實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的供應(yīng)問題研究

劉江

摘要：推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國改革開放30多年后謀求經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是我國“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)之一?；竟卜?wù)均等化的前提是地方財力的均等化，但地方財力均等化并不直接帶來基本公共服務(wù)均等化，還必須建立起有效的基本公共服務(wù)供應(yīng)體制和機(jī)制，保障基本公共服務(wù)的供應(yīng)有效率并且高質(zhì)量。政府提供基本公共服務(wù)，不等于政府需要全部由自己來生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品，可構(gòu)建可抉擇的公共服務(wù)供應(yīng)機(jī)制，實現(xiàn)基本公共服務(wù)供應(yīng)多元參與和動態(tài)管理。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；基本公共服務(wù)均等化；公共服務(wù)供應(yīng)；可抉擇供應(yīng)機(jī)制

中圖分類號：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－0544(2012)03－0137－05

一、引言

基本公共服務(wù)均等化，已形成共識的定義是，要求政府要為社會成員提供滿足其最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。本質(zhì)上是政府運用公共權(quán)力和公共資源，通過制定公共政策提供一系列公共產(chǎn)品或服務(wù)讓民眾普遍享有的公共管理行為。不同的國家在不同階段對于基本公共服務(wù)的內(nèi)容的界定是不一樣的。在聯(lián)合國的文件中，基本公共服務(wù)包括清潔水、衛(wèi)生設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和住房。我國十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安列為基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)均等化不是簡單的平均化，也不排斥社會成員的自由選擇權(quán)，同時需保持動態(tài)發(fā)展。它包含兩個基本訴求：一是機(jī)會均等，即全體社會成員在享用政府提供的基本公共服務(wù)上具有基本均等的機(jī)會，也就是說，“人人有份”：二是結(jié)果相對均等。即保證全體社會成員無論其個體差異都享有最基本的生活保障、醫(yī)療保障和接受基礎(chǔ)教育的權(quán)利，也就是說，“底線完全平等”。因而，基本公共服務(wù)均等化是對人類基本權(quán)利的保障，所以是社會進(jìn)步的要求和標(biāo)志。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是現(xiàn)代國家社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要階段和標(biāo)志，現(xiàn)代國家無不把基本公共服務(wù)均等化作為追求的目標(biāo)。從19世紀(jì)末期到20世紀(jì)70年代末期，西方發(fā)達(dá)國家為克服自由資本主義的弊端和化解社會矛盾，紛紛強化了政府對社會、經(jīng)濟(jì)的干預(yù)能力，確立了建立福利社會的發(fā)展目標(biāo)。政府力量開始介入公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，調(diào)節(jié)社會財富再分配，建立和完善公共財政體制，從而實現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化，使社會發(fā)展進(jìn)入新的階段。隨著我國改革開放事業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)，基本公共服務(wù)均等化已提上政府工作的日程。黨的十六屆六中全會《決定》提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。黨的第十七次全國代表大會進(jìn)一步明確：“要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)，要圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。2011年“兩會”審議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》對此作出規(guī)劃：“堅持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民?！?/p>

基本公共服務(wù)均等化的前提是地方政府財力的均等化，但地方財力均等化并不直接帶來基本公共服務(wù)均等化，因為基本公共服務(wù)均等化并不是低水平的平均主義，而是要求建立起一個覆蓋全體社會成員，為其生存和發(fā)展提供全面、有效的基礎(chǔ)性保障的公共服務(wù)體系。因此，還必須建立起有效的基本公共服務(wù)供應(yīng)體制和機(jī)制。保障基本公共服務(wù)的供應(yīng)有效率并且高質(zhì)量。基本公共服務(wù)供應(yīng)方面的問題主要包括公共服務(wù)的供應(yīng)主體、供應(yīng)方式及機(jī)制、供應(yīng)績效監(jiān)督及評價等方面的內(nèi)容。

