基于定量分析的立法后評估方法

蘇黎蘭 張紫薇 張志

摘要：進行立法后評估是實現(xiàn)優(yōu)化立法和提高立法質(zhì)量的重要途徑。本文基于定量分析的方法對立法后評估進行了程序設計，其核心項包括評價指標體系、評價數(shù)據(jù)處理、針對立法后評估的特定內(nèi)容構建評價模型，以及對評價結(jié)果的分析與回應。將定量研究引入立法后評估領域，為法律法規(guī)的立、改、存、廢提供更加科學的決策支持。

關鍵詞：立法后評估；量化；評估程序

中圖分類號：D901文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)03－0113－05

一、引言

2010年形成中國特色社會主義法律體系，是黨的十五大提出的新時期立法工作總體目標。隨著我國法治建設的不斷推進，在立法數(shù)量大幅度增長、立法體系不斷健全的同時，也出現(xiàn)了一些問題，如新舊法律文件之間、不同部門制定的法律文件之間出現(xiàn)沖突和摩擦，法律實施過程中存在執(zhí)行困難或缺乏可操作性，社會評價和公眾認可度與立法初衷相悖等，對立法的質(zhì)量考察則一度成為人們視野中的盲區(qū)。黨的十六大提出了“加強立法工作，提高立法質(zhì)量”的總體要求，黨的十七大提出了完善中國特色社會主義法律體系的任務，隨著法律法規(guī)的不斷增多，我國未來的立法工作主要面臨的將不是新法的制定，而是大量法律法規(guī)和規(guī)章的廢、改工作。提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)在節(jié)約立法資源的要求下優(yōu)化立法，立法后評估是重要的探索途徑。

立法后評估制度于上世紀末發(fā)端于西方法治發(fā)達國家，很多國家如美國、加拿大等都實行“日落條款”，即在法律中規(guī)定了法律實施的自動到期日條款，且在法律規(guī)定的有效期限屆滿之前，啟動法律實施效果評估，以決定是否繼續(xù)沿用該法律。立法后評估本質(zhì)上是立法活動的延續(xù)，一般是指在法律法規(guī)和規(guī)章頒布實施一段時間后，結(jié)合執(zhí)行情況、實施效果、存在問題等信息進行分析評價，針對法律法規(guī)和規(guī)章自身的缺陷及時加以矯正和修繕的一個過程。在我國，據(jù)不完全統(tǒng)計，自2000年以來，山東、甘肅、重慶、云南、福建、海南、吉林、太原、武漢、北京、上海和深圳等省市人大常委會對其制定的地方性法規(guī)，安徽、河北、杭州等省市政府對其頒布的政府規(guī)章都相繼開展了或者正在開展立法后評估工作；2006年，以《艾滋病防治條例》試點評估成為范例的國務院層面的行政立法后評估也開始啟動：2010年7月，國土資源部《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》作為第一個關于立法后評估的專門性部門規(guī)章，明確了今后應當每年開展后評估項目的計劃任務，并已于2010年9月1日起開始實行。

從實踐活動看來。各地、各部門展開了各種形式的立法后評估工作，但我國當前的立法后評估尚沒有一個普遍認同、共同遵守的操作規(guī)則，評估主體各不相同，評估內(nèi)容、評估標準各有側(cè)重，評估方式、評估程序也各不相同。從理論研究來看，尚處于起步階段，對后評估工作的制度化設計的研究不充分。尤其是缺少結(jié)合先進技術手段對立法質(zhì)量進行全面、客觀、精確評價的科學化、規(guī)范化方法，往往使得一些后評估實踐活動流于形式，評估實效難以保障，“評估結(jié)果”未能充分反映對法規(guī)質(zhì)量的理性認識，達不到立法后評估的目的。一般認為，法規(guī)后評估是一個軟性環(huán)境評估，屬于價值層面的要求，較難進行數(shù)據(jù)測量。本文結(jié)合立法后評估實踐活動，探討現(xiàn)代綜合評價在立法后評估中的應用，包括評價指標體系、評價數(shù)據(jù)處理、以及根據(jù)立法后評估的特定內(nèi)容討論不同方法和模型在后評估中的可行性與適用性，嘗試將定量研究引入立法后評估領域，以得出具有可比性的評估結(jié)果，為法律、法規(guī)的立、改、存、廢提供科學的決策支持。

