基于預(yù)算管理為中心的高校資產(chǎn)管理新思路

陳彥清　陳清毫　張界新

【摘 要】 強(qiáng)化資產(chǎn)管理是推進(jìn)預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容，也是部門(mén)預(yù)算有效執(zhí)行的重要保證。本文通過(guò)分析部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中與資產(chǎn)管理相結(jié)合上存在的問(wèn)題，提出了以預(yù)算管理為中心，建立與預(yù)算管理有效結(jié)合的資產(chǎn)管理新模式。

【關(guān)鍵詞】 高校； 預(yù)算管理； 資產(chǎn)管理； 有效結(jié)合

資產(chǎn)是高校賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，資產(chǎn)的管理，不僅僅是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保全，更是提高公共資源的使用效率和效益。隨著高等教育的快速發(fā)展，高校資產(chǎn)無(wú)論是在數(shù)量上、結(jié)構(gòu)上，還是來(lái)源渠道上都發(fā)生了很大的變化。如何強(qiáng)化高校資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)資源配置與利用的最大化？筆者認(rèn)為，應(yīng)跳出“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”的“管理孤島”，通過(guò)完善部門(mén)預(yù)算管理，將單位資產(chǎn)納入部門(mén)預(yù)算，建立與預(yù)算管理有效結(jié)合的資產(chǎn)管理制度，實(shí)現(xiàn)以存量制約增量，以增量激活存量，才是解決高校資產(chǎn)管理中存在問(wèn)題的根本出路。

一、高校資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀

高校資產(chǎn)的形成主要是國(guó)家財(cái)政預(yù)算分配的結(jié)果，按公共財(cái)政管理的要求，資產(chǎn)管理的目標(biāo)就是要使資產(chǎn)使用達(dá)到高效、合理、節(jié)約、效率。然而，在預(yù)算管理有待進(jìn)一步完善的情況下，高校資產(chǎn)管理也存在一定的盲區(qū)。

（一）資產(chǎn)購(gòu)置環(huán)節(jié)缺乏有效控制機(jī)制

一方面高校資產(chǎn)管理普遍存在基礎(chǔ)薄弱、檔案不完善、“家底”不清、存量不實(shí)的現(xiàn)象；另一方面在部門(mén)預(yù)算的編制中，往往只強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)的分配控制，對(duì)預(yù)算單位存量資產(chǎn)的多少、存量資產(chǎn)的分布和使用缺少明晰的信息。因此，在資產(chǎn)的投資計(jì)劃中，由于信息的不對(duì)稱(chēng)，主管部門(mén)能夠關(guān)心的可能只是項(xiàng)目可行性和增量預(yù)算的安排，難以對(duì)資產(chǎn)存量實(shí)行全面管理。這導(dǎo)致預(yù)算審核無(wú)法對(duì)增量資產(chǎn)投入或項(xiàng)目資金投入形成有效的制衡。

（二）資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)缺乏共享協(xié)調(diào)機(jī)制

在高校內(nèi)部，資產(chǎn)從形成到使用涉及到許多部門(mén)，但最終演變成“誰(shuí)擁有、誰(shuí)支配使用”的封閉式資產(chǎn)運(yùn)行模式。資產(chǎn)的管理主要停留在財(cái)務(wù)管理層面，資產(chǎn)數(shù)據(jù)基本是靜態(tài)數(shù)據(jù)。但受自身利益的驅(qū)動(dòng)，使用單位也往往熱衷于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的爭(zhēng)取和資產(chǎn)的購(gòu)置。在這種封閉運(yùn)行模式下，難以克服資產(chǎn)使用中的低效和浪費(fèi)，也使資產(chǎn)使用缺乏系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致資源短缺與資源閑置并存。

（三）資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌的激活機(jī)制

部門(mén)預(yù)算實(shí)施后，雖然已將高校資產(chǎn)的購(gòu)置納入預(yù)算管理的范疇，通過(guò)政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付等方式，強(qiáng)化了對(duì)資產(chǎn)形成的監(jiān)控，但預(yù)算管理模式仍是以投入控制為重點(diǎn)的傳統(tǒng)管理模式，存量資產(chǎn)并沒(méi)有納入部門(mén)預(yù)算編制過(guò)程，編制側(cè)重于控制支出的增長(zhǎng)幅度和數(shù)量，執(zhí)行強(qiáng)調(diào)按照預(yù)算規(guī)定的項(xiàng)目和數(shù)額執(zhí)行支出，以控制超支為重點(diǎn)。致使許多單位在決定購(gòu)置什么資產(chǎn)、如何配置資產(chǎn)時(shí)，缺乏統(tǒng)籌存量資產(chǎn)的激活機(jī)制。

