老齡社會(huì)與公共政策轉(zhuǎn)變

胡湛 彭希哲

〔摘要〕 隨著人口老齡化成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃與實(shí)施都將在這一前提之下進(jìn)行。本文以公共政策的視角重新審視中國(guó)人口老齡化，以期為推動(dòng)老齡社會(huì)的公共政策轉(zhuǎn)變構(gòu)建一個(gè)初步的分析框架。政府應(yīng)對(duì)人口老齡化應(yīng)首先尋求行政管理體制上的突破，這是推進(jìn)公共政策轉(zhuǎn)變的首要保障。在此基礎(chǔ)上，就個(gè)體的微觀層次而言，老齡化政策應(yīng)將個(gè)體生命周期的不同階段和人口結(jié)構(gòu)的各個(gè)層次聯(lián)系起來考慮，并致力于創(chuàng)造出支助性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境；就群體的中觀層次而言，老齡化政策應(yīng)增強(qiáng)能動(dòng)性，使老齡化問題成為全民參與的主題，幫助老年人群體更好地參與社會(huì)發(fā)展過程、共享社會(huì)發(fā)展成果；就國(guó)家的宏觀層次而言，老齡化政策應(yīng)支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這是中國(guó)社會(huì)在老齡化前提下繼續(xù)良性發(fā)展的重要保障。

〔關(guān)鍵詞〕 公共政策；人口老齡化；生命周期；社會(huì)參與；可持續(xù)發(fā)展

〔中圖分類號(hào)〕C9136 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2012）03－0107－08

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“發(fā)展型家庭政策在中國(guó)養(yǎng)老制度安排中的作用機(jī)制研究”（11CRK008）；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目“發(fā)展型福利模式下的中國(guó)養(yǎng)老制度安排”（20100480546）和特別資助項(xiàng)目“養(yǎng)老福利安排的多系統(tǒng)耦合模型及其ABM仿真”（201104229）；復(fù)旦大學(xué)985工程專項(xiàng)基金“中國(guó)人口管理模式創(chuàng)新與政策調(diào)整的研究”（07FCZD033）

〔作者簡(jiǎn)介〕胡 湛，復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策研究國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地博士后研究人員；

彭希哲，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授，上海 200433。

一、引言

人口老齡化將成為人類社會(huì)的常態(tài)?！?〕它不僅是人口再生產(chǎn)模式由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。盡管老齡化首先表現(xiàn)為一種人口現(xiàn)象，卻不斷和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化的各個(gè)領(lǐng)域相互作用，并對(duì)它們的發(fā)展產(chǎn)生愈來愈深遠(yuǎn)的影響。派弗曾斷言，老齡化繼續(xù)發(fā)展下去所產(chǎn)生的沖擊將不亞于人類歷史上任何一次偉大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)動(dòng)；〔2〕吉登斯則進(jìn)一步指出，老齡化與全球化的疊加，將在本世紀(jì)很長(zhǎng)的時(shí)間里重塑人們的生活?！?〕

作為一種新的社會(huì)形態(tài)，老齡化所導(dǎo)致的人口構(gòu)成變動(dòng)必然影響現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，〔4〕亟須社會(huì)與制度的變遷以與新的人口年齡結(jié)構(gòu)重新適應(yīng)。而在目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度安排下，中國(guó)社會(huì)仍然對(duì)老齡化缺乏必要和及時(shí)的反應(yīng)、適應(yīng)和調(diào)整，學(xué)界的研究也集中在應(yīng)對(duì)養(yǎng)老壓力及針對(duì)老年群體的各種支助措施上。它們經(jīng)常忽視與之密切相關(guān)的其他問題或同一問題的其他方面，難以反映老齡化問題的復(fù)雜性與多樣性，不足以全面應(yīng)對(duì)其諸多挑戰(zhàn)。從某種意義上講，這些挑戰(zhàn)并不完全來自老齡化本身，更源于老齡化的人口結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)不匹配所產(chǎn)生的矛盾，即目前的制度安排無法滿足老齡社會(huì)的發(fā)展需求，無疑使得公共政策調(diào)節(jié)成為應(yīng)對(duì)老齡化的必要手段之一。

①國(guó)際上通常將60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10%，或者65歲及以上人口比重達(dá)到7%作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。

②根據(jù)本文預(yù)設(shè)的四種政策情境，不同情境下中國(guó)老年人口比例到2050年相差約20-34個(gè)百分點(diǎn)。

本文以公共政策的視角重新審視中國(guó)的人口老齡化進(jìn)程，試圖為推動(dòng)老齡社會(huì)的公共政策轉(zhuǎn)變構(gòu)建一個(gè)初步的分析框架，以使中國(guó)社會(huì)在老齡化的前提下繼續(xù)健康、文明地向前發(fā)展。

二、人口老齡化已成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)

在人口壽命普遍延長(zhǎng)與生育率迅速下降的雙重作用下，中國(guó)人口的老齡化水平不斷提高，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入老齡化階段①。這場(chǎng)空前的人口革命具有以下特征：