二、供應(yīng)主體問題

基本公共服務(wù)的有效供應(yīng)，首先要解決好供應(yīng)主體問題，即誰提供、誰生產(chǎn)的問題。就可能性而言，政府、市場，甚至“第三部門”都可以提供或生產(chǎn)公共服務(wù)(或產(chǎn)品)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森最早區(qū)分了“私人產(chǎn)品”(Pfivate goods)和“公共產(chǎn)品”(Public goods)。他認(rèn)為，公共產(chǎn)品是指每個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品的消費的減少?！胺歉偁幮浴焙汀胺桥潘浴笔枪伯a(chǎn)品的兩大特征。正因為具有這樣特性，公共產(chǎn)品容易誘發(fā)消費者“搭便車”的行為，導(dǎo)致市場失靈，市場無法提供或不愿意提供這樣的產(chǎn)品。西方公共產(chǎn)品理論研究及實踐顯示，如果缺乏良好的公共產(chǎn)品供應(yīng)機(jī)制，公共產(chǎn)品領(lǐng)域會面臨“公地的悲劇”、“囚徒的困境”、“集體行動的困境”等難題。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古首創(chuàng)性地在市場經(jīng)濟(jì)體制下把社會福利問題與國家干預(yù)收入分配問題結(jié)合起來。他認(rèn)為。經(jīng)濟(jì)福利隨國民收入的大小變化而變化，也因國民收入分配不均程度的降低而增加。根據(jù)“效用遞減規(guī)律”，國民收入總量不減少的情況下，窮人實際收入的增加將增大經(jīng)濟(jì)福利。因此，要增加經(jīng)濟(jì)福利，不僅要增大國民收入總量，而且必須消除國民收入分配的不均等：國家可以通過稅收和福利的制度性安排，讓富人的一部分收入轉(zhuǎn)移到窮人手里。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為國家在國民收入調(diào)節(jié)過程中作用應(yīng)加強，國民收入應(yīng)呈現(xiàn)均等化趨勢，并提出了“福利國家”概念。20世紀(jì)，伴隨福利經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論的發(fā)展，提供公共服務(wù)(產(chǎn)品)是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的核心職能已成為理論界和各國政府的共識。因此，基本公共服務(wù)均等化不僅是對基本人權(quán)的保障，是對社會公平性的追求，同時也是對市場失靈的糾正。世界銀行在其1997年報告中指出，政府的作用主要包括兩個方面：一是提供公共產(chǎn)品，彌補市場失靈、信息不對稱的缺陷；二是保護(hù)窮人、提供社會保障、進(jìn)行再分配，以促進(jìn)社會公平。因而，對基本公共服務(wù)的供應(yīng)，政府必須被確立為供應(yīng)主體的地位。

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，從政府服務(wù)職能的立場，政府是基本公共服務(wù)當(dāng)然的提供者，本無需贅言。但對于仍需深入進(jìn)行政治體制改革，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的中國政府而言，這仍然是一個需要厘清的問題。一方面，我國改革開放30多年，經(jīng)濟(jì)快速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并推動社會急劇轉(zhuǎn)型，開始由生存型社會向發(fā)展型社會過渡。在這一進(jìn)程中，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾：同時，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距這“三大差距”也不斷呈擴(kuò)大趨勢，社會矛盾和社會問題日益突出，并對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了主要威脅；而2008年爆發(fā)的世界金融危機(jī)則凸顯出中國居民消費嚴(yán)重不足、經(jīng)濟(jì)增長模式存在嚴(yán)重弊端和隱憂。這不僅要求盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。以應(yīng)對生態(tài)環(huán)境惡化、能源資源短缺以及國際市場需求不確定引發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也要求盡快進(jìn)行社會建設(shè)，提高社會普遍保障水平，普遍提高社會成員消費水平。協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。另一方面，中國改革開放30多年，也是市場化改革不斷深化的30年。經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷著從計劃主導(dǎo)到市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，市場機(jī)制也逐步滲透到社會各個領(lǐng)

域。甚至國際公認(rèn)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，如教育和醫(yī)療領(lǐng)域，都一度以產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化為導(dǎo)向進(jìn)行改革。在這個過程中，相關(guān)政治決策奉行的是效率優(yōu)先，兼顧公平的原則，并在實際的運作中自覺不自覺演變成經(jīng)濟(jì)效率至上。市場化改革過程中的效率優(yōu)先偏向。使公共服務(wù)領(lǐng)域的改革出現(xiàn)過度市場化傾向，不僅是供應(yīng)方式市場化。政府還把本該由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)提供責(zé)任推向市場，于是“看病難”、“讀書難”與“住房難”一樣成為了壓迫中國人民的“新三座大山”，而農(nóng)村的看病和讀書則難上加難?；竟卜?wù)非均等的局面進(jìn)一步加劇。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也是對中國前一階段發(fā)展導(dǎo)向的糾偏。