二、評估程序

很多學者從制度建設的角度探討了對立法后評估的程序設計。從操作程序角度，立法后評估并不是一個單一的行為過程，而是多要素、多環(huán)節(jié)所組成的行為系統(tǒng)(見圖1)。首先是確定評價對象。立法后評估的評價對象的產(chǎn)生并非任意指定。在確定的背景環(huán)境下就哪項法律進行后評估研究是有選擇性的，汪全勝口從可評估性、有效性、必要性、可行性闡述了立法后評估對象選擇的依據(jù)。確定評價對象后，需要明確評價目標，根據(jù)不同的評價目標，所擬定的評價標準會產(chǎn)生傾向性，直接影響整個評價過程。設置評價指標體系、收集評價數(shù)據(jù)及整理、構建評價模型是立法后評估的核心環(huán)節(jié)，借助于法律、經(jīng)濟、管理、統(tǒng)計和社會分析等工具。綜合運用現(xiàn)代綜合評價方法。定性分析與定量計算相結(jié)合。在此基礎上形成對立法進一步修繕、整合的依據(jù)，最終得出為法律清理提供決策依據(jù)的評估結(jié)果，實現(xiàn)立法質(zhì)量的提高。

三、評價指標體系

建立科學合理的評估指標體系是評估的核心項，為后評估提供科學客觀的尺度和標準。指標是指根據(jù)評價的對象和目的，能夠確切地反映研究對象某一方面情況的特征依據(jù)，多個評價指標分別說明被評價對象的不同方面。評價指標體系是具有一定的邏輯順序并具有一定層次結(jié)構的有機整體。

需要強調(diào)的是，立法后評估立足于法的實施階段，以實證分析為主要方法，以法的實施績效為評價基礎和中心。立法后評估指標體系，從宏觀上看，是具有一定的邏輯組成有層次的系統(tǒng)；從微觀上看，每個可以測評的指標及其數(shù)值構成了立法質(zhì)量要求上一個個清晰可辨的努力目標。

對立法后評估標準，卿泳認為應包括合目的性、合法性、技術性3類標準，王亞平認為應包括法理標準、價值標準、實踐標準、技術標準4類，汪全勝結(jié)合各國立法后評估的實踐將立法后評估的一般標準歸納為效率標準、效益標準、效能標準、公平標準、回應性標準。學者發(fā)表了不同的觀點。但基本認同立法后評估從內(nèi)容上包括評估法律本身的質(zhì)量和評估法律的實施狀況，因此后評估標準主要從這兩方面內(nèi)容構建指標體系。孫樹曼較為系統(tǒng)地構建了包含3方面8標準19指標的立法后評估指標體系，在實際評估活動中，所選用的若干指標實際在很大程度上難以采集到客觀數(shù)據(jù)，這也是立法后評估面臨的主要困難之一。

筆者所在的“《地質(zhì)災害防治條例》后評估”課題組，結(jié)合已有的理論研究成果，嘗試構建了由5項準則層，18項目標層，共53項指標組成的立法后評估指標體系。其中準則層包括合法性、合理性、操作性、績效性、滿意度。指標體系的構建是一個逐步優(yōu)化的過程，一般是通過專家咨詢得到最初方案，還需要進一步對體系里的各項指標進行優(yōu)化，包括可測性檢驗、有效性檢驗、全面性檢驗、獨立性檢驗的優(yōu)化處理，以保證指標體系能最大程度上反映被評估對象的特征。筆者所在課題組初步構建的立法后評估指標體系，只是一個理論模型，特別是針對具體評估對象，一般性指標需要特定化，并通過實地調(diào)研走訪基層單位了解指標獲取的可行性與采信度，結(jié)合數(shù)理統(tǒng)計方法實現(xiàn)優(yōu)化。

四、評價數(shù)據(jù)處理

(一)信息采集

評估需要數(shù)據(jù)支撐，基于立法后評估指標體系需要多渠道采集指標屬性項的評價信息，包括立法機關關于法案起草、法案審議、法案表決、法律公布等立法信息。執(zhí)法、司法過程中的各類信息，以及其他社會主體守法等方面的信