（四）資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)缺乏預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

根據(jù)《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)辦法》和《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理實(shí)施辦法》的規(guī)定，行政事業(yè)單位處置房屋建筑物、土地及單位價(jià)值在一定范圍以上的儀器設(shè)備需經(jīng)主管部門(mén)審核后，報(bào)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得處置。由于單位的資產(chǎn)管理脫離了預(yù)算管理的范疇，有些部門(mén)將資產(chǎn)當(dāng)作部門(mén)自有資產(chǎn)，擅自處置；對(duì)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)資產(chǎn)評(píng)估的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)，不經(jīng)評(píng)估，不按國(guó)家規(guī)定辦理有關(guān)資產(chǎn)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”核準(zhǔn)轉(zhuǎn)移申報(bào)審批手續(xù)，低價(jià)處置或低價(jià)出租給關(guān)系人，使資產(chǎn)的減少、報(bào)廢、調(diào)撥等過(guò)程不僅規(guī)避資產(chǎn)管理，甚至成為腐敗的根源。

二、完善預(yù)算管理是解決資產(chǎn)管理中存在問(wèn)題的根本出路

按照公共財(cái)政的要求，一個(gè)單位需要購(gòu)置什么資產(chǎn)、如何配置和處置資產(chǎn)，應(yīng)該充分考慮單位存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其履行的公共職能需要，對(duì)所需資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)的匹配。這個(gè)匹配的過(guò)程既是編制單位資產(chǎn)預(yù)算的過(guò)程，也是編制部門(mén)預(yù)算的過(guò)程，還是強(qiáng)化資產(chǎn)管理的過(guò)程。

部門(mén)預(yù)算改革，一定程度上提高了預(yù)算編制的科學(xué)性，增加了預(yù)算分配的透明度，也強(qiáng)化了與資產(chǎn)管理的聯(lián)系。這種聯(lián)系突出表現(xiàn)在：首先，預(yù)算分配是資產(chǎn)形成的基礎(chǔ)，單位存量資產(chǎn)是歷年預(yù)算資金投入的結(jié)果；其次，保證資產(chǎn)的日常維持運(yùn)轉(zhuǎn)和價(jià)值補(bǔ)償依賴(lài)當(dāng)前的預(yù)算安排來(lái)實(shí)現(xiàn)；再次，對(duì)資產(chǎn)的處置變動(dòng)、報(bào)廢核銷(xiāo)等規(guī)范管理實(shí)質(zhì)是預(yù)算管理的延伸，兩者是相輔相成，密不可分的。因此，推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的管理模式，有利于運(yùn)用資產(chǎn)預(yù)算和統(tǒng)計(jì)報(bào)告對(duì)資產(chǎn)使用進(jìn)行分析，使資產(chǎn)的配置與單位的職責(zé)相匹配，單位資產(chǎn)的處置、使用與單位的預(yù)算執(zhí)行相依存，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)購(gòu)置科學(xué)、配置合理、處置得當(dāng)。

績(jī)效管理是深化財(cái)政預(yù)算改革的必然要求，也是促進(jìn)公共資源綜合利用的重要手段。財(cái)務(wù)績(jī)效作為績(jī)效管理的重要內(nèi)容，與預(yù)算管理和資產(chǎn)管理有著密切的關(guān)系。通過(guò)完善的部門(mén)預(yù)算管理，建立可行的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，不僅將預(yù)算單位所有的收入支出納入預(yù)算管理體系，而且也將各類(lèi)資產(chǎn)的運(yùn)行結(jié)果體現(xiàn)在預(yù)算考核中，保證資產(chǎn)需求與資產(chǎn)處置收益形成一個(gè)完整的資產(chǎn)預(yù)算，有利于財(cái)政主管部門(mén)依此為依據(jù)，對(duì)單位資產(chǎn)管理進(jìn)行有效的績(jī)效考評(píng)。

三、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理有效結(jié)合的具體思路

強(qiáng)化資產(chǎn)管理，關(guān)鍵就要構(gòu)建資產(chǎn)配置管理與預(yù)算編制執(zhí)行相統(tǒng)一，資產(chǎn)處置管理與預(yù)算執(zhí)行相匹配，資產(chǎn)報(bào)告分析與預(yù)算報(bào)告分析相印證的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合公共資源管理框架。使預(yù)算管理從傳統(tǒng)的投入控制型管理模式向以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的管理轉(zhuǎn)化，從重點(diǎn)控制支出（投入）向重視資產(chǎn)使用績(jī)效轉(zhuǎn)變。