政府職能反映著國家的本質(zhì)及執(zhí)政黨的政治理念。政府的職能及范圍是由國家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制具體決定的。中國經(jīng)過改革開放，確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，社會各領(lǐng)域均發(fā)生巨大變化，“全能型政府”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”都是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的，政府職能必須進(jìn)行調(diào)整和新的定位。社會發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就是為了實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果，構(gòu)建和諧社會。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和我國改革開放的實踐都說明，在提供私人物品和私人服務(wù)方面。市場機(jī)制的作用是不可替代的。但在提供公共物品和公共服務(wù)方面，市場機(jī)制卻存在失靈或局限性，只有通過政府推動基本公共服務(wù)均等化的機(jī)制來彌補。因此，加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以應(yīng)對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰(zhàn)應(yīng)該成為中國政府新的使命?；竟卜?wù)均等化也是政府改造轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時機(jī)，政府有效推動基本公共服務(wù)均等化的過程，就是逐步建成公共服務(wù)型政府的過程。毫無疑問，中國實行基本公共服務(wù)均等化，必須首先確立政府的基本公共服務(wù)供應(yīng)責(zé)任。

三、供應(yīng)方式及運行機(jī)制問題

明確了政府對基本公共服務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，緊接著的問題就是政府的供應(yīng)模式問題，即政府以什么樣的方式提供基本公共服務(wù)以及這種方式如何運行問題。政府全包攬是公共服務(wù)傳統(tǒng)的供應(yīng)模式：政府負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，同時政府也要負(fù)責(zé)雇員并組織生產(chǎn)這些基本公共服務(wù)，即政府全部、直接、具體地生產(chǎn)公共服務(wù)以滿足需要。實踐證明，這種大包大攬的供應(yīng)模式不僅無力承擔(dān)巨大的投入，而且必短于供應(yīng)的效率和效益，而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個規(guī)模巨大、投入巨大、需長久持續(xù)的一項公共服務(wù)工程，沒有高效率和高質(zhì)量的供應(yīng)機(jī)制最終必?fù)p害基本公共服務(wù)均等化所追求的社會公平性和保障性目標(biāo)的實現(xiàn)。事實上，無論公共服務(wù)領(lǐng)域或非公共服務(wù)領(lǐng)域，某種商品或服務(wù)一旦限于政府壟斷的、單一的供給模式，高投入?yún)s低產(chǎn)出是其毫無例外的供應(yīng)結(jié)局，已倍受公眾詬病。而要摒棄政府包攬的供應(yīng)模式，區(qū)分基本公共服務(wù)的提供(Provision)責(zé)任和生產(chǎn)(Production)責(zé)任是關(guān)鍵所在。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和實踐反復(fù)驗證，市場競爭讓商品供應(yīng)優(yōu)勝劣汰，有利于產(chǎn)品或服務(wù)的供給實現(xiàn)高效和優(yōu)質(zhì)。上世紀(jì)60年代埃莉諾·奧斯特羅姆提出要區(qū)分公共服務(wù)的“提供”和“生產(chǎn)”：“提供是指征稅和支出決策，決定適當(dāng)類型的服務(wù)及其供給水平，并安排生產(chǎn)和督促生產(chǎn)。生產(chǎn)是指把投入轉(zhuǎn)換成產(chǎn)出，作為提供一項公共服務(wù)的政治單位的組織不必一定生產(chǎn)該項服務(wù)，一個地方性的提供單位能夠組織其自己的生產(chǎn)單位，比如建立一個地方政府的機(jī)構(gòu)，但它也能夠從額外的生產(chǎn)者那里購買服務(wù)，或者加入其他提供單位所組織的共同服務(wù)的安排中去”。這就是說，政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，不等于政府需要全部由自己生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品。公共服務(wù)的提供者并不一定是生產(chǎn)者，這意味著基本公共服務(wù)的供應(yīng)方式是多元、多樣的，并且完全可以引入市場化的競爭機(jī)制。

