合作治理是社會治理變革的歸宿

〔摘要〕 20世紀(jì)80年代開始，人類進(jìn)入全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，人類在工業(yè)社會的歷史階段中建構(gòu)起來的社會治理模式受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，無法滿足新形勢下社會治理的要求。因而，理論上探討改革的熱潮興起，而在實(shí)踐上，也進(jìn)入了一個全球性的改革季節(jié)。然而，綜觀所有的改革理論和實(shí)踐，都一直是在工業(yè)社會的思維范式中去謀求改革的行動方案，這不僅使全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題沒有得到根本性的解決，反而把人類引入到一個風(fēng)險(xiǎn)社會之中，出現(xiàn)了更多、更大的危機(jī)。近些年來，在社會治理變革的追求中，參與治理是得到強(qiáng)力推薦的改革方向。實(shí)際上，參與治理的理論主張依然是在工業(yè)社會的治理框架下提出的行動方案，與后工業(yè)化的要求相去甚遠(yuǎn)。從現(xiàn)實(shí)來看，后工業(yè)化已經(jīng)造就了新的社會形態(tài)，在社會治理的意義上，已經(jīng)呈現(xiàn)給我們多元治理主體并存的局面。從這一現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們需要建構(gòu)的是一種合作治理模式。

〔關(guān)鍵詞〕 合作治理；社會治理；后工業(yè)化時代；改革

〔中圖分類號〕D616；C93-03 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）03－0035－08

〔基金項(xiàng)目〕國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（11&ZD070）

〔作者簡介〕張康之，南京大學(xué)服務(wù)型政府研究所教授，長江學(xué)者，博士生導(dǎo)師，江蘇南京 210093。

我們正處在一個變革的時代，在世界上的每一種語言中，“改革”一詞都是人們最樂意提起的，從政治改革、經(jīng)濟(jì)改革到行政改革以及微觀管理中的組織結(jié)構(gòu)和管理體制的改革等，都貫穿了改革的理念和行動。我們時代的人們已經(jīng)確立起了改革的意識，擁有了改革的精神，可以說，在社會生活的每一個領(lǐng)域中都極力通過改革去解決各種各樣的問題。之所以改革能夠成為我們時代的主題，是因?yàn)槿祟惿鐣幱谝粓隹傮w性的歷史性變革時期，工業(yè)社會經(jīng)歷了幾百年的發(fā)展之后把人類帶入了后工業(yè)化進(jìn)程，從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變需要通過改革的方式去開拓前進(jìn)的道路。然而，改革的前景應(yīng)當(dāng)是怎樣的？我們應(yīng)當(dāng)通過改革去建立一個什么樣的世界？則是需要加以系統(tǒng)規(guī)劃的課題。也就是說，我們需要根據(jù)后工業(yè)化的要求去對存在于每一個領(lǐng)域中的改革進(jìn)行規(guī)劃，以求使每一個領(lǐng)域的改革都從屬于統(tǒng)一的社會變革的要求。應(yīng)當(dāng)看到，無論改革是發(fā)生在哪一個領(lǐng)域中的，最終都會指向社會治理，所以，改革的全部內(nèi)涵都無非是社會治理的變革。在社會治理變革的問題上，20世紀(jì)80年代以來，出現(xiàn)了各種各樣的理論上的和實(shí)踐上的探索，也確實(shí)取得了許多積極成就。但是，自從2008年全球性金融危機(jī)出現(xiàn)之后，人們對改革的熱情也開始降溫，在某種意義上，一種要求反思改革的思潮正在醞釀之中。不過，我們認(rèn)為，與人類社會后工業(yè)化的要求相比，近30多年世界各國所進(jìn)行的改革運(yùn)動都才剛剛開始，對已經(jīng)走過的道路進(jìn)行反思是必要的，而改革的步伐卻不能因此而停止。反思改革的道路恰恰是要改變改革目標(biāo)迷失的問題，恰恰是要進(jìn)一步明確改革的方向。如果說此前的改革更多地受到工業(yè)社會的思想觀念和意識形態(tài)糾纏的話，那么，在下一階段的社會治理變革中，所需要的是更為積極的創(chuàng)新追求，即根據(jù)后工業(yè)化的要求而重建人類的社會治理體系和生活模式。在社會治理的問題上，它將是建構(gòu)起全新的合作治理模式的變革運(yùn)動。

一、認(rèn)識改革的歷史性質(zhì)

人類正在經(jīng)歷著一場面對全球化、后工業(yè)化的改革運(yùn)動，這場運(yùn)動是自新公共管理運(yùn)動的濫觴開始的。當(dāng)然，更多的人由于受到歷史表象的迷惑，往往把改革看作是解決一些具體問題和社會發(fā)展中的階段性問題的途徑，從而不愿意承認(rèn)這場改革運(yùn)動的宏觀歷史性意義，也就是說，不愿意承認(rèn)這場改革運(yùn)動是走向后工業(yè)社會的積極步驟。實(shí)際上，全球化、后工業(yè)化意味著人類社會的一場深刻的社會變革，在這場社會變革中，客觀的歷史進(jìn)程向人類已有的社會治理提出了新的要求，使舊的治理方式顯得不適應(yīng)新的形勢，讓治理者感受到了壓力，因而謀求通過改革去適應(yīng)新的要求。

