以改革保障庫(kù)區(qū)移民生存與發(fā)展權(quán)益的思考

〔摘要〕 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革深入，中國(guó)水庫(kù)移民安置政策改革也不斷加大了對(duì)水庫(kù)移民權(quán)益的保障力度，移民安置狀況逐步得到改善，但是改革需要更好的解決移民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利與社會(huì)權(quán)利保障問(wèn)題，需要兼顧移民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，正視移民合法利益，保障移民正當(dāng)權(quán)利，對(duì)政府行為進(jìn)行有效控權(quán)，在規(guī)則內(nèi)開(kāi)展博弈，并基于社會(huì)合意基礎(chǔ)上使用政府權(quán)威來(lái)推進(jìn)水庫(kù)移民安置工作，才有助于形成和諧的水庫(kù)移民安置局面。

〔關(guān)鍵詞〕 水庫(kù)移民；利益；權(quán)利

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C914 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2012）03－0123－03

〔作者簡(jiǎn)介〕何思妤，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，四川成都 610064。

一、水庫(kù)移民政策改革促進(jìn)了移民權(quán)益的逐步實(shí)現(xiàn)

新中國(guó)成立后，我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的水庫(kù)建設(shè)，但是直到1991年之前，我國(guó)水庫(kù)移民工作都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法規(guī)，主要以黨和政府的相關(guān)文件精神作為開(kāi)展工作的依據(jù)，靠政治動(dòng)員、行政命令方式進(jìn)行。1957年以前，政府主要以土地互換方式對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償費(fèi)很少。此后直至1978年，政府對(duì)移民主要依靠行政手段進(jìn)行補(bǔ)償，由于1958年后農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，土地補(bǔ)償費(fèi)用不直接發(fā)給個(gè)人，屬于私人的補(bǔ)償范圍少、標(biāo)準(zhǔn)低，60年代農(nóng)村人均補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)一般在300～500元，70年代初人均補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)在600～1200元左右。1978年之后，國(guó)家提出了一系列移民安置的方針、政策與措施，不僅要對(duì)土地所有者（農(nóng)村集體）支付補(bǔ)償費(fèi)，還要對(duì)土地承包者（農(nóng)戶家庭）進(jìn)行安置。〔1〕1984 年，政府第一次提出“要變單純安置性移民為開(kāi)發(fā)性移民”的理念，并從86年開(kāi)始提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此后直到1990年，農(nóng)村移民人均補(bǔ)償增加到4000～7000元左右，但較之不斷發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，移民安置模式整體上沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)變，移民權(quán)益狀況沒(méi)有得到根本改善。〔2〕1991 年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例 》，第一次將移民方針、政策規(guī)定在法律中，水庫(kù)移民安置開(kāi)始進(jìn)入規(guī)范化制度建設(shè)階段，政府采取了“前期補(bǔ)償，后期扶持”的政策，同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策補(bǔ)償，既要在短期內(nèi)安置和穩(wěn)定移民，也要解決移民的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。2001 年，國(guó)務(wù)院頒布了《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》，再次對(duì)移民政策增加了若干新規(guī)，移民安置開(kāi)始進(jìn)入到以人為本、移民可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)移民和諧社會(huì)的階段。移民前期補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、范圍逐漸擴(kuò)大、程序趨于規(guī)范，并且加大了移民后期扶持力度，強(qiáng)調(diào)保護(hù)移民的合法權(quán)益。在這個(gè)時(shí)期，水庫(kù)淹沒(méi)補(bǔ)償費(fèi)約占工程總投資的40%—45%左右或以上，〔3〕而且移民的補(bǔ)償權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益問(wèn)題開(kāi)始納入水庫(kù)建設(shè)工作程序。

縱觀我國(guó)水庫(kù)移民政策的演變，一條主線在改革中逐漸清晰出來(lái)：保障移民權(quán)益，既要保障移民的生存權(quán)，也要實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展權(quán)。移民應(yīng)當(dāng)擁有的基本權(quán)利包括：生存發(fā)展權(quán)；遷徙自由權(quán)；財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償權(quán)；公共服務(wù)權(quán)；民主權(quán)利包括公眾參與權(quán)、知情權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。〔4〕有時(shí)整體利益與個(gè)體利益會(huì)產(chǎn)生矛盾，當(dāng)這種整體利益是合法合理的，個(gè)體利益應(yīng)服從整體利益，但并不意味著無(wú)條件、無(wú)代價(jià)犧牲，對(duì)移民受到的利益損害必須給予合理補(bǔ)償，否則非常容易出現(xiàn)以“公共利益”為名而肆意侵犯民眾私有財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，蛻變成公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的肆意踐踏，因此，移民問(wèn)題表面上看是經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上關(guān)系到社會(huì)公平與正義的權(quán)利實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。