上世紀(jì)資本主義世界的“經(jīng)濟(jì)大蕭條”后，奉行凱恩斯主義的西方國家強化了政府干預(yù)，推行“福利國家”、“人民社會主義”和“混合經(jīng)濟(jì)國家”的政策。但由此也生成出政府管理的官僚和極權(quán)所形成的政府壟斷而帶來的一系列問題，西方國家面臨著政府管理效低率、財政赤字、公眾對政府不信任和民權(quán)運動高漲等社會現(xiàn)實。20世紀(jì)70年代，西方國家掀起了一場以市場化為取向的政府改革運動，政府行政模式由政府壟斷管理模式向市場化管理模式轉(zhuǎn)換，社會福利供應(yīng)開辟了從政府包辦到政府購買的新路徑。西方國家政府改革運動的實踐證明，創(chuàng)建公共產(chǎn)品供應(yīng)的競爭機(jī)制，建立基本公共服務(wù)市場化供應(yīng)形式，極大提高了公共產(chǎn)品質(zhì)量和供應(yīng)的效率?；竟卜?wù)市場化供應(yīng)，即政府負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)，但具體的服務(wù)產(chǎn)品政府可以向私人企業(yè)采購，可以與私人企業(yè)簽訂合同出租、臺同承包、特許經(jīng)營等市場方式獲得。在這樣的供應(yīng)模式中，政府是作為采購者的角色，重要的是確定某種基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督合同的執(zhí)行，而供應(yīng)商則遵照市場原則負(fù)責(zé)按合同具體生產(chǎn)、供應(yīng)基本公共服務(wù)。西方國家這場以市場化為導(dǎo)向的“新公共管理運動”，不僅緩解了政府的財政壓力，并提高了公共服務(wù)供應(yīng)的效率和質(zhì)量。但也導(dǎo)致了因政府部門之間缺乏合作和協(xié)調(diào)而造成的“碎片化制度結(jié)構(gòu)”、公共服務(wù)市場化后出現(xiàn)的“公共責(zé)任空白”以及因“權(quán)力尋租”誘導(dǎo)的腐敗等問題。20世紀(jì)90年代，西方國家再掀起第二輪政府改革運動。這場命名為“新公共服務(wù)運動”的改革。致力于將公共部門、私人部門以及社會第三部門協(xié)同整合，實現(xiàn)公共服務(wù)供應(yīng)主體的多元化。

基本公共服務(wù)均等化的供應(yīng)一方面必須體現(xiàn)政府追求的公平性和保障性，另一方面又必須具有市場主體那樣運作效率，并充分回應(yīng)民眾的需求，才能持續(xù)、有效地實現(xiàn)社會保障和社會公平的目標(biāo)。這實際上要求，基本公共服務(wù)均等化的供應(yīng)必須建立起可抉擇供應(yīng)機(jī)制。可抉擇供應(yīng)機(jī)制的要義是：沒有任何特定機(jī)制具有必然的優(yōu)越性，公共服務(wù)供給必須具有可抉擇性，根據(jù)不同的服務(wù)要求選擇合適的供給機(jī)制，使服務(wù)具有層次性和立體性，滿足多方參與主體的目標(biāo)要求。世界銀行發(fā)展報告曾指出，以下假定并不存在，即在公共、營利性和非營利性服務(wù)提供者中，某一類提供者可能會比其他提供者都好。正如“市場失靈”、“政府失靈”，第三部門也會出現(xiàn)“失靈”狀態(tài)，如西方發(fā)達(dá)國家一些規(guī)模較大的非營利組織主要依賴地方政府的資金資助，已變成“準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)”，其組織內(nèi)部有嚴(yán)格的層級管理，雇用專業(yè)的服務(wù)人員，實施與政府相似的會計制度，逐漸官僚化、服務(wù)效率低下。這就是說，基本公共服務(wù)可抉擇供應(yīng)機(jī)制并不特定傾向某一固定的供應(yīng)手段，而是把或政府機(jī)構(gòu)、或市場、或社會組織的手段置于具體的需求情境中，通過特定的選擇程序和標(biāo)準(zhǔn)來約束其使用，使之發(fā)揮最為適合的作用?；竟卜?wù)可抉擇供應(yīng)機(jī)制追求的是基本公共服務(wù)供應(yīng)的競爭性、可選擇性，從而在國有和私營、政府和社會之間構(gòu)建具有彈性和動態(tài)性的供應(yīng)機(jī)制。因此，基本公共服務(wù)可抉擇供應(yīng)機(jī)制并不一味強調(diào)市場化、私營化，而是積極吸收各種可能的社會力量，如第三部門、社區(qū)志愿服務(wù)等，并將之整合到