歷史的總體性運(yùn)動必然是以分散的具體事件來加以體現(xiàn)的，我們在社會發(fā)展中感受到來自于每一個領(lǐng)域中的具體事件的壓力和挑戰(zhàn)是非常正常的。所以，改革者更多地把注意力集中在每一個具體的問題上也是可以理解的。但是，如果缺乏總體性的歷史觀念，我們時代的改革就會變成各自獨(dú)立的單獨(dú)行動，就會表現(xiàn)為一種“改過來再改過去”的反復(fù)，就會枉然耗費(fèi)大量的資源，就會出現(xiàn)改革措施相互沖突的問題，甚至最終引發(fā)人們對改革的懷疑。所以，把我們時代的改革運(yùn)動與人類社會發(fā)展的歷史性變革聯(lián)系在一起認(rèn)識是有著重要意義的。正如人類社會在經(jīng)歷過漫長的農(nóng)業(yè)社會歷史階段后走向了工業(yè)社會一樣，現(xiàn)在，人類經(jīng)歷過幾百年工業(yè)社會的高速發(fā)展，已經(jīng)達(dá)到了工業(yè)社會的頂峰，轉(zhuǎn)而向后工業(yè)社會過渡。歷史的進(jìn)程是不可逆的，雖然人類可以通過對舊制度、舊體系的維護(hù)而延緩新世界襲來的速度，卻永遠(yuǎn)無法改變歷史進(jìn)步的方向。

在工業(yè)社會的歷史階段中，人類所創(chuàng)造的輝煌成就是難以形容的，但是，這絕不應(yīng)當(dāng)成為我們維護(hù)工業(yè)社會的生活模式和治理模式的理由，絕不應(yīng)當(dāng)成為我們拒絕后工業(yè)社會到來的根據(jù)。試想中國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的道路為什么那么艱辛？或者說，為什么中國從“五四”時期就開展了一場工業(yè)社會的啟蒙運(yùn)動而到了改革開放才真正進(jìn)入工業(yè)化的進(jìn)程？那是因?yàn)?，在每一個時期都有復(fù)古主義在作祟。也就是說，在中國歷史上，我們的先民創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)文明太過發(fā)達(dá)了，它讓人們陶醉和迷戀，讓人們躺在這樣一個偉大的農(nóng)業(yè)文明懷抱中不思進(jìn)取，所以，阻礙了中國社會的工業(yè)化進(jìn)程。同樣的道理，在后工業(yè)社會到來的時刻，工業(yè)文明的無限魅力也會讓人們竭盡全力地去維護(hù)它，特別是我們這個時代的人們所擁有的是在工業(yè)社會中形成的思維方式及其觀念，工業(yè)文明形塑了我們，以至于我們是工業(yè)社會的產(chǎn)物，這必然會使人們天然地排斥一切異于工業(yè)文明的因素。所以，在我們這樣一個改革的時代，許多人努力把后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新因素納入到工業(yè)文明的體系中來，許多人試圖用工業(yè)社會的思維方式和社會觀念去認(rèn)識和理解后工業(yè)化進(jìn)程中的新問題，許多人試圖維護(hù)作為工業(yè)文明的治理體系、治理方式及其制度框架而排斥后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新因素……所有這些都是可以理解的，卻是應(yīng)當(dāng)制止的。

我們知道，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變是通過暴力和戰(zhàn)爭開辟道路的，每一個國家和地區(qū)都無一例外地發(fā)生了戰(zhàn)爭。在后工業(yè)化的進(jìn)程中，目前尚未出現(xiàn)大規(guī)模的戰(zhàn)爭，這是改革的貢獻(xiàn)，首先，因?yàn)槿藗儗Ω母锉в衅谕?，寄托于改革去解決各種各樣的問題，所以，沒有訴諸于暴力和戰(zhàn)爭；其次，通過改革也確實(shí)解決了許多問題，沒有使問題積累起來而不得不通過戰(zhàn)爭的手段去解決問題。但是，在后工業(yè)化的未來進(jìn)程中，能否保證戰(zhàn)爭的手段不被人們提起和使用，卻是一個值得思考的問題。比如，如果我們不是把改革作為一場自覺走向后工業(yè)社會的途徑，而是把改革看作是應(yīng)對零碎社會問題的策略，后工業(yè)化進(jìn)程中的一些根本性的問題就可能會被積累下來，以至于陷入改革失靈的局面。到了那個時候，除了通過戰(zhàn)爭的手段去打破僵局，還會有什么樣的措施可供選擇呢？所以，這是一個值得警醒的問題。

后工業(yè)化是一個全新的社會建構(gòu)進(jìn)程，是告別過去而開創(chuàng)未來的行動，雖然我們在工業(yè)社會的歷史階段積累起了大量的物質(zhì)財(cái)富、科學(xué)技術(shù)成就，但是，在后工業(yè)化的進(jìn)程中，我們需要學(xué)會去過一種新的社會生活，需要掌握全新的處理人際關(guān)系、族際關(guān)系和國際關(guān)系的技巧，需要建構(gòu)起全新的組織去凝聚、調(diào)動和安排全體社會成員。我們的每一項(xiàng)行動都需要包含著自覺規(guī)劃和積極建構(gòu)的內(nèi)涵。相對于過去而言，我們把這種行動稱作為改革，而相對于正伸出雙手迎接我們的未來而言，這種行動是積極的建構(gòu)?！巴ㄟ^建構(gòu)，我們試圖形塑我們的社會（和行政的）世界。因此，社會建構(gòu)就是一種變革現(xiàn)實(shí)的框架，而不是從歷史、法律和政治的角度解釋官僚制該如何運(yùn)作，或者提出新的管理策略以提升組織效率?！薄?〕