1.老齡化現(xiàn)象的普遍性

人口的老齡化現(xiàn)象是一種必須面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)，任何國(guó)家和地區(qū)都不能例外，差別只在于出現(xiàn)之早晚與進(jìn)程之快慢。目前65歲及以上老年人口比例超過7%的國(guó)家有76個(gè)，而到2050年則可能超過150個(gè)?！?〕中國(guó)已于1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)。根據(jù)已公布的第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（2011），在大陸31個(gè)省市區(qū)中65歲及以上人口所占的比重已達(dá)到887%，其中有26個(gè)省市區(qū)65歲及以上老年人口占常住人口的比例超過7%；若按戶籍人口計(jì)算，老齡化程度最高的上海已經(jīng)達(dá)到16%以上?！?〕

2.老齡化進(jìn)程的持久性

人口老齡化絕不是一種短期現(xiàn)象。據(jù)相關(guān)預(yù)測(cè)，在整個(gè)21世紀(jì)之內(nèi)，中國(guó)人口老齡化現(xiàn)象將持續(xù)存在。

3.老齡化速度不斷加快

相對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，其人口老齡化速度明顯過快。據(jù)有關(guān)測(cè)算，2050年的中國(guó)老年人口和高齡人口將分別是現(xiàn)有數(shù)字的3倍和5倍。〔7〕在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)人口老齡化過快的趨勢(shì)在大體上是難以逆轉(zhuǎn)的。

不難看出，中國(guó)已經(jīng)處于人口老齡化成為常態(tài)的社會(huì)情境之中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃與實(shí)施都將在這一前提之下進(jìn)行?！?〕以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例：中國(guó)改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)得到人口結(jié)構(gòu)的有力保障，人口轉(zhuǎn)變所形成的人口年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)開啟了收獲“人口紅利”的“機(jī)會(huì)窗口”。〔9〕這使人口結(jié)構(gòu)因素在我國(guó)過去30年人均GDP增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)率超過1/4，人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為一個(gè)比人口數(shù)量更為重要的影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素?！?0〕而隨著中國(guó)人口老齡化進(jìn)程的推進(jìn)，能否在人口結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)趨于減弱的前提下延緩機(jī)會(huì)窗口關(guān)閉的時(shí)間、保持勞動(dòng)力成本低廉和儲(chǔ)蓄率高的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵之一。中國(guó)社會(huì)的組織和運(yùn)行在相當(dāng)漫長(zhǎng)的歲月里都以青年型或成年型的人口結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，而今天卻不得不考慮到老齡社會(huì)的發(fā)展需求。

三、老齡社會(huì)中公共政策轉(zhuǎn)變的必要性

中國(guó)人口老齡化的提前出現(xiàn)與政府推行的嚴(yán)厲生育政策密切相關(guān)。這項(xiàng)政策在促成中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的同時(shí)，也使中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)由成年型轉(zhuǎn)入老年型僅用了18年時(shí)間?！?1〕亦因此，人們自然而然地將應(yīng)對(duì)人口老齡化的希望寄托于生育政策的改變。計(jì)劃生育政策大大加快了我國(guó)生育水平的下降，其繼續(xù)實(shí)施對(duì)人口結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響正在不斷積累，亟須根據(jù)現(xiàn)有人口態(tài)勢(shì)適時(shí)調(diào)整并加以完善。但人口老齡化畢竟是人類壽命延長(zhǎng)與生育水平下降共同作用的結(jié)果，并受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的不同方面和層面的影響，其進(jìn)程可能因生育政策的調(diào)整而得到延緩，卻不會(huì)發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)。即便由現(xiàn)在起調(diào)整計(jì)劃生育政策，中國(guó)人口老齡化的進(jìn)程也不會(huì)發(fā)生根本性改變②（如圖1所示）。顯然，人口老齡化已不是一種孤立的人口態(tài)勢(shì)，僅僅依靠調(diào)節(jié)人口政策不足以全面應(yīng)對(duì)。〔12〕雖然它首先是一個(gè)人口問題，卻正與越來越多的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化問題連接在一起，并在同它們的交互作用中產(chǎn)生愈來愈大的影響。

從本質(zhì)上講，一個(gè)國(guó)家的人口年齡結(jié)構(gòu)是其社會(huì)結(jié)構(gòu)中最基本的結(jié)構(gòu)形式之一，也是其他各類社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)。〔13〕當(dāng)人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變時(shí)，必然要求對(duì)社會(huì)架構(gòu)及相關(guān)政策做相應(yīng)調(diào)整。由于人們的觀念轉(zhuǎn)變和社會(huì)形態(tài)的演變都需要過程，導(dǎo)致這種調(diào)整往往滯后于人口年齡結(jié)構(gòu)的改變〔14〕，從而使人口老齡化在今天更多地被視為是一種挑戰(zhàn)。

