社會管理創(chuàng)新視角下的反恐體系構(gòu)建

楊劍

摘要：社會管理創(chuàng)新對于我國的反恐實踐具有很強的實踐指導(dǎo)意義。擬通過對社會管理創(chuàng)新的分析，探討社會管理創(chuàng)新視角下反恐體系的構(gòu)建問題。社會管理創(chuàng)新視角下的反恐體系構(gòu)建包含以下三個方面的內(nèi)容：第一個層次的反恐體系是由公安、國安、反恐特種部隊組成，并由中央統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)的專業(yè)快速反恐力量。第二個層次是中外聯(lián)合反恐力量。第三個層次的反恐體系就是構(gòu)建以社區(qū)基層組織為核心的基層反恐社會預(yù)防與治理恢復(fù)體系。

關(guān)鍵詞：社會管理創(chuàng)新；反恐體系；構(gòu)建

中圖分類號：D619 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0039-02

一、社會管理創(chuàng)新與反恐概述

（一）社會管理創(chuàng)新及其本質(zhì)要求

2004年6月黨的十六屆四中全會提出要加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新，2007年黨的十七大報告提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。2012年黨的十八大報告提出要加強和創(chuàng)新社會管理，完善立體化社會治安防控體系，完善國家安全戰(zhàn)略和工作機制。

社會管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在管理主體以及管理方式上的創(chuàng)新。主體上的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在社會管理主體的多元化上，使各種社會主體參與社會管理的過程，與政府分享對社會管理權(quán)力。方式上的創(chuàng)新就是要對我國目前的社會管理方式進行變革，研究運用新方式、新機制、新理念來解決目前社會管理中存在的問題。

社會管理創(chuàng)新是基于社會轉(zhuǎn)型時期各種矛盾凸顯和社會問題多發(fā)這樣一個背景而提出的。其目的在于建設(shè)服務(wù)型政府，從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向現(xiàn)代“治理”進行轉(zhuǎn)變，以回應(yīng)群眾利益訴求，化解社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的矛盾。在手段上，社會管理創(chuàng)新主要強調(diào)政府的合理定位。比如加強社會服務(wù)職能和管理能力，支持社會組織、人民團體的建設(shè)，使人民群眾能夠廣泛參與社會生活，充分實現(xiàn)群眾自治；大力加強基層社會組織建設(shè)，建立由政府、社會組織、基層組織構(gòu)成的三位一體的社會矛盾化解與協(xié)調(diào)機制；強化流動人口管理，盡快將網(wǎng)絡(luò)等新媒體納入法治化軌道。

（二）社會管理創(chuàng)新對于反恐工作的重要意義

在社會管理創(chuàng)新的大背景下，作為社會公共安全體系建設(shè)重要一環(huán)的反恐工作必須充分貫徹社會管理創(chuàng)新的基本精神。這一精神的貫徹，不僅有利于反恐工作的開展，更從根本上成為消除恐怖主義威脅的必由之路。

1.對恐怖主義犯罪的事前預(yù)防作用。對于恐怖主義犯罪而言，社會管理的一個重要作用就在于事前預(yù)防。社會管理創(chuàng)新對恐怖主義犯罪的事前預(yù)防作用的實現(xiàn)在于通過對犯罪的社會干預(yù)，最大限度地減少此類犯罪的發(fā)生?？植乐髁x犯罪是一種典型的社會越軌行為，從失范理論的角度來看：社會越軌行為是社會結(jié)構(gòu)的某些緊張狀態(tài)造成的。社會的平衡狀態(tài)的保持關(guān)鍵在于社會成員對于社會主流價值的一種認同或者通過現(xiàn)有的社會規(guī)則能夠?qū)崿F(xiàn)社會成員的正當利益訴求的時候，社會就處于平衡狀態(tài)，反之，社會成員否定社會主流價值或者不能通過現(xiàn)有的社會規(guī)則達到自我的利益訴求時，就會發(fā)生社會越軌行為。因此預(yù)防社會越軌行為就應(yīng)當積極保持社會的平衡狀態(tài)，這與社會管理創(chuàng)新的目標是一致的。社會管理創(chuàng)新對于社會平衡的積極作用主要表現(xiàn)在：通過創(chuàng)新社會管理的方式方法完善社會成員正當利益訴求的表達機制，使社會成員正當利益訴求的表達渠道能夠暢通無阻。并且通過社會管理的過程中體現(xiàn)的公平、自由、法治等價值理念來實現(xiàn)社會成員對社會主流價值的認同。