當(dāng)然，在任何一個變革的時代，都會出現(xiàn)三種聲音，即守舊的、改良的和建構(gòu)的要求，在我們的時代，由于改革的理論已經(jīng)深入人心，守舊的要求往往也披上改革的外衣，但是，聲稱改革的人卻總是在既有結(jié)構(gòu)不加觸及的愿望中去進(jìn)行策略上的調(diào)整。在公共行政領(lǐng)域，雖然公然為官僚制辯護(hù)的人是極其罕見的，但是，無論是行政改革的實(shí)踐，還是包括新公共管理、新公共服務(wù)等在內(nèi)的理論探討，都遠(yuǎn)未像他們所聲稱的那樣去摒棄官僚制，他們自以為創(chuàng)新的成果，基本上都是策略上的技術(shù)創(chuàng)新，不管他們跳的是芭蕾舞還是拉丁舞，也不管他們所喜好的是什么節(jié)奏的舞步，都一直是在官僚制的舞臺上進(jìn)行表演的，即使燈光布景作出了一定的調(diào)整，但官僚制的基本框架沒有改變。然而，后工業(yè)社會也許不再需要這樣的舞臺，舞者與看客的角色界限也許將被抹去。所以，我們需要為治理者與被治理者的角色界限被打破之后的治理活動建構(gòu)起新的“舞臺”，這是一個每個人都有資格登臺表演的地方，每一個觀眾在欣賞他人的表演時也是在欣賞自我，更為重要的是他從別人的表演中去發(fā)現(xiàn)提升自我的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而且他總是樂意于與他人共同演好一場戲。也就是說，我們在被后工業(yè)化浪潮席卷而行的時候，之所以能夠積極推動后工業(yè)化進(jìn)程，是因?yàn)槲覀冇辛俗杂X建構(gòu)的追求和活動。我們的建構(gòu)活動必然包含著對舊框架的拆除和新框架的確立。

鄧小平指出：“現(xiàn)在我們的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行得基本順利。但是隨著改革的發(fā)展，不可避免地會遇到障礙?！匾氖钦误w制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求?！F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。”〔2〕鄧小平這里所指出的是中國改革開放初期所存在的問題，直到今天，這一問題并沒有得到根本性的解決。實(shí)際上，改革是一個總體性過程，它包括每一個方面的改革。當(dāng)然，在中國改革開放的初期，我們所要解決的是啟動和推動工業(yè)化的進(jìn)程，所要解決的主要是與工業(yè)化相適應(yīng)的問題。但是，在我們致力于推動工業(yè)化的時候，由于對外開放，也使外部世界的后工業(yè)化壓力向我們襲來，以至于我們必須同時面對工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重課題。在工業(yè)化的意義上，中國的改革是可以分類實(shí)施的，而在我們面對后工業(yè)化的課題時，則更需注重改革的綜合性和全面性。特別是當(dāng)我們把改革當(dāng)作一個建構(gòu)過程而不是簡單的否定過程時，在建構(gòu)的意義上，需要更多地根據(jù)后工業(yè)化的要求去作出安排。這樣一來，分類進(jìn)行的改革在取得了巨大成就的時候卻不代表綜合性、全面性視角中的成功。事實(shí)上，可能在我們陶醉于分類改革的每一項(xiàng)積極成就之中時，卻發(fā)現(xiàn)了我們正在面對著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。所以，我們需要有一種自覺地根據(jù)后工業(yè)化要求去規(guī)劃我們的改革路徑的意識，需要更主動地去思考建構(gòu)什么樣的社會治理模式的問題。

也就是說，我們不能夠在那些成功實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化國家的思想和文化中去學(xué)習(xí)和借鑒現(xiàn)成的方案，因?yàn)?，既有的思想和文化都是在工業(yè)化的過程中建構(gòu)起來的，都是屬于工業(yè)文明的構(gòu)成部分，對于致力于工業(yè)化的國家來說，這些思想和文化中所包含的治理經(jīng)驗(yàn)是值得學(xué)習(xí)和借鑒的，但是，當(dāng)后工業(yè)化的課題也同時出現(xiàn)了的時候，作為工業(yè)文明構(gòu)成部分的治理經(jīng)驗(yàn)就不再具有不可懷疑的價(jià)值了，在某種意義上，可能恰恰是需要加以揚(yáng)棄的。后工業(yè)化對于全世界而言都是一個新課題，后工業(yè)化時代對于世界上的每一個國家來說都是平等的，在這個時代，誰能率先根據(jù)后工業(yè)化的要求而建構(gòu)起新的社會治理模式，誰就會走在世界的前列。正如在工業(yè)化的進(jìn)程中有著發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)文明的中國并沒有走在世界前列一樣，在后工業(yè)化的過程中，有著發(fā)達(dá)工業(yè)文明的西方國家并不必然走在世界的前列，除非我們不思進(jìn)取而永遠(yuǎn)定位在亦步亦趨地追隨西方發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的道路上。鄧小平對中國的期望和要求是建立有中國特色的社會主義，即堅(jiān)定不移地走中國自己的道路。當(dāng)我們把鄧小平的要求與黨的“實(shí)事求是”的思想路線聯(lián)系在一起，就看到了一條清晰的道路，那就是，要把握住兩個實(shí)際，一個是中國實(shí)際；另一個是人類后工業(yè)化的實(shí)際。從這兩個實(shí)際出發(fā)，不媚洋，不泥古，自覺地去探索全新的社會治理模式，就能夠使中華民族走在人類后工業(yè)化進(jìn)程的前列。

