的地區(qū)對牛實(shí)行定點(diǎn)屠宰（可參考?xì)W洲機(jī)械屠宰），盡快制定出臺牛屠宰管理辦法（參照《生豬屠宰管理?xiàng)l例》），從而使相關(guān)監(jiān)管部門的管理處罰有法可依。

在此基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門要加強(qiáng)對經(jīng)營者進(jìn)行法律法規(guī)宣傳，提高其依法經(jīng)營、誠信經(jīng)營的意識；對廣大消費(fèi)者宣傳注水牛肉的鑒別方法及食用注水牛肉的危害，營造良好、安全的消費(fèi)氛圍。同時，提高監(jiān)管部門管理水平，增強(qiáng)執(zhí)法部門手段和力量（尤其是相對弱勢的農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門）；建立注水牛肉監(jiān)管的長效機(jī)制，在該問題上堅持從嚴(yán)懲處，絕不姑息放任，構(gòu)成犯罪的及時移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，確保牛肉食品安全。