①圖1呈現(xiàn)了四種不同生育政策方案下的中國(guó)人口老齡化變化趨勢(shì)（2010-2050年）。其中，“單獨(dú)二孩”是指由2011年開始允許有一方為獨(dú)生子女的夫妻生育二孩；“普遍二孩”是指由2011年開始允許所有夫妻生育二孩；“由單獨(dú)二孩向普遍二孩過渡”是指由2011年開始允許有一方為獨(dú)生子女的夫妻生育二孩，并在2016-2025年10年間按區(qū)域逐步允許所有夫妻生育二孩。預(yù)測(cè)所使用的數(shù)據(jù)主要包括2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查、2000年全國(guó)人口普查、2008和2009年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒公布的全國(guó)及各個(gè)省份的總?cè)丝?、農(nóng)業(yè)人口、非農(nóng)業(yè)人口、出生率、死亡率等數(shù)據(jù)。本文其他預(yù)測(cè)所采用的數(shù)據(jù)及假設(shè)與此相同。

圖1 不同生育政策方案下的中國(guó)人口老齡化變化趨勢(shì)（2010-2050年）①

1.老齡化對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

現(xiàn)有就業(yè)體制將老年人口排斥在正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)之外，人口老齡化的推進(jìn)無疑將對(duì)這一制度安排形成沖擊。據(jù)測(cè)算，在現(xiàn)行生育政策不變的情況下，中國(guó)15-64歲勞動(dòng)適齡人口將自2025年后迅速萎縮，從2030到2080的50年間更是每10年便減少1億〔15〕，推遲勞動(dòng)力退休年齡、為老年人口提供繼續(xù)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)將成為必然的政策選擇。不僅如此，本已短缺的勞動(dòng)適齡人口自身的老化也十分嚴(yán)重，55-64歲的勞動(dòng)力占勞動(dòng)適齡人口的比例將由2000年的1011%迅速攀升至2020、2050及2080年的1711%、2617%和2716 %〔16〕，這會(huì)對(duì)就業(yè)崗位的生產(chǎn)與配置、就業(yè)關(guān)系的形態(tài)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而影響階層結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)，乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.老齡化對(duì)階層結(jié)構(gòu)的影響

伴隨中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，2000年以來的社會(huì)階層日益分化，中產(chǎn)階層的崛起使中國(guó)階層結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代化的“橄欖形”變動(dòng)，而富裕階層與社會(huì)底層的同時(shí)擴(kuò)大又從某種程度上抵消了這一趨勢(shì)，因而亟須壯大中產(chǎn)階層、縮小中下階層以防止階層分化下的利益失衡。然而，過快的人口老齡化和勞動(dòng)力凈增率的負(fù)增長(zhǎng)卻勢(shì)必會(huì)對(duì)未來社會(huì)中產(chǎn)階層的規(guī)模具有一定的負(fù)面解構(gòu)作用?！?7〕與此同時(shí)，當(dāng)前老年人口的人均人力資本含量仍然偏低，約占總量70%的農(nóng)村老年人面臨著低收入、無社保的窘境〔18〕，龐大的老年人口正在貧困化、邊緣化，這無疑給中國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變遷帶來了更多不確定性。

3.老齡化對(duì)收入分配結(jié)構(gòu)的影響

收入分配涉及不同社會(huì)群體之間經(jīng)濟(jì)資源的占有比例和獲得途徑的結(jié)構(gòu)性平等問題?！?9〕由于現(xiàn)行法定退休年齡仍在延續(xù)20世紀(jì)50年代以來的制度設(shè)計(jì)，致使老年人口在一次分配中受到天然的限制，從而在一定程度上剝奪了老年人口得益于發(fā)展的權(quán)利，這一矛盾將隨著人口老齡化的加速而凸顯。與此同時(shí)，老齡化所帶來的養(yǎng)老壓力還將與二次分配之間產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性張力。不同生育政策方案下的測(cè)算顯示，我國(guó)未來40年的總撫養(yǎng)比均呈先短暫下降然后長(zhǎng)期上升趨勢(shì)（如圖2所示）。從總撫養(yǎng)比的構(gòu)成看，現(xiàn)在開始到2015年的總撫養(yǎng)比下降主要是由少兒人口減少導(dǎo)致少兒撫養(yǎng)比下降所致，而此后總撫養(yǎng)比的上升將主要來自于老年人口增加和老年撫養(yǎng)比提高。從2035年左右開始，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口撫養(yǎng)的重點(diǎn)將從少兒人口轉(zhuǎn)向老年人口。這無疑會(huì)使中國(guó)“現(xiàn)收現(xiàn)付”為主的養(yǎng)老金制度面臨極大壓力，而且對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)體系的完善、公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的供給都將是嚴(yán)峻的考驗(yàn)，處理不當(dāng)甚至?xí)l(fā)代際或階層間的矛盾?！?0〕