社會管理創(chuàng)新對于恐怖主義犯罪的事前預(yù)防作用主要體現(xiàn)在：通過不斷改善民生，建設(shè)服務(wù)型的政府，使人們接受和認同現(xiàn)存社會制度，防止人們通過制度化渠道之外的手段與方式去實現(xiàn)目標或完全摒棄現(xiàn)行社會目標體系。從而從源頭上防止恐怖主義的產(chǎn)生與蔓延。社會管理創(chuàng)新下反恐工作的一個重要內(nèi)容就是通過建立公平、高效的矛盾化解與糾紛處理機制，特別是民族矛盾的化解與糾紛處理機制，化解社會矛盾和民族矛盾。同時也在一定基礎(chǔ)上鞏固反恐斗爭的群眾基礎(chǔ)。社會管理的預(yù)防作用是基礎(chǔ)性的作用，是反恐事中處置與事后恢復(fù)的前提和基礎(chǔ)。只有發(fā)揮好社會管理的預(yù)防功能才能夠防患未然。社會管理創(chuàng)新對恐怖主義犯罪的事前預(yù)防還體現(xiàn)在通過創(chuàng)新對人（如對流動人口的管理）、物、組織及情報信息等的管理，彌補政府管理的漏洞，并且為預(yù)防恐怖主義犯罪提供基礎(chǔ)性的情報支持。

2.在恐怖主義犯罪事中處置中的作用。社會管理對恐怖主義犯罪事中處置的作用主要表現(xiàn)在通過建立責權(quán)分明、集中高效的反恐組織體系，明確反恐工作的領(lǐng)導(dǎo)主體、參與主體、責任主體，建立起符合我國實際的反恐管理機制，提高應(yīng)對、打擊恐怖主義犯罪的效率。特別是要充分發(fā)揮社會在預(yù)防、處置恐怖主義犯罪中的作用。利用管理性的方法與懲罰性的方法相結(jié)合，剛?cè)岵?、區(qū)別對待，從而達到瓦解恐怖分子，及時、高效地打擊恐怖主義犯罪的目標。

3.對于恐怖主義犯罪事后恢復(fù)的作用。事后恢復(fù)在某種意義上甚至比打擊恐怖分子更重要。因為恐怖主義犯罪人如果得不到矯正，刑滿釋放后很可能再犯，并且犯罪手法會變得更高明。被害人如果得不到社會的安撫、救治就會激化矛盾，自主的采取報復(fù)性的措施，從而導(dǎo)致社會的失序。

社會管理創(chuàng)新對恐怖主義的事后恢復(fù)作用主要表現(xiàn)在恐怖主義犯罪發(fā)生后通過啟動專門的恢復(fù)機制對犯罪人的矯正、對被害人的身心的治療以及社會整體正常秩序的恢復(fù)?？植乐髁x犯罪的事后恢復(fù)往往是一個無形的、長期的過程，不能起到立竿見影的效果，這就不僅需要國家的支持，更需要社會的參與。通過社會管理創(chuàng)新，動員社會的力量參與對恐怖主義犯罪的事后恢復(fù)，采取政治的、經(jīng)濟的、社會的、文化的綜合手段，將事后恢復(fù)寓于平時的社會管理過程中。依托社區(qū)矯正體系對恐怖主義犯罪人進行社區(qū)矯正，同時開展對被害人的救治、安撫工作。充分調(diào)動社會力量來參與上述工作，并保持事后恢復(fù)工作的持續(xù)性、全面性。

二、社會管理創(chuàng)新視角下反恐體系的構(gòu)建

（一）反恐實踐應(yīng)當構(gòu)建的三大反恐體系

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，國際地位的提高，我國海內(nèi)外利益受到的各種恐怖主義的威脅度必然會上升，然而目前我國在保護國外僑民、工人及財產(chǎn)方面沒有專門的處理機制，特別是沒有法律層面的相關(guān)規(guī)定和依據(jù)。一旦發(fā)生我國國民被綁架、殺害或其他恐怖行為，往往是我國駐該國使領(lǐng)館出面請求事發(fā)國政府解救。這樣就需要做大量的外交工作，缺乏效率，與反恐及時迅速的要求不相適應(yīng)。同時國外敵對勢力、國內(nèi)分裂勢力與恐怖主義勢力相互勾結(jié)，加緊進行各種敵對破壞和恐怖活動。面對一系列的問題，應(yīng)當以制訂《反恐法》為契機，構(gòu)建符合我國國情的反恐體系。