二、法治模式中的路徑依賴

近代以來，在整個社會的意義上建構(gòu)起了法治的治理模式，而在社會治理過程中卻是由組織承擔(dān)著社會治理的任務(wù)，在承擔(dān)社會治理任務(wù)的組織內(nèi)部，則把農(nóng)業(yè)社會的權(quán)治改裝后而重新加以應(yīng)用，特別是官僚制組織，把權(quán)治詮釋得淋漓盡致。對于官僚制組織而言，“由于權(quán)威和權(quán)力位于金字塔組織的頂端，因此，行政長官或管理者常常做出重要決策而無需咨詢他們的下級雇員。對于行政長官或管理者而言，權(quán)力是他們維持官僚體系所必需的，它是控制組織成員行為的工具。從官僚制的角度看，只有行使權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)組織建立的目標(biāo)。”〔3〕然而，組織的社會功能是體現(xiàn)在治理上的，官僚制組織在作用于社會時，又需要以法治的名義出現(xiàn)，即依法去治理社會，從而陷入法治與權(quán)治的悖論之中。當(dāng)然，在理論上，可以說組織的內(nèi)部管理屬于權(quán)治的范疇，而對社會的治理或管理則屬于法治的范疇，然而，在實(shí)踐中，這兩個方面的連接是很困難的。另一方面，官僚組織也分不清內(nèi)部管理與外部治理的差別，因而，往往造成了法治與權(quán)治的雙重變味。這就是官僚制組織自從有了組織理論以來就一直受到批評的根本原因，對社會治理問題的探索也是從這里出發(fā)的。但是，在法治的模式中所進(jìn)行的各種各樣的探索都在閃耀登場后迅速地退出歷史舞臺，特別是在20世紀(jì)后期以來，法治模式就如一個舞臺，各種各樣的理論及其實(shí)踐方案輪番登臺表演，而在這些理論及其實(shí)踐方案“你方唱罷我登場”的時候，人類卻在風(fēng)險(xiǎn)社會中陷得越來越深了。通過組織而實(shí)現(xiàn)的微觀社會管理方面的失敗必然會把人們的視線引向宏觀的社會治理模式，讓人們對既有的法治模式提出懷疑。

在社會治理的問題上，進(jìn)入21世紀(jì)的這些年來，公眾參與的理論和呼聲甚為高昂，從理論發(fā)展的邏輯來看，是上個世紀(jì)的新公共行政運(yùn)動與新公共管理運(yùn)動合流的結(jié)果，也充分說明了在法治模式中所謀求的改革探索是具有路徑依賴之特征的。在上個世紀(jì)的70年代，可能是鑒于官僚制對民主思想的敵視，新公共行政運(yùn)動提出了民主行政的構(gòu)想。但是，到了20世紀(jì)的80年代，當(dāng)新公共管理運(yùn)動登場的時候，新公共行政運(yùn)動暫時沉寂了下來。新公共管理運(yùn)動所提出的是另一種解決官僚制效率低下、官僚主義等“官僚病”的方案，即要求用企業(yè)家精神重塑政府，在政府中引進(jìn)競爭機(jī)制，把政府所承擔(dān)的公共物品供給職能轉(zhuǎn)移到社會中去。與新公共行政運(yùn)動的民主行政方案相比，新公共管理運(yùn)動的方案更具有可操作性，因而，得到了更為廣泛的認(rèn)同。由于新公共管理的諸多治理方案得到實(shí)施，政府呈現(xiàn)出空洞化的局面。在這種情況下，社會自治力量的成長填補(bǔ)了政府空洞化所留下的空白領(lǐng)域，結(jié)果，使公眾參與、社會自治等具有政治色彩的社會行動對政府的行政形成沖擊，而且向人們展示出社會治理的新希望，那就是人們完全可以在對話和協(xié)商中去對社會事務(wù)加以治理，在政府職能實(shí)現(xiàn)的過程中可以更多地接納公眾參與。

到了20世紀(jì)90年代，新公共管理運(yùn)動在實(shí)踐中暴露出了許多問題，特別是公平、正義等公共行政價(jià)值的迷失使新公共行政運(yùn)動的代表人物找到了反擊的理由，并站出來對新公共管理運(yùn)動進(jìn)行了激烈的批評。在這一過程中，新公共行政運(yùn)動的代表人物對民主行政的思想作出了進(jìn)一步的闡釋，并發(fā)展出一系列具有可操作性的實(shí)施方案，其中，對公眾參與問題的探討是最引人注目的。從公共行政在新世紀(jì)所取得的進(jìn)展來看，民主行政的理想激勵和推動了公共行政朝著接受公眾參與的方向前進(jìn)，而且，服務(wù)于公眾參與需要的諸如“政務(wù)公開”、“政府透明化”等運(yùn)動也成為當(dāng)前公共行政改革的基本內(nèi)容。但是，需要看到的是，在近代社會經(jīng)歷了形式化的改造之后，民主思想是在治理體系的中心—邊緣結(jié)構(gòu)中被實(shí)施的，而民主的思想在落實(shí)到公共行政的參與治理中來時，更加強(qiáng)化了治理體系的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。表面看來，公眾參與到治理過程中來了，而且也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了自我治理，而在實(shí)質(zhì)上，這種參與至多也只是屹立不敗的官僚制的補(bǔ)充，甚至傾向于強(qiáng)化官僚制，讓官僚制的控制過程變得更加隱蔽，更加高明和更加具有欺騙性。

法治模式是適應(yīng)工業(yè)社會這樣一個競爭社會的要求而建構(gòu)起來的，在競爭的社會中，人們之間以及人們的需求之間的差異使每個人都成為以自我為中心的個體，成為相互沖突著的原子化的個人。因而，在政治上特別是社會治理的意義上，“人們總是把社群描述為一種以平等參與和互動為目標(biāo)的文化發(fā)展。但如果社群的發(fā)展是傾向于不可通約性，那社群作為一種文化發(fā)展就代表著不同的困難。”〔4〕在這種情況下，通過公眾參與的方式去化解個人利益要求不被社會所承認(rèn)和不被社會所接受的問題是有效的，至少在理論上去證明其有效性是可以成立的。正是由于這個原因，“社群主義者希望所有公民都參與社會，因?yàn)閰⑴c本身就是充分發(fā)展它們的潛能的關(guān)鍵。在此，社群作為一個有問題的，而不是已經(jīng)完成的東西（或物化的人造物）而存在。它需要培育、照料或發(fā)展。有希望的是，公共行政者能促進(jìn)這一社群主義的參與，從而實(shí)現(xiàn)他們自己的潛能。此外，作為公民的管理者還能借用政體以反對技術(shù)主導(dǎo)論的主導(dǎo)地位。但是從總體上說，后現(xiàn)代性不可能促進(jìn)這樣一種期望，即公民對管理工作的大量回報(bào)。更有可能的是，日益高比例的人口將會被超現(xiàn)實(shí)的現(xiàn)象所困擾?！薄?〕