統(tǒng)一的抉擇框架中。在基本公共服務(wù)可抉擇供應(yīng)模式中，政府的角色是：公共服務(wù)政策的制定者、服務(wù)產(chǎn)品的抉擇者和監(jiān)督者、公共服務(wù)供應(yīng)績效的評估者和被評估者。首先，相關(guān)的政府部門根據(jù)實際的服務(wù)需求，依自身的區(qū)域特點和制度條件來設(shè)置具有針對性的選擇標(biāo)準(zhǔn)和決策流程。其次，設(shè)定細(xì)致的檢驗和考察，以保證基本公共服務(wù)之公平性和可行性的需要?？疾熘笜?biāo)通常應(yīng)該包括公共性、效益性、商業(yè)性、財政可承受性等方面。再次，篩選出與特定基本公共服務(wù)目標(biāo)相匹配的供應(yīng)。最后，接受民眾對基本公共服務(wù)供應(yīng)績效的評估，并積極回應(yīng)公眾需求，監(jiān)督基本公共服務(wù)產(chǎn)品供應(yīng)實效。

基本公共服務(wù)的提供責(zé)任和生產(chǎn)責(zé)任分離，不僅破除了政府全包攬的簡單供應(yīng)模式，而且也打破了公共服務(wù)供應(yīng)要么政府，要么市場的絕對化思維模式?？删駬窆?yīng)機(jī)制就是要在政府與市場和社會之間嘗試多種可能性和組合方式，以市場化的競爭方式實現(xiàn)基本公共服務(wù)的供應(yīng)。市場化的競爭機(jī)制，有利于控制政府規(guī)模，改變傳統(tǒng)政府大包大攬、缺乏專業(yè)分工的粗放管理方式，有利于基本公共服務(wù)實現(xiàn)資源最佳配置，有利于促使服務(wù)的供應(yīng)方不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量實現(xiàn)基本公共服務(wù)供應(yīng)的帕累托最佳效應(yīng)。我國“十二五”規(guī)劃明確提出要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式：“改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化?！?/p>

就世界范圍來看，公共服務(wù)的供給也呈現(xiàn)出多樣化模式。香港社會福利保障制度突出的特點就是官助民辦，民間志愿機(jī)構(gòu)作用巨大。香港的社會保障事業(yè)，最早是民間自發(fā)辦起來的，然后政府因應(yīng)情勢，逐步建立起政府撥款資助民間志愿機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行。目前民間志愿機(jī)構(gòu)每年80％的費用來自政府資助，政府起到主導(dǎo)作用。法國政府出資讓非營利組織和營利機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)的是弱勢人群發(fā)展性服務(wù)。包括90％的殘疾人服務(wù)、85％的兒童權(quán)益保護(hù)和70％的居家照顧服務(wù)等。社會公共服務(wù)中涉及公民基本的生存性服務(wù)，如養(yǎng)老服務(wù)、托兒服務(wù)等，由政府直接提供的比例已超過50％。

四、基本公共服務(wù)績效評價與監(jiān)督問題

基本公共服務(wù)均等化是由政府保證提供、以普遍滿足民眾基本公共服務(wù)需求為目標(biāo)的公共管理活動。這就是要求政府和其他公共服務(wù)主體在提供公共產(chǎn)品時必須以民眾的需求為導(dǎo)向，對民眾的需求做出積極的回應(yīng)，因此，供應(yīng)的責(zé)權(quán)配置及監(jiān)督、評價等方面的內(nèi)容是基本公共服務(wù)供應(yīng)體系中不可缺少的環(huán)節(jié)。并且這些必須落實為一系列相關(guān)制度的建設(shè)和完善。塞繆爾·亨廷頓曾指出，制度化程度低下的政府不僅僅是一個弱的政府，而且是一個壞的政府。