圖2 人口總撫養(yǎng)比的變化趨勢(shì)（2010-2050年）

4.老齡化對(duì)政治結(jié)構(gòu)的影響

人口老齡化會(huì)對(duì)國(guó)家職能、政黨制度、政治環(huán)境等政治結(jié)構(gòu)因素產(chǎn)生影響。〔21〕老年人口的激增必然形成一個(gè)重要的壓力群體，進(jìn)而直接或間接地影響不同年齡群體間的政治力量格局與社會(huì)關(guān)系變化?！?2〕政府完全可能為了維護(hù)龐大的老年人口群體的利益，而不得不以犧牲其他人口群體的利益、甚至未來世代的發(fā)展?jié)摿榇鷥r(jià)求得政治上的穩(wěn)定，這無疑給未來社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定伏下隱患。

以上我們僅從四個(gè)方面分析了中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的老齡化對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的影響，事實(shí)上這些影響已經(jīng)逐漸波及社會(huì)結(jié)構(gòu)中的各個(gè)領(lǐng)域和不同層面，如家庭結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。人口老齡化正是通過影響這些社會(huì)結(jié)構(gòu)而對(duì)我們的生活產(chǎn)生全方位的沖擊。而從某種意義上講，任何社會(huì)結(jié)構(gòu)都是制度的產(chǎn)物〔23〕，它是制度體系運(yùn)行的結(jié)果。因此人口老齡化帶來的所謂沖擊并不完全來自于老年人或者老齡化本身，更緣于現(xiàn)有的制度安排阻礙了我們采取及時(shí)有效的行動(dòng)來應(yīng)對(duì)其所帶來的問題，從而無法滿足老齡社會(huì)的發(fā)展需求?！?4〕

一般而言，制度是對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其中人類關(guān)系與行為的規(guī)定，它總隨著“環(huán)境的變化和人類自身理性程度的提高”而變遷?！?5〕現(xiàn)在，中國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)已急劇變化并將持續(xù)發(fā)展，人口老齡化不僅會(huì)成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)，更是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須面對(duì)的前提之一，我們將不得不以更加理性的姿態(tài)使相關(guān)的制度安排盡快對(duì)此作出反應(yīng)，從而營(yíng)造積極應(yīng)對(duì)老齡化的良好環(huán)境。盡管并非所有的制度變遷都可以在“一夜之間”完成，尤其非正式制度的改變更是漫長(zhǎng)的過程〔26〕，但制度由政策所維護(hù)，政府在應(yīng)對(duì)老齡化中有著不可推卸的責(zé)任和無以替代的功能。政府通過重構(gòu)公共政策體系推動(dòng)相關(guān)制度變遷，使我們的社會(huì)針對(duì)老齡化而進(jìn)行必要和及時(shí)的反應(yīng)、適應(yīng)和調(diào)整，已經(jīng)勢(shì)在必行，這無疑使公共政策的轉(zhuǎn)變成為制度變遷的核心。

公共政策是政府對(duì)社會(huì)公共需求的應(yīng)對(duì)，它不僅體現(xiàn)了政府的執(zhí)政理念和社會(huì)的主流價(jià)值，還總是依賴于當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與社會(huì)條件。如有研究指出，中國(guó)老年人目前面臨的收入困境和養(yǎng)老保障困境都不是“未富先老”所致，而是源于社會(huì)收入分配政策和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付制度的不合理，以中國(guó)現(xiàn)在的國(guó)力完全可以使老年人生活得更好。〔27〕這種人口年齡結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有公共政策安排之間的矛盾必須得到重視。過去我們的公共政策大多以青年型或成年型社會(huì)為中心，而現(xiàn)在，我們必須考慮到老齡社會(huì)。因?yàn)樵诓痪玫膶?，這個(gè)社會(huì)1/3的人都將超過60歲。

四、我們需要什么樣的公共政策？

盡管相當(dāng)多的研究將人口老齡化視為一種沉重的負(fù)擔(dān)，但那些曾被描繪出的可怕景象并不注定是我們的未來。如果我們能因此而對(duì)社會(huì)的組織和運(yùn)行進(jìn)行再設(shè)計(jì)，并制定更為巧妙的公共政策，一個(gè)老齡化的世界仍然蘊(yùn)藏著不可忽略的機(jī)遇與活力。就這一政策問題的性質(zhì)界定而言，人口老齡化在宏觀上是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)如何繼續(xù)“科學(xué)發(fā)展”的問題，在微觀上則牽涉到“以人為本”原則的具體落實(shí)問題。然而，實(shí)際的政策設(shè)計(jì)卻經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)位，即偏離或忽視了“人口老齡化已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)”這一政策制定的重要前提，而依然堅(jiān)持著“非常態(tài)”或者“非老齡社會(huì)”的假設(shè)。其后果是：其一，政府過于注意對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有影響的硬指標(biāo)，而忽略了老年人群體的特殊性；其二，對(duì)當(dāng)前老年人行為與認(rèn)知新特征的研究資料極為匱乏，政府無從發(fā)現(xiàn)和掌握經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷對(duì)老年人的影響以及隨之產(chǎn)生的問題；其三，將老齡社會(huì)簡(jiǎn)單地等同于老年人的社會(huì)，忽略了人口問題的全民性與動(dòng)態(tài)性。所以，應(yīng)對(duì)人口老齡化的公共政策選擇，在很大程度上已不再是一個(gè)技術(shù)性問題，而且包含著價(jià)值的判斷與戰(zhàn)略的選擇。