同時，“參與精神意味著密切注意那些影響特定政策討論的事件，同時也意味著在充分尊重他人合理的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)實(shí)在在地努力跟上討論的整個進(jìn)展。要學(xué)會去聽和善于明白，也要學(xué)會應(yīng)該言說?！薄?〕然而，一旦對公眾參與作出認(rèn)真的思考，有許多問題就無法回避了。比如，“包容與排除的問題以及是誰授權(quán)制定議程。技術(shù)人員從來都不是中立的，盡管他們和諸如客觀、中立、科學(xué)分析等術(shù)語聯(lián)系在一起。純粹的技術(shù)人員為每一個種類命名，決定哪些變量值得追蹤，要求參與者集中于一個或一系列問題從而使他們的注意力離開了其他問題。定義問題的這些時刻不是先天就有害；問題必須由某人來澄清，以作為社會行動的先導(dǎo)?！薄?〕更為重要的是，就參與行動的實(shí)質(zhì)而言，公眾參與在參與者這里所要強(qiáng)化的是個體性的利益意識。雖然個體性的利益自覺和利益意識的生成在反對集權(quán)制的政府安排方面有著積極意義，但是，這種利益意識對健全社會生活來說也有著消極效應(yīng)，更不說政府往往并不真正希望讓每一種利益要求都得到實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過程來看，現(xiàn)行政府過程中的絕大多數(shù)公眾參與活動都不是出于科學(xué)決策的需要，而是屬于一種情感關(guān)懷的策略性安排。在此意義上，它僅僅是政府實(shí)施社會管理的一種手段，是一種考慮到公眾情感需要的管理手段。所以，公眾參與政府過程的制度安排恰恰是強(qiáng)化個體性利益意識的設(shè)置，使公眾有了個體利益意識但又不準(zhǔn)備使之實(shí)現(xiàn)，只是走走過場而獲得情感安慰。如果沿著公眾參與的思路去不斷地對其加以強(qiáng)化，必然會呈現(xiàn)給我們這樣一個結(jié)果：即使這種個體性利益意識驅(qū)使下的參與活動在政府過程中發(fā)揮了直接的積極作用，對于整個社會來說，也會種下消極的種子。

事實(shí)上，公眾參與并不具有可行性，正如弗雷澤所指出的，“在這一公共領(lǐng)域中，為觀點(diǎn)的傳播提供實(shí)質(zhì)性支持的媒體，是私有的、逐利的。因此，從屬的社會群體通常不能同樣獲得平等參與所需要的物質(zhì)手段。這樣，政治經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)上強(qiáng)化了那些由文化非正式實(shí)現(xiàn)的東西。”〔8〕考慮到弗雷澤所指出的公共領(lǐng)域中所存在的這些混亂現(xiàn)象，公眾以什么方式去參與呢？求助于私人媒體嗎？參與者有能力保證自己的表達(dá)能夠被私人媒體正確地傳遞嗎？這就是弗雷澤所提出的疑問：“當(dāng)話語舞臺被置于一個充斥著統(tǒng)治和從屬的結(jié)構(gòu)關(guān)系的更大的社會環(huán)境中時，對話者在這個特定的話語舞臺中如同社會地位平等者一樣進(jìn)行商談，在原則上是否可能？”〔9〕顯然不可能。不用說對于普通的公眾不可能，即使那些以作為利益無涉的第三方面目出現(xiàn)的所謂專家，在與政府官員就某項(xiàng)政策議題而商談（咨詢）時，那種卑躬屈膝的表現(xiàn)也往往令人齒寒。

如果拿工業(yè)社會與農(nóng)業(yè)社會的治理方式進(jìn)行比較的話，我們可以從君主與政客行為上的差別來加以理解。在農(nóng)業(yè)社會，存在著君主，進(jìn)入工業(yè)社會，君主無論在名義上是否存在，但在實(shí)際上其地位都被政客所取代。獨(dú)裁“君主”是通過“強(qiáng)奸”民意來維護(hù)其政權(quán)的，而民主政客則是使用“誘奸”公共意志的方式而保證自己對權(quán)力的持續(xù)擁有。對于公眾來說，拒絕“強(qiáng)奸”無非是對“誘奸”的向往。公眾參與成了制度化誘奸公眾的方式。當(dāng)一個公眾參與的餡餅被描畫出來之后，公眾對參與的期望就像深宮怨女期待著皇上的寵幸一樣，期待著，卻只能是永遠(yuǎn)期待著。

然而，現(xiàn)實(shí)的狀況看，在公眾參與成為一種主導(dǎo)性話語的情況下，政府陷入到一個極其尷尬的境地，行政管理專業(yè)化、技術(shù)化水平越來越高，同時公眾參與的呼聲也越來越高，在公眾參與不可能的情況下，行政人員唯一可做的選擇就只能是敷衍了事。這就是全鐘燮所說的：“盡管許多行政管理者將公民參與看作是民主行政的一個重要因素，但是，他們對安撫民眾更感興趣，而不是嚴(yán)肅地思考民眾提出的思想。”〔10〕“由于聯(lián)邦和州層級上的官僚體系是如此龐大而復(fù)雜，普通百姓通常根本無法參與國家級和州級的政府政策過程。由于缺乏在政策過程的參與機(jī)會，越來越多的公民質(zhì)疑政策制定者和行政管理者的效能和知能。而由于公民特別關(guān)注那些影響他們生活質(zhì)量的政治議題，行政管理者常常試圖影響利益集團(tuán)和個體公民的態(tài)度，與此同時，地方的公共官僚體系則對公民參與過度神經(jīng)質(zhì)。”〔11〕在這種情況下，繼續(xù)推行公眾參與的前景顯然是不樂觀的。所以，必須謀求治理方式的變革，用合作治理的思維取代參與治理。只要我們沿著合作的思路走下去，相信能夠找到一條真正改善治理的新方案。