二、改革需要更好的解決移民的生存與發(fā)展問(wèn)題

由于吸取了歷史教訓(xùn)，自上世紀(jì)90年代之后的水庫(kù)工程在移民安置方面引發(fā)的社會(huì)矛盾相對(duì)減小。盡管如此，政策操作在實(shí)踐中依然存在一些問(wèn)題需要解決，比較突出的問(wèn)題包括：實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民，但是移民安置規(guī)劃提出的開(kāi)發(fā)方向多以開(kāi)發(fā)土地資源、擴(kuò)大耕地面積為主，而且傾向于就近后靠，極易加劇人地矛盾，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；外遷移民安置條件比就近后靠安置相對(duì)更為優(yōu)越，但是外遷移民難以分享庫(kù)區(qū)建設(shè)效益，而且存在移民與原居民之間的利益沖突；等等。概言之，移民問(wèn)題并不僅是補(bǔ)償是否足夠、安置是否穩(wěn)定而已。從實(shí)踐看，在“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的移民安置目標(biāo)中，“搬得出”的任務(wù)各地一般都能完成，但“穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)則相對(duì)困難。

以1958年修建的東平湖水庫(kù)工程為例，該工程是黃河下游重要的蓄滯洪工程，從1958至1963年水庫(kù)運(yùn)用方式經(jīng)歷了3次變更，因此產(chǎn)生了大規(guī)模移民。1959年國(guó)家撥付東平湖移民經(jīng)費(fèi)共5568萬(wàn)元，人均不足200元。由于安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民規(guī)劃不完善，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，移民往返搬遷，生活貧困。從1986 年開(kāi)始，國(guó)家為了處理移民遺留問(wèn)題，開(kāi)始投入移民遺留問(wèn)題資金，到1999 年底累計(jì)達(dá)到12 億元，帶動(dòng)地方自籌15億元左右，建設(shè)了一批基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，初步解決了移民生存問(wèn)題。但從1991 年開(kāi)始，隨著政府投資力度減弱，移民的貧困發(fā)生率逐漸在提高，一部分脫貧移民又返貧。東平湖庫(kù)區(qū)1985年貧困發(fā)生率為566%，1990年為371%，1999年達(dá)到716%，而西部最窮的貴州和陜西1995年貧困發(fā)生率分別為618%和580%，全國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率1999年為37%?！?〕

東平湖庫(kù)區(qū)移民遇到的主要困難包括：第一，庫(kù)區(qū)人地關(guān)系緊張，移民生產(chǎn)條件差。在東平湖水庫(kù)一級(jí)湖區(qū)內(nèi)，直到21世紀(jì)初，無(wú)耕地移民約37萬(wàn)，約有15萬(wàn)人需要部分或全部以水產(chǎn)捕撈和漁業(yè)養(yǎng)殖為生，但靠一級(jí)湖水產(chǎn)養(yǎng)殖、捕撈僅能維持3萬(wàn)人生計(jì)，而且南水北調(diào)東線工程實(shí)施還使可耕地被淹沒(méi)的4 68萬(wàn)人失去謀生手段〔6〕。第二，庫(kù)區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，移民生活條件差。庫(kù)區(qū)交通道路不足，且標(biāo)準(zhǔn)低，損壞嚴(yán)重，直到本世紀(jì)初，依然有127個(gè)行政村的1345萬(wàn)移民還使用土路；移民用電困難，庫(kù)區(qū)供電能力小，缺乏生產(chǎn)用電；人畜飲水困難，數(shù)十個(gè)村莊因淺水層含鹽堿量或者氟含量高而導(dǎo)致飲水困難?！?〕第三，庫(kù)區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展落后，移民社會(huì)環(huán)境差。在很長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，庫(kù)區(qū)縣、鄉(xiāng)衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)施落后，技術(shù)力量薄弱，達(dá)不到中心社區(qū)醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)；大部分中小學(xué)校舍簡(jiǎn)陋，移民子女就學(xué)條件差，師資力量不足，加之移民普遍貧窮，即使實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，還有部分兒童中途輟學(xué)。