（一）尋求行政管理體制的突破

人口老齡化已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)，中國(guó)政府所提出的“和諧社會(huì)”、“科學(xué)發(fā)展”和“包容性增長(zhǎng)”等執(zhí)政理念與發(fā)展目標(biāo)都將在這一前提下實(shí)施。政府有必要在長(zhǎng)期發(fā)展和社會(huì)整合的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過相關(guān)公共政策的改革與完善而使中國(guó)社會(huì)盡快適應(yīng)這種人口態(tài)勢(shì)，以貫徹執(zhí)政理念及實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。然而，在中國(guó)現(xiàn)有的行政管理體制下，目前以部門為主導(dǎo)而形成的各種與老齡化有關(guān)的公共政策不斷呈現(xiàn)“碎片化”的趨勢(shì)〔28〕，不同的政府部門往往專注于各自的功能和職能定位，相關(guān)部門之間職責(zé)交叉但界限不明確的情況時(shí)有發(fā)生，政策之間相互制約乃至沖突的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，老齡政策在部門發(fā)展序列中的排位以及政策優(yōu)先對(duì)象的確定都要取決于相關(guān)部門對(duì)老齡事務(wù)的理解，這會(huì)使老齡社會(huì)中公共政策轉(zhuǎn)變的許多基礎(chǔ)性工作難以開展，源頭性問題難以┙餼觥

因此，政府在應(yīng)對(duì)人口老齡化中應(yīng)首先尋求行政管理體制上的突破，這是推進(jìn)公共政策轉(zhuǎn)變的首要保障。在政府管理體制改革的背景下，只有建立一個(gè)權(quán)威的常態(tài)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，從體制上強(qiáng)勢(shì)整合人口計(jì)生、民政、衛(wèi)生、人保等部門的相關(guān)職能與資源，在提供體制、組織和資金保障的同時(shí)，對(duì)政策進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、管理、調(diào)控與實(shí)施，才能有效推進(jìn)公共政策體系在老齡化背景下實(shí)現(xiàn)積極的轉(zhuǎn)變。〔29〕

在有體制保證的前提下，本文的余下部分將從三個(gè)層面分析老齡化社會(huì)中公共政策的調(diào)整需求及轉(zhuǎn)變方向，嘗試為政策轉(zhuǎn)變構(gòu)建一個(gè)初步的分析框架。其中，微觀是指從個(gè)體層面出發(fā)所進(jìn)行的個(gè)體及個(gè)體間分析；中觀是指群體層面，包括老年人群體的整體分析、老年人群體與其他年齡群體的群體間分析；宏觀則是指國(guó)家層面。

（二）微觀：從以老年人為基礎(chǔ)到以“生命周期”為基礎(chǔ)

老齡化問題常常被視為只是老年人的問題，即如何為老年人提供經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)和公共服務(wù)的問題。如果人們能夠認(rèn)識(shí)到老齡化將成為未來社會(huì)的常態(tài)，是一種正常的社會(huì)形式，便不難理解僅僅關(guān)注針對(duì)老年人的公共政策無法應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的諸多挑戰(zhàn)。

WHO曾于1990年將“健康老齡化”作為應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的戰(zhàn)略性目標(biāo)提出；聯(lián)合國(guó)也于1992年通過《世界老齡問題宣言》呼吁全球共同開展健康老齡化運(yùn)動(dòng)。近二十年來，與該理念相關(guān)的研究與實(shí)踐在很多國(guó)家和地區(qū)得到高度重視。根據(jù)WHO對(duì)健康的定義：“健康不僅為疾病、羸弱之消除，而是指一種體格、精神和社會(huì)活動(dòng)能力上的完滿狀態(tài)?！比绻藗兿胍赃@種狀態(tài)進(jìn)入老年，則不僅需要個(gè)人的畢生努力，還需要能讓這種努力予以成功的制度環(huán)境。愈來愈多的研究表明，很多慢性疾?。ㄈ缧呐K病、糖尿病等）的初始危險(xiǎn)，在孩童甚至嬰幼兒時(shí)期即已出現(xiàn)；長(zhǎng)壽的生活方式，及其身體、知識(shí)和情緒基礎(chǔ)，也多是在青年和孩童時(shí)期建立的。“健康老齡化”其實(shí)是一個(gè)生命全程的主題，在年輕時(shí)種下健康的種子，才能在晚年收獲健康的果實(shí)。2002年，WHO繼“健康老齡化”之后又向第二屆世界老齡大會(huì)提交了“積極老齡化”的書面建議書?！敖】道淆g化”側(cè)重于個(gè)體發(fā)展的延續(xù)性，強(qiáng)調(diào)晚年生活能力取決于早年生活的積累；“積極老齡化”則重視參與，它使我們認(rèn)識(shí)到自己在整個(gè)生命周期中始終能夠發(fā)揮潛能，并按照自己的權(quán)利、需求與能力參與社會(huì)發(fā)展。從“健康”到“積極”的升級(jí)，使老齡化的議題不再局限于老年人，而成為全民參與的主題。