息。信息的采集要注重信息來源的廣度、深度、科學性和完整性。

1統(tǒng)計數(shù)據(jù)。統(tǒng)計的方法是一種較為客觀的方法，分為直接取得和分析計算兩種方式。立法后評估中的某些指標屬性項，特別是定量化的具體的屬性，可以從有關方面統(tǒng)計數(shù)據(jù)中直接取得，為該屬性賦值；有某些屬性沒有明確的已知值，可能需要通過對相關歷史資料或者其他統(tǒng)計數(shù)據(jù)的整理和分析，間接計算取得。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中獲取立法后評估信息的方式是最簡便且最準確的。

2專家咨詢。對于評估過程中具有較高的理論深度和專業(yè)水平的問題，特別是一些定性的、主觀性的指標屬性項，一般都難以由客觀數(shù)據(jù)表示，這樣的立法后評估信息采集則適合用專家咨詢法取得。專家咨詢要求評估主體廣泛正確地遴選高校、研究機構、行業(yè)組織、社會團體中的有關專家組成專家組，開展專題研究并作出評估結(jié)論。

3調(diào)查法。立法后評估中的某些信息的取得沒有現(xiàn)狀或歷史數(shù)據(jù)作參考，而是需要開展對應的專項調(diào)查與分析。問卷調(diào)查是一種廣泛了解、聽取和采納群眾意見的有效方式，可以通過郵寄、電子郵件、電話、報刊雜志、隨地等方式發(fā)放問卷。調(diào)查問卷的發(fā)放，既要面向整個社會，也要注意向利益相關群體的重點發(fā)放，要注意受調(diào)查群眾的代表性，這樣的信息的采集才會更有效，更具有參考價值。雖然問卷調(diào)查工作量較大，調(diào)查周期較長，但其可信度較高，能基本上真實反映法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等的實施的效果以及被評估對象的基本情況。另外一種調(diào)查方法，座談會方法目前在立法機關運用得相對較多，對評估工作的開展有很大的幫助。由立法機關組成人員或者其他后評估工作執(zhí)行人員就評估中的重點、難點問題，分別召集各基層執(zhí)法部門、企事業(yè)單位、社會團體和各典型社區(qū)進行座談。聽取意見。座談會可以采用專題座談、部門座談、利益相關方座談等多種形式。

4預測法。在立法后評估實際過程中，獲取充足的評價信息是較為困難的。一方面，很多立法、執(zhí)法、司法相關資料和檔案建設并不完備或存在缺失，且部分基礎數(shù)據(jù)的取得可能存在失真現(xiàn)象；另一方面，某些法律制度或規(guī)定條款效應的顯現(xiàn)可能需要經(jīng)過一段較長的時間。尚且無法取得部分后評估指標屬性項的實際觀察或記錄值。這樣的評價信息則是通過預測方法得到，具體的信息預測的方法有回歸分析、趨勢分析、平滑移動等。

(二)信息表示

1根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的數(shù)值直接量化。大多數(shù)的指標值，如生效時長、修訂頻率等，可以直接用具體數(shù)值表達，這樣的指標值即根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的數(shù)值直接量化。這些直接量化的指標值獲取渠道，一般有公開出版物、網(wǎng)絡、媒體、文獻資料等。

2.0、1邏輯值。一些定性描述指標，如權限是否合法、提案程序是否合法等。屬于“是”或“非”的二值邏輯判斷，不能直接用一個具體的數(shù)值加以表達。為統(tǒng)一計算，這樣的指標值通過賦0、1邏輯值進行標準量化。

3尺度分級。一些評價指標，如明確性、滿意度等。是一個程度值的表征，這樣的指標屬性可以用一個線性的尺度來表述?？筛鶕?jù)實際需要將評價尺度劃分為m個等級，則指標值評價結(jié)果可量化為{V1，V2，…，Vm}。經(jīng)驗表明，評價等級劃分一般不宜過粗或過細，通常取m＝3～7，且使用的尺度在整個過程中應當保持一致，評判標準的含義則隨評判等級的劃分而相應得到確認。

4綜合計分。一些立法后評估評價指標，不是一個簡單的數(shù)量賦值過程，其賦值過程本身需要綜合考慮指標涉及影響因素的權重關系。需要區(qū)分影響因素的主次。這樣的指標量化(Iij)是將權重(Pk)與數(shù)值(xij(k))合成綜合計分Iij=∑pkxij(k)。