導(dǎo)致東平湖庫(kù)區(qū)移民貧困的原因，從政策層面看，移民政策沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到移民的生存與發(fā)展問(wèn)題，是導(dǎo)致移民貧困的重要原因。第一，忽視了移民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利，沒(méi)有為移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)設(shè)制度支持。例如，東平湖老湖區(qū)雖然常年蓄水，但水位變化大，無(wú)法穩(wěn)定地用以發(fā)展生產(chǎn)；新湖區(qū)常年無(wú)水，可以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但因存在隨時(shí)分洪運(yùn)用的可能性，地方政府無(wú)法對(duì)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，移民因此客觀上喪失了發(fā)展的權(quán)利。1982年?yáng)|平湖水庫(kù)分洪運(yùn)用造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為27億元，保護(hù)了黃河下游地區(qū)上百倍財(cái)產(chǎn)安全，而從國(guó)家得到的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)僅為損失金額的1/27。由于未能對(duì)收益受損單位給予必要補(bǔ)償，庫(kù)區(qū)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性導(dǎo)致信貸資金投入不足，民間資本缺乏投資信心，商業(yè)保險(xiǎn)也不愿意介入。〔8〕中央政府對(duì)庫(kù)區(qū)移民出臺(tái)有后期扶持政策，例如1996 年國(guó)家計(jì)委等四部委規(guī)定，1986 年后投產(chǎn)的水電站(水庫(kù)) 的庫(kù)區(qū)移民人均年扶持標(biāo)準(zhǔn)為250—400 元，從發(fā)電收入中提取，每度電最高不超過(guò)5 厘錢(qián)。但東平湖水庫(kù)主要功能是蓄水防洪，沒(méi)有發(fā)電、灌溉、航運(yùn)等方面的生產(chǎn)性功能，產(chǎn)生不了直接的經(jīng)濟(jì)收入，這項(xiàng)政策也就沒(méi)有實(shí)際意義。盡管?chē)?guó)家在1986 年就提出“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”原則，但實(shí)際上，移民分享水利水電工程效益的運(yùn)作機(jī)制并未及時(shí)建立，先進(jìn)的工程和落后的庫(kù)區(qū)之間依然存在強(qiáng)烈的反差?！?〕

第二，忽視了移民的社會(huì)發(fā)展權(quán)利，突出表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給不足，社會(huì)保障體系建設(shè)缺位。不僅移民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給缺乏，而且涉及到庫(kù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)性公共產(chǎn)品供給不足。當(dāng)?shù)卣疄榻鉀Q移民貧困問(wèn)題而實(shí)施了開(kāi)發(fā)性扶持戰(zhàn)略，通過(guò)庫(kù)區(qū)扶持專(zhuān)項(xiàng)資金改善庫(kù)區(qū)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)發(fā)展庫(kù)區(qū)特色經(jīng)濟(jì)，但是庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)本身就非常脆弱，而各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素卻非常多，既有頻發(fā)的自然災(zāi)害，又有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的收入差距的拉大，加之教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等開(kāi)支占移民支出的比例較大，在社會(huì)保障體系缺位的情況下，即使開(kāi)發(fā)性移民戰(zhàn)略能夠成功，移民也面臨很大的經(jīng)濟(jì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)?！?0〕

東平湖水庫(kù)的案例具有一定的特殊性，開(kāi)發(fā)性移民戰(zhàn)略之所以在此處成效不顯著，一個(gè)重要的原因在于“隨時(shí)分洪運(yùn)用”這一特定功能導(dǎo)致幾乎沒(méi)有社會(huì)資本愿意投入，而國(guó)家的投入又僅僅限于滿足移民基本的生存需要。但是，這并不能成為因此否定開(kāi)發(fā)性移民必要性的理由，恰恰相反，這揭示出移民問(wèn)題的復(fù)雜性，生存權(quán)的保障與發(fā)展權(quán)的保障對(duì)于移民具有同等的重要性，不能因?yàn)樵趲?kù)區(qū)當(dāng)?shù)夭灰诉M(jìn)行開(kāi)發(fā)就因此否定了移民的發(fā)展權(quán)，而應(yīng)更積極的創(chuàng)設(shè)條件促進(jìn)移民發(fā)展。