事實(shí)上，“健康老齡化”和“積極老齡化”的目標(biāo)都無法通過僅僅專注以老年人為基礎(chǔ)的公共政策來實(shí)現(xiàn)，老年人的健康水平和醫(yī)療保健支出問題往往可以通過對(duì)年輕人進(jìn)行健康投資轉(zhuǎn)變其生活和行為方式來改善；老年人的養(yǎng)老金問題也可以通過年輕人勞動(dòng)生產(chǎn)率和老年人經(jīng)濟(jì)參與率的提高來緩解。人生的不同年齡階段是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、彼此重疊的整體，只有將個(gè)體生命周期的不同階段和人口結(jié)構(gòu)的各個(gè)層次聯(lián)系起來考慮，才能夠夯實(shí)老齡化政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。

此外，建立一個(gè)健康、積極的老齡社會(huì)不單要有足以改變個(gè)體發(fā)展條件的具體政策，還要能創(chuàng)造出支助性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境?！?0〕隨著老齡化的加速，中國(guó)政府已經(jīng)著手對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、公共養(yǎng)老金制度、社會(huì)服務(wù)以及傳統(tǒng)的支助系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整。除此之外，筆者認(rèn)為政府的另一更重要任務(wù)是主導(dǎo)建立一種新的社會(huì)倫理，改變當(dāng)前社會(huì)對(duì)老齡化的成見與歧視，并避免人們到達(dá)某一年齡以后被置于一種無足輕重的消極地位。只有這樣，老年人在壽命普遍延長(zhǎng)的同時(shí)，才能感到晚年仍可有所作為、生活依然充滿意義，這無疑也關(guān)系所有人的未來。 （三）中觀：從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與

對(duì)于老年人群體而言，提高他們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)參與率本就是以生命周期為基礎(chǔ)的公共政策目標(biāo)之一。〔31〕在“健康老齡化”和“積極老齡化”的基礎(chǔ)上，聯(lián)合國(guó)把建立一個(gè)“不分年齡人人共享”的社會(huì)作為“國(guó)際老年人年”的主題，并隨后將其作為應(yīng)對(duì)全球人口老齡化的戰(zhàn)略性目標(biāo)提出?！肮蚕怼北砻髁松鐣?huì)的包容和平等，它蘊(yùn)含著讓老年人有機(jī)會(huì)繼續(xù)為社會(huì)作出貢獻(xiàn)的目標(biāo)，使老齡發(fā)展戰(zhàn)略的能動(dòng)性增強(qiáng)。這一擴(kuò)容不只是理論的升華，更為公共政策的設(shè)計(jì)及實(shí)施提供了思路。

個(gè)體的老化是一種漸進(jìn)并因人而異的過程。盡管老年人的勞動(dòng)能力會(huì)隨著年齡的進(jìn)一步增大而急劇減弱，但卻不會(huì)因?yàn)?0或65歲的到來而立即消失。不僅如此，人的各項(xiàng)能力在其畢生發(fā)展的過程中是不平衡的，不同年齡階段的個(gè)體有著不同的潛在可塑性，不同年齡的群體在生存和發(fā)展中應(yīng)當(dāng)通過不斷選擇和相互補(bǔ)償來推進(jìn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)性發(fā)展。從這個(gè)意義上講，年老只是個(gè)體生命及事業(yè)的自然延續(xù)，老年人的需求、能力與潛力在整個(gè)生命周期都一直存在。而隨著老齡社會(huì)的來臨，如果仍舊只把老人視為被撫養(yǎng)的對(duì)象，實(shí)行消極養(yǎng)老，將難以使人口老齡化與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。事實(shí)上，老年人口中蘊(yùn)含龐大的人力資本與社會(huì)資本，他們是一種尚未被人們充分察覺的重要資源，具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)與經(jīng)濟(jì)潛能。而現(xiàn)有就業(yè)制度卻將老年人排斥出正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)，現(xiàn)行法定退休年齡也仍在繼續(xù)半個(gè)多世紀(jì)前的制度設(shè)計(jì)，這些政策安排人為地加重了社會(huì)應(yīng)對(duì)老齡化的成本。根據(jù)測(cè)算，在維持現(xiàn)行生育政策不變的情況下，55-64歲的勞動(dòng)力占勞動(dòng)適齡人口的比例將由2010年起逐年攀升，在2050年將超過26%；而與此同時(shí)，勞動(dòng)適齡人口占總?cè)丝诘谋壤齾s逐年遞減，至2050年降至60%左右。在這樣的背景下，推遲退休年齡、提高老年人口（尤其是年輕老年人）的勞動(dòng)參與率，便呈現(xiàn)出越來越重要的現(xiàn)實(shí)意義。