中國傳統(tǒng)的行政模式是一種政府主導(dǎo)型行政模式，公共服務(wù)的提供往往以政府的意志和官員的偏好為決策導(dǎo)向，習(xí)慣于政府“自上而下”權(quán)威式的供應(yīng)方式，從而與民眾的需求產(chǎn)生偏差并忽略對民眾需求的回應(yīng)?，F(xiàn)實中，某些公共服務(wù)水平不高、質(zhì)量低下、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理，消耗了大量公共資源，卻不能真正滿足民眾的需要。其中主要的原因就是公共服務(wù)體系的運作缺乏民眾參與、監(jiān)督和問責(zé)的環(huán)節(jié)，民眾往往只是公共服務(wù)被動的接受者。因此，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。不單是政府決策推進(jìn)的過程，而必須建立相應(yīng)的制度，如政府行政承諾制度、信息查詢咨詢制度、聽證制度、績效評價制度、問責(zé)制度等，來確保政府的基本公共服務(wù)能以公眾滿意為導(dǎo)向、基本公共服務(wù)的供應(yīng)能充分符合公眾需求。

首先，應(yīng)該推進(jìn)高回應(yīng)性責(zé)任政府的建設(shè)，以保證基本公共服務(wù)供應(yīng)以民眾需求為導(dǎo)向?；貞?yīng)原則是公共服務(wù)的核心原則，回應(yīng)性是所有現(xiàn)代國家的政府必須具備的時代特征。美國公共管理學(xué)教授羅伯特·B·登哈特就指出回應(yīng)性問題是任何現(xiàn)代公共組織理論的核心。組織成員還有責(zé)任去幫助公眾了解自己的需求。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，中國政府逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。而打造公共服務(wù)型政府，需要建立一種政府和民眾之間有效互動的機(jī)制，對民意采取積極的態(tài)度，認(rèn)真聽取民意代表和普通民眾的呼聲。這也就是要求建成有回應(yīng)性的政府。民主政治的發(fā)展，也必然推動積極回應(yīng)民眾的有責(zé)任性的民主政府的產(chǎn)生?；竟卜?wù)均等化是一項民生工程，當(dāng)然也就是一項民心工程。一方面是民眾共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。一方面化解社會成員間因收入懸殊而激發(fā)的各種矛盾，因此，有關(guān)政策特別需要貼近民眾需要?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”，這本是中國共產(chǎn)黨業(yè)已形成的優(yōu)良的工作作風(fēng)，需要在新時期的政府工作中發(fā)揮新的優(yōu)勢。黨的十三大報告明確指出：“正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎(chǔ)上，才能切合實際，避免失誤”。“必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、順暢地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解”。

其次，完善政府信息公開制度和聽證制度，保障民眾參與、監(jiān)督政府基本公共服務(wù)供應(yīng)決策?；竟卜?wù)緊貼民眾需求，是“關(guān)注民生”的體現(xiàn)，但也是利益的再分配，更多地需要高層政府制定政策來均衡和推動。要保證基本公共服務(wù)供應(yīng)的針對性和實效性，基本公共服務(wù)的有關(guān)信息就必須向民眾公開，讓各種社會力量加入到促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的行列中來；各項政策也需要借助有效的公開來提升執(zhí)行效果。從而在一定程度上抑制了“上有政策、下有對策”的陽奉陰違，促進(jìn)和監(jiān)督地方政府行為，特別是基層政府行為的規(guī)范化。當(dāng)然，鼓勵公眾參與和監(jiān)督。就必須積極創(chuàng)造條件實現(xiàn)公眾與政府的有效交流和互動，使信息公開獲得可持續(xù)發(fā)展動力，沒有民眾關(guān)注并參與的政策是沒有生命力的?；ヂ?lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息手段的普及，民眾的信息渠道日益豐富，過去政府在民眾面前擁有超強的信息渠道的優(yōu)勢正在改變，政府唯有以坦誠的態(tài)度加強與民眾的溝通才能提升自己的公信力。