(三)數(shù)據(jù)規(guī)范化

立法后評估綜合評價體系中，通常存在三種類型的指標，分別為：極大型指標，即指標取值越大越好，如執(zhí)法可操作性、滿意度等；極小型指標，即指標取值越小越好，如立法成本、費用等；區(qū)間型指標，即指標值不宜過大亦不宜過小，而是落在某區(qū)間[p，q]內(nèi)為最佳，越接近該區(qū)間越好，如違法處罰的可承受性等。在進行立法后評估綜合評價前，必須首先將評價指標的類型一致化，否則無法用統(tǒng)一的評價標準判斷被評估對象的優(yōu)劣。

其次，還需要將評價數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，且無量綱化方法的選擇直接影響著評價結(jié)果的準確性程度，在評價模型確定的情況下，應選擇能盡量體現(xiàn)被評價對象之間差異的無量綱化方法。

五、建立評價模型

立法后評估旨在提供科學的立、改、存、廢決策支持，基于此就需要有具有可比性的精確化度量尺度。上文關于構建量化分析指標體系的討論是進行定量評價的基礎，評價指標體系主要是解決個性問題，對于立法后評估而言，也就是設計能夠表征該特定問題的評價標準，具體指標會針對不同的后評估對象和問題有側(cè)重和調(diào)整。在評價指標體系基礎之上，還需要收集指標對應的數(shù)據(jù)并通過各種綜合評價方法構建立法后評估的評價模型。與評價指標體系不同，本文關注的綜合評價方法能夠解決評價中的共性問題，即如何將“立法后評估”這種一般觀念中以定性分析為主的軟性環(huán)境評估實現(xiàn)評估結(jié)果的定量化，評價方法的合理選擇和應用是根本途徑。

綜合評價的方法和模型很多，源于不同的理論和學科大致可劃分為基于專家知識、基于系統(tǒng)工程、基于模糊數(shù)學、基于運籌學、基于灰色理論、基于數(shù)理統(tǒng)計、基于經(jīng)濟分析、基于智能計算等。綜合評價廣泛應用于自然、社會、經(jīng)濟等領域，一些傳統(tǒng)的方法在評價工作中已形成了較為成熟的理論體系取得了較好的實踐效果，一些新興的學科方法如模糊數(shù)學、灰色系統(tǒng)理論、人工神經(jīng)網(wǎng)絡等也都正逐步引入到綜合評價的研究中，拓寬評價范圍提升評價質(zhì)量。立法后評估本身尚是一項新生事物，已有一些用現(xiàn)代方法和模型研究立法后評估綜合評價問題的案例散見于文獻中，但還需要歸納和總結(jié)，將成熟的現(xiàn)代綜合評價引入到新生的立法后評估領域，以進一步科學化立法后評估工作實踐。

需要說明的是，各種方法和模型出發(fā)點不同，解決問題的思路不同，優(yōu)、缺點各異，適用范圍和對象也不相同，理論上不存在某種理想模型能夠普適于所有問題。

(一)立法技術

首先，法律法規(guī)的制定不得與上位法及同位法相抵觸，其制定主體、行使權限、運行程序不得違反法律的規(guī)定，即形式上合法。在此基礎之上，從狹義立法技術角度，包括立法結(jié)構技術、立法語言技術在內(nèi)，考察法律規(guī)范的表達是否完整、概括和明確，立法語言的運用是否準確、嚴謹和簡明等，這些通常需要借助于專家知識的判斷，而且實踐證明專家經(jīng)驗的嵌入能夠促進問題的高效解決。對于立法技術的評價，專家知識起主導作用，需要說明的是，無論是采取面對面或者背對背的方式，都需要合理化專家的知識結(jié)構和構成結(jié)構，以盡量弱化人為因素的干擾，利于評價結(jié)果的收斂。

(二)措施實效

法律法規(guī)的頒布施行是否產(chǎn)生了實際效用是最受關注的評價方面，即規(guī)定的措施是否確實產(chǎn)生了社會實效，實施前與實施后或者實施對象與非實施對象之間是否有實