①上海市于2010年10月1日起嘗試執(zhí)行企業(yè)人才“柔性”退休政策，即允許具有專業(yè)特長(zhǎng)的人群在到達(dá)國(guó)家法定退休年齡后，可以在個(gè)人意愿和企業(yè)需要的基礎(chǔ)上由雙方協(xié)商決定是否推遲（男性至65歲、女性至60歲）申領(lǐng)基本養(yǎng)老金。

一些西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)業(yè)已證明，老年人繼續(xù)就業(yè)并不意味著減少年輕人就業(yè)的機(jī)會(huì)，通過抑制老年人就業(yè)來增加年輕人就業(yè)的政策從來就沒有產(chǎn)生過顯著效果?！?2〕聯(lián)系中國(guó)的國(guó)情，盡管短期內(nèi)剛性地推遲退休年齡的條件尚不成熟，但以政策的形式針對(duì)特定人群進(jìn)行柔性調(diào)節(jié)無疑成為一種現(xiàn)實(shí)可行的路徑，并已在部分城市嘗試實(shí)行①。不僅如此，筆者認(rèn)為還應(yīng)該擴(kuò)大公共政策中關(guān)于老年人“就業(yè)”的內(nèi)涵，即將老年人可以從事的某些社會(huì)服務(wù)也考慮進(jìn)來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在很多非政府組織和志愿者團(tuán)體中，老年人的比例一直很高，而且相當(dāng)活躍，他們已經(jīng)成為社會(huì)進(jìn)步的巨大推力。

幫助老年人更好地參與社會(huì)發(fā)展，也能使他們更好地共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多成果。盡管社會(huì)參與不單包括就業(yè)，但就業(yè)無疑是提高老年人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中參與率的最佳途徑之一。老年人絕不全是被供養(yǎng)的對(duì)象，他們不但是消費(fèi)者，而且是生產(chǎn)者，更是歷史的創(chuàng)造者。

（四）宏觀：從應(yīng)急補(bǔ)缺到可持續(xù)發(fā)展

中國(guó)社會(huì)目前形成的一個(gè)共識(shí)是希望通過建立健全社會(huì)保障制度來應(yīng)對(duì)人口老齡化的沖擊?！?3〕然而，傳統(tǒng)社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)只是社會(huì)財(cái)富的再分配，盡管它能在一定程度上解決社會(huì)財(cái)富分配的公平性問題，但其本身并不直接創(chuàng)造財(cái)富；不僅如此，中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度更經(jīng)常表現(xiàn)為一種針對(duì)弱勢(shì)群體或問題人群的應(yīng)急補(bǔ)缺策略〔34〕，缺乏中長(zhǎng)期戰(zhàn)略的視野，難以在老齡化已成為常態(tài)的社會(huì)情境中承載應(yīng)有的制度抱負(fù)。中國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，這是我們進(jìn)行公共政策模式選擇的前提。雖然發(fā)展不是純粹的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是整個(gè)發(fā)展過程的最重要因素之一，也是使中國(guó)社會(huì)在老齡化的前提下繼續(xù)良性發(fā)展的有力保障，這無疑需要相關(guān)的公共政策著力實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急模式向發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

據(jù)測(cè)算，無論在何種生育政策方案下，中國(guó)15-64歲的勞動(dòng)適齡人口規(guī)模均將持續(xù)下降，且不同方案下的勞動(dòng)適齡人口占總?cè)丝诒壤顒e很小，而與此同時(shí)的老年人口比例卻逐年遞增。勞動(dòng)力絕對(duì)數(shù)量減少對(duì)未來老齡社會(huì)的負(fù)面影響只能通過提高勞動(dòng)生產(chǎn)率來平衡，這使投資人力資本成為重要的政策安排之一。以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革為例，目前較多的研究專注于籌資模式轉(zhuǎn)軌的可行性（現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制、混合制等），從實(shí)物經(jīng)濟(jì)的角度來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)從本質(zhì)上講永遠(yuǎn)是一種靠后代養(yǎng)老的計(jì)劃，籌資模式的不同僅僅表現(xiàn)于未來老年人口向年輕人口索取物質(zhì)產(chǎn)品方式的差別。〔35〕不同籌資模式下養(yǎng)老金增長(zhǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)完全一樣，即下一代就業(yè)人口的增長(zhǎng)及其勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高〔36〕，而依賴中國(guó)未來就業(yè)人口增長(zhǎng)來維持養(yǎng)老金水平已不啻為一種幻想，下一代勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高將成為唯一的選項(xiàng)。尤其在當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)還處在能夠收獲人口紅利的機(jī)會(huì)窗口開啟時(shí)期，如果當(dāng)代人僅僅享用人口紅利卻讓未來幾代人承擔(dān)人口負(fù)債，將是一種嚴(yán)重的代際不公。筆者認(rèn)為，代際公平是可持續(xù)發(fā)展的重要原則，也是涉老政策體系的設(shè)計(jì)中必須堅(jiān)持的關(guān)鍵理念之一。不少研究者已對(duì)中國(guó)未來老年人口撫養(yǎng)比的長(zhǎng)期上升趨勢(shì)憂心忡忡，甚至擔(dān)心由此大幅增加年輕人口的負(fù)擔(dān)而剝奪未來幾代人的利益，招致嚴(yán)重的代際沖突。然而，傳統(tǒng)的老年人口撫養(yǎng)比等人口學(xué)指標(biāo)只涉及勞動(dòng)力的數(shù)量與比例，將勞動(dòng)者的能力平均化、無差別化，在研究中國(guó)人口老齡化和人口紅利時(shí)卻應(yīng)當(dāng)考慮勞動(dòng)者素質(zhì)的提高和撫養(yǎng)能力的提升。因此，政府應(yīng)通過公共政策著力推動(dòng)善用人口紅利，將其更多地投資于教育、衛(wèi)生和家庭福利等直接關(guān)乎未來勞動(dòng)生產(chǎn)率的部門，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升和勞動(dòng)力素質(zhì)的提高來“以質(zhì)量換數(shù)量”，使未來相對(duì)較少的勞動(dòng)人口創(chuàng)造出足以滿足老齡社會(huì)發(fā)展需求的社會(huì)財(cái)富?！?7〕