聽證制度是現(xiàn)代行政程序法中核心制度。我國1996年制定的《行政處罰法》率先在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序，標(biāo)志著聽證制度在我國的確立。之后。聽證程序適用至政府價格決策、城市規(guī)劃、行政立法、行政裁決等領(lǐng)域。聽證會作為廣泛適用于西方國家公共管理體系中的現(xiàn)代決策形式，在我國推行至今卻少有實效，而聽證會的公信力也不高。“聽而不證”是中國聽證會的常態(tài)，專家論證存在“誰請就為誰說話”的現(xiàn)象。廣州社情民意研究中心2009年的一項調(diào)查顯示：認(rèn)為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟占62.5％，其中15.5％的人認(rèn)為“是形式主義”。該調(diào)查報告還顯示，受訪市民對“政府決策前后聽取公眾意見”評價不高。就其原因，此項制度自確立至今，但在適用范圍、聽證主體、聽證程序的各項配套制度等方面仍存在著問題，所謂聽證僅剩形式，政府“一言堂”現(xiàn)象依然普遍存在，民眾未能真正借聽證這個環(huán)節(jié)有效地表達(dá)自己的需求，維護(hù)自己的合法權(quán)益?，F(xiàn)代公共管理的實踐證明，聽證會是公民參與國家事務(wù)管理的一種很好的方式，是實

現(xiàn)行政民主化和法制化的一種制度。基本公共服務(wù)均等化是社會追求公平發(fā)展的主要舉措，而關(guān)于基本公共服務(wù)的決策如果缺乏民眾的廣泛參與，其對公平社會的貢獻(xiàn)難以保證。哈耶克早就指出，一個從靠國家強制力才能貫徹下去的法律，即使理論上再公正，也肯定會失敗。針對聽證實踐中存在的問題，要依法建立和完善基本公共服務(wù)決策聽證制度和社會公示制度，其中必須規(guī)范聽證會代表的挑選程序，以防民意“被代表”，同時應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定聽證的事項和范圍，即規(guī)定政府哪些決策必須有前置聽證程序和后置公示回應(yīng)程序。目前，我國進(jìn)入民眾視野的聽證會大多是價格聽證，而且?guī)缀跻宦墒恰胺曷牨貪q”的結(jié)果，難怪中國的聽證會缺乏公信力。在美國，涉及到價格的聽證只占10％，剩下90％是跟民眾息息相關(guān)的很多公共政策?；竟卜?wù)均等化是民眾對基本公共服務(wù)的需求，其中的政策決策和措施與民眾切身利益緊密相關(guān)，理應(yīng)作為聽證的事項，必須杜絕政府“獨裁”。另外。還必須完善配套的程序和制度體系，包括通知制度、公示制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機(jī)制等制度體系。

再次，配套建立地方政府基本公共服務(wù)績效評價制度和行政問責(zé)制度。政府績效評價是在確立政府服務(wù)職能及公共服務(wù)提供者地位的前提下，以私營部門的管理理念改造政府公共部門，為政府公共部門引入顧客至上理念和競爭機(jī)制，以及結(jié)果導(dǎo)向的評價機(jī)制。對政府績效評價的目的是規(guī)范管理政府工作，促進(jìn)政府提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平?；竟卜?wù)可抉擇供應(yīng)機(jī)制旨在構(gòu)建具有彈性和動態(tài)性的供應(yīng)機(jī)制以保證基本公共服務(wù)貼近公眾需求，實現(xiàn)基本公共服務(wù)供應(yīng)效率和質(zhì)量的平衡。因此。必須相應(yīng)建立政府基本公共服務(wù)績效評價制度和行政問責(zé)制度：一方面，對基本公共服務(wù)供應(yīng)結(jié)果做出測評，從而為基本公共服務(wù)供應(yīng)抉擇提供依據(jù)，并對生產(chǎn)主體和供應(yīng)方式作出調(diào)整；另一方面，督促地方政府履行好基本公共服務(wù)的提供責(zé)任。行政問責(zé)制的本質(zhì)是對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，并對過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，是責(zé)任政府的體現(xiàn)和必然要求。行政問責(zé)制也是地方政府績效評價實效性的一個體現(xiàn)。中國實行行政首腦負(fù)責(zé)制，真正要讓官員負(fù)起責(zé)任，就要將基本公共服務(wù)績效評價與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵相聯(lián)系，把基本公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的問責(zé)制。以此加強地方政府對基本公共服務(wù)供應(yīng)的提供和監(jiān)管職責(zé)，改變干部考核中事實上仍然把GDP視為重要的剛性指標(biāo)、把公共服務(wù)供應(yīng)當(dāng)成軟指標(biāo)，重對上負(fù)責(zé)、而忽視社會成員實際需求的傾向。但目前中國以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的地方政府績效評價制度尚待建設(shè)，行政問責(zé)制度也極不完善，問責(zé)主體和問責(zé)范圍都過于狹窄，還不能有效發(fā)揮約束和引導(dǎo)地方政府供應(yīng)基本公共服務(wù)的作用。

