淺析地方政府“土地財(cái)政”的成因

徐 朋

摘要1994年分稅制改革后,地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱日益凸顯,為了緩解財(cái)政支出壓力,地方政府主要依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運(yùn)作來(lái)增加收益。“土地財(cái)政”既是財(cái)政窘困的無(wú)奈之舉,也反映出我國(guó)分稅制存在著嚴(yán)重的制度缺陷。本文通過(guò)分稅制角度對(duì)“土地財(cái)政”的概念界定、成因進(jìn)行的簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞土地財(cái)政分稅制改革

中圖分類號(hào):F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1994年分稅制改革后,中央財(cái)政收入具有明顯集權(quán)效應(yīng),支出方面有明顯的“向下擠壓”效應(yīng),與此同時(shí),地方政府的經(jīng)常性財(cái)政收入相對(duì)比重持續(xù)下降,事權(quán)范圍而不斷的擴(kuò)大,地方政府的身上的擔(dān)子越來(lái)越重。而土地作為地方政府手中最大的一塊可以自由支配的經(jīng)濟(jì)資源,成為政府財(cái)政支出的保障,“土地財(cái)政”在彌補(bǔ)地方公共服務(wù)的財(cái)力缺口中“功不可沒(méi)”,在實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策的過(guò)程中扮演了重要角色。

1 “土地財(cái)政”的概念界定

土地財(cái)政,是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出,屬于預(yù)算外收入,又叫第二財(cái)政?！巴恋刎?cái)政”作為我國(guó)地方政府利用土地?fù)Q取財(cái)政收入的一種較為普遍的做法,其主要形式有:通過(guò)出讓土地獲得土地出讓金收入;以對(duì)工業(yè)開(kāi)發(fā)用地實(shí)行低價(jià),甚至免費(fèi)使用的方式招商引資,以期獲得的企業(yè)進(jìn)入后的稅收;以大拆大建的方式進(jìn)行城市擴(kuò)張,由城市擴(kuò)張、土地占用以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的稅收。

2 “土地財(cái)政”的形成原因

1994年實(shí)施的分稅制試圖用規(guī)范的方式調(diào)節(jié)中央和地方之間的財(cái)政分配關(guān)系,但當(dāng)時(shí)的配套措施不足以確定省以下政府投資權(quán)和相互之間的財(cái)力分配框架。但在我國(guó)漸進(jìn)式的財(cái)政體制變遷過(guò)程中, 財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式卻出現(xiàn)了兩相背離格局,非規(guī)范、非正式的財(cái)政收支行為反復(fù)上演,“土地財(cái)政”模式的產(chǎn)生表現(xiàn)出強(qiáng)烈的內(nèi)生性和必然性。

2.1 財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡方面

1994年分稅制改革具有明顯集權(quán)化傾向,直接導(dǎo)致了地方初次分配財(cái)力的急劇下降。從財(cái)政收入來(lái)看,地方財(cái)政收入在全部財(cái)政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%,此后至今基本維持在50%以下,2007年的45.9%;從財(cái)政支出來(lái)看,地方財(cái)政支出比重在分稅制改革前后維持在70%左右,且在2000年以來(lái)逐步上升,2007年達(dá)到77%。這樣,分稅制改革就形成了地方財(cái)政幾乎30%的巨大收支缺口。目前在構(gòu)建省以下財(cái)政體制時(shí),上級(jí)政府居于主導(dǎo)地位,完全有權(quán)決定與下一級(jí)政府之間的財(cái)力劃分和支出責(zé)任,自然就會(huì)發(fā)生財(cái)權(quán)逐級(jí)上移、事權(quán)逐級(jí)下放,處于政權(quán)末端的縣鄉(xiāng)兩級(jí)最基層的政府財(cái)力就越來(lái)越薄弱。

2.2 地方彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口方面

地方財(cái)政收支缺口一般通過(guò)上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ),但我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化功能很弱,地方政府依靠自有正式財(cái)政收入和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付是難以滿足本級(jí)政府財(cái)政支出的。近年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,城市化速度不斷加快,但相應(yīng)的配套設(shè)施卻發(fā)展遲緩,地方及相應(yīng)的級(jí)次政府供給區(qū)域性公共物品明顯不足,城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后。造成這種情況的原因很多,其中一個(gè)重要因素就是地方財(cái)力有限,基礎(chǔ)設(shè)施投資不夠。在這種情況下地方政府積極尋求包括土地收費(fèi)在內(nèi)的非正式財(cái)政收入來(lái)源,以彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)收入的不足。

2.3 現(xiàn)行稅制設(shè)計(jì)方面

1994年分稅制改革的實(shí)施初步理順了地方政府和企業(yè)的關(guān)系,通過(guò)增值稅稅制設(shè)計(jì)降低地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)收益率,弱化地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)的動(dòng)機(jī)。在此基礎(chǔ)上,2002年的所得稅分享改革通過(guò)對(duì)企業(yè)所得稅的分享以及分享比例向中央傾斜的制度安排使得地方政府難以通過(guò)發(fā)展工業(yè)獲得增值稅和所得稅收入來(lái)擴(kuò)大自己的收入,而通過(guò)發(fā)展包括建筑業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)、獲取完全屬于地方稅種的營(yíng)業(yè)稅收入就是一件順理成章的事情。同時(shí),按照現(xiàn)行分稅制的設(shè)計(jì),由房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展帶來(lái)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅以及耕地占用稅、土地增值稅等稅收的增長(zhǎng),屬于地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入部分。而在增值稅、消費(fèi)稅、所得稅與中央分成,地方政府只占很小比例的情況下,營(yíng)業(yè)稅已經(jīng)成為地方稅收的最主要部分。為此,在地方政府選擇開(kāi)掘和擴(kuò)大能快速增長(zhǎng)財(cái)政收入的稅種征收渠道中,發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選,因此地方政府就越來(lái)越依靠“土地財(cái)政”解決其財(cái)政資金的不足。

因此,要使地方政府?dāng)[脫“土地財(cái)政”模式,走上財(cái)政統(tǒng)一、預(yù)算監(jiān)督、民主財(cái)政的制度變遷通道,關(guān)鍵在于改革和完善現(xiàn)有財(cái)稅體制,構(gòu)建地方政府“稅收財(cái)政”模式。