三、想望“合作治理”

在后工業(yè)化的進(jìn)程中，公共行政的危機(jī)以及人類所受到的各種各樣的困擾并不是由于思想的匱乏，而是因?yàn)椤昂芏鄬W(xué)者倡導(dǎo)的思想，如以人為中心的社會發(fā)展、公民治理、公共協(xié)商、參與式民主以及社會現(xiàn)實(shí)世界的建構(gòu)等不僅沒有得到廣泛、充分的認(rèn)識，而且沒有在新世紀(jì)開始的時候發(fā)展為有用的理論框架?！畽C(jī)構(gòu)的行政官員和管理者依舊在社會管理中發(fā)揮著支配作用，他們依然通過過度依賴工具和技術(shù)手段，控制政策制定過程，設(shè)計(jì)各種選擇，動員民眾和評估績效，以此尋求解決問題和變革政府的答案?！薄?2〕準(zhǔn)確地說，學(xué)者們所有這些建言都是在舊的理論框架下提出的，反映出的是一種在工業(yè)社會成長起來的思維方式，是在新的問題出現(xiàn)后而在舊的社會治理模式不變的條件下提出的改進(jìn)方案。實(shí)際上，我們正處在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，這些具體性的行動方案如果是有益的話，也應(yīng)建立在新的理論建構(gòu)之中，只有我們根據(jù)后工業(yè)化的要求而實(shí)現(xiàn)了理論范式的變革，關(guān)于社會治理的各種各樣的實(shí)施方案才能真正發(fā)揮作用。

從20世紀(jì)80年代以來的情況看，由于非政府組織以及各種各樣的社會治理力量的出現(xiàn)，已經(jīng)呈現(xiàn)出社會治理主體多元化的局面。在社會治理主體多元化的條件下，政府必將成為一個交往互動體系中的一元，“在行政管理的各種責(zé)任中，促進(jìn)公民能力成長成了一項(xiàng)公共的義務(wù)，經(jīng)由此，公民、非政府組織、協(xié)會和以社區(qū)為基礎(chǔ)的組織能夠積極地參與進(jìn)入公共話語體系。由于公共領(lǐng)域各種潛在能力能夠通過交往關(guān)系、參與、話語體系和協(xié)商得以進(jìn)一步發(fā)展，因此，行政管理者需要建立一種公民意識，與公民一起投身于共同合作的行動。同時，公民也要建立一種公民的意識，以滿足公民義務(wù)的要求?！薄?3〕然而，共有的公民意識顯然是要在互動中確立的，不過，得自于傳統(tǒng)的政府既定地位決定了政府在這一交往互動的過程中應(yīng)發(fā)揮更積極的引導(dǎo)作用，而不是被非政府組織等社會力量推著走，更不應(yīng)發(fā)揮阻礙作用。從歷史上看，幾乎所有時代的政府都經(jīng)常性地扮演社會進(jìn)步中的保守角色，往往是由社會進(jìn)步力量推動前行，而且，更多的時候，是政府首先訴諸于暴力去扼殺社會進(jìn)步力量。盡管如此，社會進(jìn)步的步伐還是不可阻遏的。在我們的時代，隨著政治學(xué)、公共行政學(xué)等科學(xué)影響力的增強(qiáng)，特別是在政府確立了改革的意識后，基本上能夠做到從善如流。但是，自覺地進(jìn)入與非政府組織等社會力量的交往互動體系中，平等地共享話語體系中的合作要求，還是有著文化上以及制度上的障礙需要克服的。這就使系統(tǒng)化的理論建構(gòu)顯得更具有緊迫性了，需要建構(gòu)起新的理論武裝政府，讓政府正確地認(rèn)識新的社會現(xiàn)象以及新的治理主體的出現(xiàn)對于人類社會的進(jìn)步意味著什么？政府自身應(yīng)當(dāng)如何在這種新的形勢下去作出正確的行為選擇？如何去學(xué)會處理非政府組織等社會治理力量之間的關(guān)系？如何去與這些正在成為治理主體的因素開展交往和互動？首先需要在理論上作出規(guī)劃。

當(dāng)政府是一個社會唯一的治理主體的時候，其他社會力量都是應(yīng)當(dāng)受到政府支配和控制的，這種支配和控制的緩和是可以在社會力量對政府過程的參與中實(shí)現(xiàn)的。近代以來的社會治理結(jié)構(gòu)一直都是奉政府為唯一性的社會治理主體的，法治模式就是對政府作為唯一性的社會治理主體的規(guī)定、規(guī)范，沿著法治模式所指示的路徑，最為理想的改進(jìn)方案也就是公眾參與治理的構(gòu)想。然而，20世紀(jì)80年代以來，社會的發(fā)展卻呈現(xiàn)出多元治理主體迅速生成的局面。在這種條件下，是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在舊的思維范式和理論框架下要求圍繞著政府這個中心去完善工業(yè)社會的治理模式，還是去構(gòu)想多元治理主體在平等的基礎(chǔ)上共同治理的新模式呢？我們認(rèn)為，基于政府是唯一性的社會治理主體的事實(shí)而提出的參與治理的想法應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠?，在多元治理主體并存的條件下，對“政府治理，公眾參與”模式的替代模式應(yīng)當(dāng)是一種“合作治理”模式。