此外，為了應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)以及自然資源收入下降對(duì)社保制度的挑戰(zhàn)，不少國(guó)家都利用過多的外匯儲(chǔ)備建立主權(quán)養(yǎng)老基金以緩解財(cái)務(wù)支付壓力，并力求在代際間更公平地分配財(cái)富，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同世代人口的代際和諧。尤其是近年來，許多經(jīng)濟(jì)體都開始將其龐大的官方外匯儲(chǔ)備從央行資產(chǎn)負(fù)債表中剝離出來用于建立主權(quán)養(yǎng)老基金，如挪威、俄羅斯等。中國(guó)目前擁有龐大的外匯儲(chǔ)備，順應(yīng)這一應(yīng)對(duì)老齡化的國(guó)際慣例，不僅可以實(shí)現(xiàn)官方儲(chǔ)備的投資多元化以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)，又可以最大限度地破除由主權(quán)財(cái)富基金在西方所引發(fā)的“中國(guó)威脅論”〔38〕，進(jìn)一步為中國(guó)政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

五、結(jié)語

人口老齡化已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須面對(duì)的前提之一，它所帶來的挑戰(zhàn)并不完全在于老年人或老齡化本身，更在于我們的社會(huì)對(duì)這種前所未有的人口學(xué)變化缺乏必要和及時(shí)的反應(yīng)、適應(yīng)和調(diào)整。歷史一次次地證明，機(jī)遇往往與挑戰(zhàn)共存。目前的當(dāng)務(wù)之急并不是過分擔(dān)憂現(xiàn)代社會(huì)的養(yǎng)老成本，而是使社會(huì)各階層行動(dòng)起來，對(duì)老年人口的能力和潛力從觀念上進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，并以此作為公共政策制定的出發(fā)點(diǎn)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大投入，在關(guān)注民生的前提下著力解決目前老年人口所面臨的各種現(xiàn)實(shí)問題。首先，政府在應(yīng)對(duì)人口老齡化中應(yīng)尋求行政管理體制上的突破，這是推進(jìn)公共政策轉(zhuǎn)變的首要保障。在此基礎(chǔ)上，就個(gè)體的微觀層次而言，老齡化政策應(yīng)將個(gè)體生命周期的不同階段和人口結(jié)構(gòu)的各個(gè)層次聯(lián)系起來，并致力于創(chuàng)造出支助性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化環(huán)境。其次，就群體的中觀層次而言，老齡化政策應(yīng)增強(qiáng)能動(dòng)性，使老齡化問題成為全民參與的主題，幫助老年人群體更好地參與社會(huì)發(fā)展過程、共享社會(huì)發(fā)展成果。再次，就國(guó)家的宏觀層次而言，老齡化政策應(yīng)支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這是中國(guó)社會(huì)在老齡化前提下繼續(xù)良性發(fā)展的重要保障。

無論年輕還是年老，每個(gè)人都是老齡社會(huì)的組成部分，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)健康長(zhǎng)壽并終身貢獻(xiàn)。如果人們能夠認(rèn)識(shí)到這些，我們必將進(jìn)入一個(gè)“不分年齡人人共享”的新時(shí)代，在這里，老年人不再被看作是領(lǐng)取退休金的人，而是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主體和受益人?？夏岬希↗. F. Kennedy）曾經(jīng)說過：“對(duì)于一個(gè)偉大的國(guó)家而言，僅僅給生命以歲月是不夠的，還應(yīng)該給歲月以生命。”這是一個(gè)老齡社會(huì)所應(yīng)有的政策訴求。

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（責(zé)任編輯：何 頻）