第一個層次的反恐體系是針對國內(nèi)“三股勢力”的恐怖破壞活動而建立的由公安、國安、反恐特種部隊組成，并由中央統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)的專業(yè)快速反恐力量體系。第二個層次是中外聯(lián)合反恐力量體系，或者是我國參與的國際性的反恐力量與組織，如上海合作組織等。第三個層次的反恐體系就是構(gòu)建以社會、民間力量、社區(qū)基層組織為核心的基層反恐社會預(yù)防與治理恢復(fù)體系。

關(guān)于第一個層次的反恐體系，即國家主導(dǎo)的專門反恐力量應(yīng)當集中專門力量以治安巡邏、直接抓捕、擊斃恐怖分子以及人質(zhì)解救、排爆等為目標，承擔恐怖犯罪事中處置的角色。這個層面的反恐體系應(yīng)當優(yōu)化反恐手段，以情報為先導(dǎo)，通過反恐特種部隊、無人機攻擊等多種手段打擊恐怖勢力，形成情報與特種作戰(zhàn)相結(jié)合的一體化反恐方式。這種方式的典型戰(zhàn)例就是2011年5月1日，本·拉登在巴基斯坦被美軍“海豹突擊隊”擊斃。美國總統(tǒng)奧巴馬稱之為反恐歷史的重大里程碑和情報工作的重大勝利。

第二個層次的反恐體系是以中外聯(lián)合反恐力量為中堅的反恐體系。這個層次的反恐體系主要針對國外恐怖勢力，以保護我國海外國民的人身安全以及我國海外戰(zhàn)略利益為目標。通過國際合作與協(xié)商打擊恐怖勢力。

第三個層次的反恐體系是以社區(qū)基層組織為依托，在政府反恐體系之外的社會反恐體系。社會反恐體系作為一種無形的反恐力量主要在恐怖主義的事前預(yù)防、民族矛盾的化解、可疑情況的及時上報以及對于恐怖主義犯罪人的社區(qū)矯正等方面為反恐提供最基本、最重要的群眾力量。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，原有的以“單位”為基礎(chǔ)的城市基層社會管理體制被打破，越來越多的群體匯集到城鄉(xiāng)社區(qū)，越來越多的社會管理與公共服務(wù)事項沉淀到城鄉(xiāng)社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為社會建設(shè)的著力點。應(yīng)當大力加強城鄉(xiāng)社區(qū)的建設(shè)，使其能夠迅速地發(fā)展壯大，能夠承擔起社區(qū)管理的基本任務(wù)，發(fā)揮群眾自治的優(yōu)勢，為反恐提供最基本、最重要的群眾力量。反恐斗爭是一項巨大而又復(fù)雜的工作，大量的基礎(chǔ)性的工作交由社會組織去完成有利于節(jié)約政府的反恐成本與縮小反恐戰(zhàn)線，讓政府能夠集中精銳力量打擊恐怖主義的直接威脅。要通過立法的形式構(gòu)建社會反恐體系，使社會反恐有法可依。

（二）三大反恐體系的相互關(guān)系

反恐三大體系是相輔相成、缺一不可的，其中第一、二個體系屬于國家層面的反恐體系，國家層面的分為國內(nèi)、國外兩個方面。社會層面的反恐是政府層面反恐體系運行的社會基礎(chǔ)。只有把社會反恐體系建設(shè)、運行好了，才能提高國家反恐體系的效率，從根本上消除恐怖主義的隱患。而國家層面的反恐體系是整個反恐體系的主導(dǎo)，直接負責恐怖主義犯罪的打擊和處罰。只有發(fā)揮好每一個體系的效用，才能實現(xiàn)反恐的高效，適應(yīng)我國目前面臨的日益復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢的需要。使恐怖勢力無論是國內(nèi)還是在國外，無論是公開的、還是隱蔽的恐怖活動都能及時地預(yù)防、打擊、治理。實現(xiàn)預(yù)防、打擊、恢復(fù)的一體化，做到對恐怖主義犯罪標本兼治。

三大反恐體系之間還應(yīng)當是相互協(xié)調(diào)、相互配合的。比如在社會反恐體系承擔事前預(yù)防的工作中發(fā)現(xiàn)了恐怖主義犯罪的重要線索，此時國家層面的專業(yè)快速反恐處置體系能否及時有效地發(fā)揮作用，事關(guān)整個反恐的成敗。以新疆巴楚事件為例，①如果在事前聯(lián)防人員發(fā)現(xiàn)恐怖分子的犯罪預(yù)備活動的情況下，能夠有最快速的反恐處置力量，那么不僅僅能夠防止不必要的人員傷亡，還能迅速有效地完成對恐怖分子的抓捕。