這樣一來，關(guān)于社會治理理論的新的建構(gòu)就應(yīng)當(dāng)放在對合作治理理論框架的建構(gòu)上，其中，首先需要做的工作就是應(yīng)把近幾十年散亂的甚至相互沖突的思想觀點(diǎn)整合起來，或者說，實(shí)現(xiàn)對這所有思想觀點(diǎn)的揚(yáng)棄，建立起系統(tǒng)的理論框架。一種理論只有自身具有了系統(tǒng)化的特征，才能在作用于現(xiàn)實(shí)的時候提出完整的方案，否則，即便是我們擁有了某些思想，它的不完整性也往往會使實(shí)踐者對它保持懷疑態(tài)度，只有那些喜歡冒險(xiǎn)的盲動的實(shí)踐者才會聞風(fēng)而動，而在政府官員中，這種人是極少的。所以，僅僅有了思想還不夠，更為重要的是應(yīng)把思想變成系統(tǒng)化的完備的理論。在工業(yè)社會的工具理性深入人心的狀況下，社會治理的任何一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的變革，都不能借助于某些思想閃光去照亮前進(jìn)的道路。20世紀(jì)后期以來的思想躁動是十分激烈的，由于人類進(jìn)入了后工業(yè)化的變動時期，學(xué)者們感受到新的思想紛紛涌現(xiàn)的時機(jī)已經(jīng)到來。但是，一種思想在投射到社會治理的實(shí)踐中，所引起的往往是曇花一現(xiàn)的漣漪，其結(jié)果必然是削弱了思想作用于實(shí)踐的功能。正是由于這個原因，在合作治理理論建構(gòu)中，我們需要百倍的努力，讓思想臻于完整，從而去感染社會治理的實(shí)踐者。

全鐘燮在描述當(dāng)前公共行政體系的復(fù)雜性和多樣性時指出：“并非所有的社會建構(gòu)形式都是民主的社會建構(gòu)，相反，在政府中大多數(shù)的建構(gòu)都既是政治的又是理性經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的。作為政治，大多數(shù)政府建構(gòu)形式涉及多元的、排斥性政治，也包含著一種部分高層行政官或管理者對官僚體系下層人員的獨(dú)裁態(tài)度；作為理性經(jīng)濟(jì)和技術(shù)，大多數(shù)政府建構(gòu)形式包含著專家分享科學(xué)和分析技術(shù)的利益?！薄?4〕在描述了這一現(xiàn)狀后，全鐘燮提出的想法是要公共行政的建構(gòu)歸于民主的形式，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用民主的建構(gòu)來取代和超越當(dāng)下的各種建構(gòu)。應(yīng)當(dāng)說，全鐘燮對現(xiàn)實(shí)的描述是準(zhǔn)確的，而解決現(xiàn)實(shí)問題的設(shè)想則是行不通的。不用說各國政府不可能被統(tǒng)一到某一個民主建構(gòu)的方案中來，即使對于一國政府而言，由于職能的多樣性，也不可能被統(tǒng)一到某個固定的民主建構(gòu)模式中來。比如，一國政府中承擔(dān)國家安全職能的部門在決策層面是可以進(jìn)行民主建構(gòu)的，而在行動的層面，要求進(jìn)行民主建構(gòu)就明顯不切實(shí)際。所以，我們認(rèn)為，在政府職能分化成許多專業(yè)化的構(gòu)成部分之后，要求用某種民主模式去對公共行政加以建構(gòu)是不可能的。

正是基于這一判斷，我們認(rèn)為，關(guān)于公共行政以及全部社會治理體系的建構(gòu)都應(yīng)把著眼點(diǎn)放在治理主體間的關(guān)系上。這就是構(gòu)想合作治理的出發(fā)點(diǎn)。從這里可以看出，合作治理與參與治理之間存在著本質(zhì)上的不同，參與治理屬于民主建構(gòu)的范疇，它決定了治理過程是由某一方主導(dǎo)的，其他各方則被定位在參與其中的地位上，而合作治理則要求治理主體“基于特定的互惠性目標(biāo)”，〔15〕并在自主、平等的基礎(chǔ)上開展合作，因而是一種真正的共同治理。關(guān)于治理主體的狀況永遠(yuǎn)是一個值得關(guān)注的主題，特別是離開了治理主體間的關(guān)系而去構(gòu)想所謂民主的建構(gòu)，顯然是不可取的，關(guān)于治理主體的建構(gòu)問題應(yīng)當(dāng)從屬于治理主體合作的需要。所以，當(dāng)公共行政的建構(gòu)落實(shí)到治理主體上來，其內(nèi)部的以及外部運(yùn)行機(jī)制上的民主形式都不再是至關(guān)重要的了，反而，治理主體間的合作互動才是最為關(guān)鍵的，不管是民主的還是集權(quán)的，也不管是行政長官拍板還是技術(shù)專家說了算數(shù)，都需要經(jīng)得起治理主體間的合作的檢驗(yàn)，至于治理主體的建構(gòu)問題，重點(diǎn)也需要放在其支持合作、保障合作的因素方面。