三、保障移民權(quán)益，促進(jìn)移民發(fā)展，形成和諧安置

東平湖庫(kù)區(qū)移民貧困成因或許具有特殊性，但是東平湖庫(kù)區(qū)移民安置政策中暴露出的制度缺陷則具有一定的普遍性。學(xué)界或社會(huì)上對(duì)移民貧困往往有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為是移民“等、靠、要”思想嚴(yán)重，沒(méi)有積極性去主動(dòng)求發(fā)展，例如在有關(guān)東平湖移民貧困的研究中，此類(lèi)觀點(diǎn)就很常見(jiàn)。但是這種觀點(diǎn)忽視了一個(gè)問(wèn)題：移民何以形成“等、靠、要”思想？第一，移民因?yàn)楸粍?dòng)搬遷失去了財(cái)產(chǎn)，在沒(méi)有得到充分補(bǔ)償?shù)那闆r下，他們“要”的是自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的合理補(bǔ)償；第二，自從改革開(kāi)放之后，中國(guó)農(nóng)民的組織化程度日趨薄弱，村級(jí)組織在代表農(nóng)民利益方面受到上下兩個(gè)方面的質(zhì)疑，而其它農(nóng)村組織都不可能具備談判能力，在這種情況下，移民沒(méi)有能夠代表自身利益的組織載體，他們只有“靠”政府；第三，中國(guó)的改革是漸進(jìn)式的改革，移民安置政策本身也經(jīng)歷了不斷完善的過(guò)程，移民的利益主張和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，但是移民政策改革步伐在慣性作用下不可能迅速跟上，此時(shí)，他們唯有選擇“等”，否則，就可能以更加激烈或偏激的方式表達(dá)他們的意愿。雖然“等、靠、要”思想并不值得肯定，也給移民安置工作帶來(lái)諸多消極影響，但如果從權(quán)益的角度來(lái)理解，則移民的“等、靠、要”思想植根于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)水庫(kù)移民安置政策與移民的權(quán)益主張尚未實(shí)現(xiàn)完全契合這一客觀事實(shí)，因此要解決思想問(wèn)題，必須訴諸于改革。

在移民的利益主張和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)的背景下，傳統(tǒng)上一直依靠行政主導(dǎo)的水庫(kù)移民安置在實(shí)際運(yùn)作中遇到了挑戰(zhàn)。需要進(jìn)行移民安置的水庫(kù)建設(shè)一般為大型工程，需要運(yùn)用政府權(quán)威才能保證一定的社會(huì)秩序，才能動(dòng)員足夠的社會(huì)資源；另一方面，為了保證移民的正當(dāng)利益與權(quán)利，又必須對(duì)政府權(quán)威進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。改革之前的政府往往以“公共利益”代表身份去否認(rèn)移民“個(gè)體利益”的正當(dāng)性，改革之后，雖然移民權(quán)益逐漸得到認(rèn)可，但是受到發(fā)展要素匱乏與制度支持不足的限制，移民權(quán)益落實(shí)不易。傳統(tǒng)的水庫(kù)移民安置顯然是政府行政權(quán)力主導(dǎo)型的模式，而改革的開(kāi)發(fā)性移民已經(jīng)體現(xiàn)出一種服務(wù)行政的傾向。對(duì)水庫(kù)移民安置制度進(jìn)行改革，需在兼顧前提下優(yōu)先保證移民基本利益，例如：對(duì)于土地增值收益，讓失地移民能夠獲得相應(yīng)的收益份額；發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增設(shè)就業(yè)崗位，吸納移民就業(yè)；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為移民發(fā)展提供基本的環(huán)境支持；發(fā)展社會(huì)事業(yè)，完善社會(huì)保障體系，彌補(bǔ)歷史欠賬，并滿足移民在遷移之后重建其社會(huì)關(guān)系的各項(xiàng)所需；等等。

這些問(wèn)題的逐步解決，不能僅靠政府包辦一切，也需要相關(guān)利益方能主動(dòng)投入，更需要充分調(diào)動(dòng)起移民的自主意識(shí)，積極配合并參與到發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，讓移民參與到與其切身利益有關(guān)的政策制定過(guò)程，使移民了解政策和權(quán)益，增加對(duì)政府的信任感，幫助提出更切合實(shí)際的方案，并進(jìn)行監(jiān)督。如果行政主體與相對(duì)方法律地位平等，行政過(guò)程開(kāi)放，即使移民安置是強(qiáng)制性行政行為，也只是以強(qiáng)制方式確認(rèn)雙方合意結(jié)果，由此才能取得經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的平衡。在這個(gè)過(guò)程中，政府要在法律規(guī)制下盡可能地發(fā)揮行政權(quán)供給公共產(chǎn)品的能動(dòng)作用，站在公共利益的角度，維護(hù)包括移民在內(nèi)的相關(guān)利益群體的正當(dāng)權(quán)利?！?1〕在尋求共同利益的基礎(chǔ)上，讓水庫(kù)工程建設(shè)的利益相關(guān)者尤其是移民、安置區(qū)群眾和業(yè)主形成利益共同體，以最終實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制性水庫(kù)移民向自愿性水庫(kù)移民的轉(zhuǎn)變。建議以法定形式推行業(yè)主與移民民主協(xié)商制，業(yè)主和移民通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與移民工作的決策和管理活動(dòng)。部分地區(qū)探索了移民代表大會(huì)制度，這是一個(gè)值得借鑒的參與形式。在具備條件的情況下，建立中介參與機(jī)制，使水庫(kù)移民工作更具有科學(xué)性、合法合理性和可操作性?！?2〕

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（責(zé)任編輯：謝 科）