（一）完善預(yù)算編制內(nèi)容，建立增量資產(chǎn)的有效配置機(jī)制

雖然部門(mén)預(yù)算反映了單位存量資產(chǎn)的信息，但由于缺乏存量資產(chǎn)使用效率報(bào)告和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)定額，致使資產(chǎn)信息意義弱化，部門(mén)預(yù)算簡(jiǎn)化為經(jīng)費(fèi)分配，客觀上造成“會(huì)哭的孩子有奶吃”的現(xiàn)象，使單位只顧要錢(qián)，不想節(jié)支；只顧花錢(qián)，不問(wèn)效益；只重購(gòu)置，不重管理。預(yù)算信息只反映支出，不反映存量資產(chǎn)及其質(zhì)量狀況，使預(yù)算管理者只能關(guān)心資產(chǎn)的邊際增量，很難對(duì)資產(chǎn)的存量實(shí)行全面的管理。因此，在編制部門(mén)預(yù)算階段，要在全面摸清“家底”，建立資產(chǎn)配置定量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，編制資產(chǎn)預(yù)算，使資產(chǎn)預(yù)算成為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的橋梁。通過(guò)引入“成本費(fèi)用”理念，使大家認(rèn)識(shí)到占用和購(gòu)置資產(chǎn)不是免費(fèi)的贈(zèng)品，部門(mén)預(yù)算也不是單一經(jīng)費(fèi)分配活動(dòng)。以存量資產(chǎn)為基礎(chǔ)，使經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配和實(shí)物資產(chǎn)管理不僅在管理環(huán)節(jié)上協(xié)調(diào)一致，而且在價(jià)值的配置內(nèi)容上互為前提，從盤(pán)活存量資產(chǎn)和調(diào)控增量預(yù)算入手，以存量資產(chǎn)制約增量預(yù)算，建立存量資產(chǎn)與增量預(yù)算掛鉤機(jī)制。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，構(gòu)建嚴(yán)密的資產(chǎn)處置程序

資產(chǎn)管理實(shí)質(zhì)是經(jīng)費(fèi)的存量管理，資產(chǎn)的增量關(guān)和處置關(guān)是維護(hù)資產(chǎn)安全和完整的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理規(guī)范化的根本保證，通過(guò)完善的法制建設(shè)，促進(jìn)資產(chǎn)管理走上規(guī)范化、法制法的軌道，從而使從資產(chǎn)配置、變動(dòng)到處置的全過(guò)程處于有效的監(jiān)控體系之下。而信息化管理則是提高資產(chǎn)管理效率，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、資產(chǎn)靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合的有效途徑，充分利用信息技術(shù)手段，將資產(chǎn)配置、使用、處置、清產(chǎn)核資、收入管理等環(huán)節(jié)都納入到系統(tǒng)中，并將該系統(tǒng)與預(yù)算編制審核系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，使資產(chǎn)管理部門(mén)獲得資產(chǎn)變化的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，為預(yù)算調(diào)整提供信息支持。

（三）拓展財(cái)務(wù)決算報(bào)告的內(nèi)容，構(gòu)建與其相印證的《期末資產(chǎn)報(bào)告》

當(dāng)前，部門(mén)決算的主要任務(wù)是向公眾提供當(dāng)年收支計(jì)劃的執(zhí)行情況，所能傳遞的財(cái)務(wù)信息只是當(dāng)年預(yù)算收支的現(xiàn)金流量情況。單位的資產(chǎn)、負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況不能得到全面的反映，單位資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算信息也不能為管理部門(mén)和公眾所了解，造成這部分資產(chǎn)的使用和管理缺少有效的監(jiān)督和檢查。因此，拓展預(yù)算單位決算報(bào)告的內(nèi)容，使決算報(bào)告不僅反映單位的預(yù)算收支，還要全面反映單位的資產(chǎn)和負(fù)債；不僅反映當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，還要反映以往決策累計(jì)的財(cái)務(wù)效用和資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理情況。同時(shí)，資產(chǎn)管理部門(mén)在全面分析單位資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理情況下，形成與《決算報(bào)告》內(nèi)容相互印證的《期末資產(chǎn)報(bào)告》，真正實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理的內(nèi)涵。

此外，改革現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，使高校會(huì)計(jì)除了具有預(yù)算會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)功能外，還應(yīng)向財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能擴(kuò)展；除了反映預(yù)算收支執(zhí)行情況及合規(guī)性的信息外，還應(yīng)能夠反映高校財(cái)務(wù)狀況和績(jī)效的信息。要實(shí)現(xiàn)這些功能，其關(guān)鍵是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在高校會(huì)計(jì)核算中實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制和固定資產(chǎn)折舊制度。

【參考文獻(xiàn)】

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