一切把思想指向未來的探討都會更多地關(guān)注過程，因?yàn)?，未來的事物尚未轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，即使是作為目標(biāo)而存在也需要保持一定的模糊性，如果對未來形態(tài)的描繪非常清晰的話，反而會墮入空想。所以，當(dāng)全鐘燮提出一種所謂“社會建構(gòu)主義”時，也是嚴(yán)格地遵循這一理論建構(gòu)規(guī)范的。全鐘燮認(rèn)為，“社會建構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)的過程同樣可以被構(gòu)想為人們之間非線性的、開放并無終止的互動，在互動中，人們參與對話，參與交換他們關(guān)注問題的不同觀點(diǎn)，這些問題均與組織內(nèi)外的事務(wù)有關(guān)。尤其是在公共問題的解決中，過程可能就是最重要的產(chǎn)品。這條路徑絕不是讓我們從正常的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中偏離開來?！薄?6〕不過，我們需要指出的是，這種寄托于參與對話和關(guān)注具體問題的建構(gòu)主義觀點(diǎn)所具有的還是自然主義的色彩，即認(rèn)為在這種對話以及互動中就可以自然地生成合作關(guān)系及其行為。雖然全鐘燮將其稱作為建構(gòu)主義的，實(shí)際上則是當(dāng)代哲學(xué)經(jīng)典分類中的“構(gòu)成主義觀點(diǎn)”。我們認(rèn)為，自覺的建構(gòu)恰恰需要在合作意識的引領(lǐng)下展開，主體間的對話和互動都需要從合作的愿望出發(fā)，努力去發(fā)現(xiàn)合作行動的可能性，只有這樣，才會取得積極性的建構(gòu)成果。

所以，全鐘燮雖然表達(dá)了一種在全球化、后工業(yè)化時代對社會治理體系加以重新建構(gòu)的意見，但是，他的“建構(gòu)主義”實(shí)際上是寄托于行為互動的自然主義演進(jìn)，對于公共行政的變革來說，這只是一種消極性的變革。他說，“個體、組織和社會之間的關(guān)系充滿著價(jià)值沖突、緊張、危機(jī)、不確定性和碎片化，當(dāng)這些關(guān)系發(fā)生變化時，它們提供了創(chuàng)造新的社會現(xiàn)實(shí)和不同以往的未來的可能性。例如，克服預(yù)算緊張可能引發(fā)組織重新安排支出優(yōu)先權(quán)，同時，探索人們在變革意識中合作共事的新的路徑?！薄?7〕在不準(zhǔn)備突破公共行政的既有框架時，全鐘燮所指示的確實(shí)是一條可行的路徑，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的發(fā)展也證實(shí)了這種行動持續(xù)地帶來了點(diǎn)點(diǎn)滴滴的變革。但是，對于我們所處的這一后工業(yè)化、全球化的時代而言，通過這一路徑所實(shí)現(xiàn)的變革以及所取得的建構(gòu)成果，都無法適應(yīng)迅速變動的社會發(fā)展要求，反而使公共行政長期處于被動的局面。所以，積極的、自覺的建構(gòu)是需要觀念先行的，具體地說，是需要首先確立起適應(yīng)后工業(yè)化運(yùn)動的合作理念，然后根據(jù)這種理念去選擇行動方針和安排互動策略，并建構(gòu)起合作體系。

當(dāng)然，全鐘燮也看到了合作正在成為社會治理中的一個顯著的現(xiàn)象，認(rèn)為在社會治理的領(lǐng)域中近年來呈現(xiàn)出了這樣一個明顯的趨勢：“為了增強(qiáng)公共項(xiàng)目實(shí)施的效果以及在制定政策和解決問題的過程中反映公民和組織的多樣性價(jià)值，治理力求積極地促成公眾、私營組織和非政府組織間的共同合作關(guān)系。”〔18〕這是政府在社會復(fù)雜性迅速增長的條件下不得不作出的選擇，但是，卻應(yīng)當(dāng)被視作為一種積極的進(jìn)步舉措，它不僅會在培育成熟的社會方面有著積極的意義，而且對于造就新型的社會治理模式也是不可或缺的序曲。在全鐘燮這里，有價(jià)值的觀點(diǎn)是認(rèn)為“社會建構(gòu)過程旨在在多元的行動者之間建立廣泛的互動和合作。在一個參與的過程中，參與者對表達(dá)自己的觀點(diǎn)負(fù)責(zé)，對開放性地與他人分享觀點(diǎn)負(fù)責(zé)?！薄?9〕這事實(shí)上已經(jīng)指出了參與治理的方向，那就是為合作治理提供準(zhǔn)備。在民主模式還是一個無法突破的基本框架的條件下，全鐘燮能夠提出這樣的觀點(diǎn)已經(jīng)是難能可貴的了。同時，由于舊的思維框架的束縛，他不敢去暢想合作治理模式也是能夠理解的。

把握社會治理體系的開放性是非常重要的，這種開放性是反映在社會治理體系的每一個方面的，而且也在社會治理過程中處處呈現(xiàn)給我們。就人類的社會治理歷史來看，有一條不變地走向開放的線索，依據(jù)權(quán)力的治理是一種封閉性的治理，與之相比，依據(jù)法律的治理已經(jīng)開放得多了，但是，法治的開放性還是有限性的，它是在對與社會治理相關(guān)的各個方面都作出了明確界定的條件下才能使治理過程得以展開，這種界定決定了其開放性的不足。但是，社會治理體系及其過程的開放性持續(xù)增長必然會走向合作治理的方向。比如，治理主體的開放性造就了多元治理主體并存的局面，治理過程的開放性也不會僅僅停留在參與治理的狀態(tài)中。所以，在多元治理主體并存的條件下，如果社會治理的開放性決定了某一個治理主體主宰、支配和控制其他治理主體是一種不合理的現(xiàn)象，那么，治理主體間的平等互動和合作就是一種必須加以接受的治理模式。合作治理是開放的治理，在合作治理模式中，雖然政府在治理過程中發(fā)揮著引導(dǎo)的作用，但是，參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對于關(guān)涉到公共利益的每一項(xiàng)公共事務(wù)，都能夠平等地發(fā)表意見和積極地采取合作行動。開放的治理本身就是對一切僵化可能性的排除，從而能夠使治理過程處在一個始終與整個社會互動的過程之中，能夠把一切積極的、對治理有益的因素都吸納到治理活動中來。

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（責(zé)任編輯：石本惠）