五、結(jié)語

“均等”或“平等”是一個古老的價值理念，中、外國家概莫例外。人類進(jìn)入20世紀(jì)，在現(xiàn)代國家制度的支撐下，“均等”這個古老的價值理想開始建立在“基本公共服務(wù)”這個目標(biāo)上。它要求政府要為社會成員提供基本的、大致均等的公共服務(wù)(產(chǎn)品)。社會的發(fā)展終究是人的發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了以人為本的要義，體現(xiàn)了發(fā)展的社會屬性。因此，可以說，基本公共服務(wù)均等化是人類20世紀(jì)建立起來的最偉大的制度文明之一，基本公共服務(wù)均等化是社會進(jìn)步的要求和標(biāo)志。中國政府業(yè)已把實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為國家發(fā)展目標(biāo)并進(jìn)入落實階段，標(biāo)志著中國社會將進(jìn)入新的發(fā)展階段。借鑒西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)供應(yīng)的經(jīng)驗，確立政府提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，建立公共服務(wù)可抉擇機(jī)制，實現(xiàn)基本公共服務(wù)供應(yīng)主體多元化、供應(yīng)方式競爭化和動態(tài)化。應(yīng)該成為我們致力追求的主要供應(yīng)模式。

而多元、競爭的供應(yīng)模式需要多元主體的健康發(fā)展。中國改革開放30多年，經(jīng)濟(jì)體制的改革卓有成效，而行政管理體制的改革仍待深入，政府職能的定位和規(guī)制亟待推進(jìn)，其中首先要厘清政府和市場的關(guān)系，需要政府“歸位”于公共服務(wù)并“還位”予市場，政府逐步退出競爭性領(lǐng)域，擴(kuò)大市場準(zhǔn)入的領(lǐng)域，如教育和醫(yī)療。就這點來說，中國還要進(jìn)一步強化市場力量。同時，中國大多數(shù)地區(qū)都一樣，第三部門組織和民間志愿服務(wù)活動并不發(fā)達(dá)和活躍。除卻文化與政治上的因素，缺乏與政府部門機(jī)制上的協(xié)調(diào)、互補也是重要原因。社會領(lǐng)域，包括公民個體、公民自治組織和非政府公共組織(第三部門)。以現(xiàn)代民主政治立論，民眾是社會的主體，國家乃人民主權(quán)。因此，政府不是社會的統(tǒng)治者。也不是社會的管制者，而是社會治理的主要參與方，其他參與方是社會和市場。正如市場有“失靈”之短，政府也有“自利”之弊，公共服務(wù)型的政府有責(zé)任培育社會力量，推動社會自身的成長。就這點來說，中國更需要打造公民社會、強化社會力量?？梢哉f，以基本公共服務(wù)均等化建設(shè)為契機(jī)，完善并強化市場力量、鼓勵并培育社會力量，建構(gòu)政府部門、私營部門和第三部門之間高水平的合作治理機(jī)制，打破了傳統(tǒng)公共服務(wù)單一的政府“權(quán)威式”、“全能式”的供應(yīng)方式，提供可抉擇公共服務(wù)供應(yīng)，實現(xiàn)資源共享和多邊協(xié)調(diào)，這本身就是一個社會善治的過程。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求，也將促進(jìn)社會治理格局的完善。

另一方面，多元、競爭的供應(yīng)模式還需要多元主體彼此平等的競爭地位。事業(yè)單位是中國傳統(tǒng)政府體制遺留下來。是現(xiàn)有政府體系中特殊的成分。基本公共服務(wù)均等化所涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會福利、就業(yè)服務(wù)等多個領(lǐng)域，是主要由事業(yè)單位占據(jù)、統(tǒng)管的領(lǐng)域。改革開放后，我國行政體制進(jìn)行了多次比較大的改革，但事業(yè)單位的改革仍然滯后于社會其他領(lǐng)域和部門。而沒有事業(yè)單位的改革，基本公共服務(wù)供應(yīng)主體平等化、市場化競爭的供應(yīng)模式不可能建立起來。

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是中國實現(xiàn)跨越式發(fā)展的主要舉措，而這顯然是“牽一發(fā)動全身”的工程。

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責(zé)任編輯楊小民