論環(huán)境行政公益訴訟對(duì)我國(guó)行政訴訟法的挑戰(zhàn)

張麗麗　王宇紅

[摘 要]現(xiàn)實(shí)中屢屢發(fā)生行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公共環(huán)境利益的情況，環(huán)境行政公益訴訟的建立在我國(guó)有著必要性和緊迫性。但目前立法規(guī)定卻與環(huán)境行政公益訴訟的要求格格不入，環(huán)境行政公益訴訟在原告資格、受案范圍、訴訟費(fèi)用和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、審查方式、訴訟時(shí)效及申訴不停止執(zhí)行原則等方面對(duì)我國(guó)行政訴訟法提出了新的挑戰(zhàn)。應(yīng)在改革現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上構(gòu)建新的環(huán)境行政公益訴訟制度。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 公眾環(huán)境權(quán)

環(huán)境行政公益訴訟是指特定當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害或威脅到環(huán)境公益，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、制止損害環(huán)境公益的行政活動(dòng)的制度。

誠(chéng)然，建立環(huán)境行政公益訴訟制度在我國(guó)有著現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性，但是目前我國(guó)相關(guān)的行政訴訟法律制度卻在有些方面與環(huán)境行政公益訴訟的要求格格不入，環(huán)境行政公益訴訟在以下方面對(duì)我國(guó)相關(guān)行政訴訟法律制度提出了新的挑戰(zhàn)：

一、對(duì)行政訴訟原告資格的挑戰(zhàn)

我國(guó)行政訴訟法有關(guān)原告資格共有三方面的立法規(guī)定：一是行政訴訟法第二條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定，二是第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定，即確定原告的不同情形，三是第37－41條關(guān)于起訴、受理?xiàng)l件的規(guī)定。[1 ]﹝p502﹞依據(jù)上述規(guī)定，人們習(xí)慣于以行政相對(duì)人作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定原告資格，即受行政行為直接影響的行政相對(duì)方。在隨后的最高人民法院行政訴訟法司法解釋第12條中，又進(jìn)一步規(guī)定了確立原告資格的新標(biāo)準(zhǔn)，即“與具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的公民法人和其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！?司法解釋的這一規(guī)定擴(kuò)大了原告資格的范圍，賦予了諸如相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人，復(fù)議決定中的厲害關(guān)系人，治安管理處罰中的受害人，與撤銷或變更具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的人等社會(huì)成員的原告資格。其進(jìn)步意義勿庸置疑，但其卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境行政公益訴訟的要求，因?yàn)槠渥畲蟊锥酥辉谟趥€(gè)體利益的救濟(jì)，而忽視了公共利益的存在，將公共利益推向司法救濟(jì)缺失的空白地帶。筆者認(rèn)為，在今日之中國(guó)，生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，違法行政普遍存在，民眾普遍參與意識(shí)較差的大環(huán)境下，要在我國(guó)引入環(huán)境行政公益訴訟制度，就應(yīng)該改變相應(yīng)的立法規(guī)定。我國(guó)可以效仿歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，規(guī)定只要能夠證明環(huán)境公益受到行政行為的侵害，任何單位或個(gè)人都可以提起行政訴訟，即采用“與自己無(wú)法律上的厲害關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)。

二、對(duì)行政訴訟受案范圍的挑戰(zhàn)

我國(guó)行政訴訟法關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，大體上采用三種方式，即列舉式、概括式和折中式。行政訴訟法第2條是對(duì)受案范圍的總體劃定，第11條是對(duì)行政訴訟受案范圍的正面列舉，共列舉了8種具體行政行為，第12條是對(duì)不可訴行政行為的反面排除，將國(guó)家行為，抽象行政行為，內(nèi)部行政行為和由行政機(jī)關(guān)做最終裁決的行為排除在了行政訴訟之外。除此之外，最高人民法院的行政訴訟法司法解釋第1條又增加了5種不屬于行政訴訟受案范圍的行為，包括公安，國(guó)家安全機(jī)關(guān)依刑事訴訟法授權(quán)實(shí)施的行為，調(diào)解行為和仲裁行為，行政指導(dǎo)行為，重復(fù)處理行為和對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。[2 ]﹝p469﹞以上關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定總體思路清晰，在司法實(shí)踐中操作性強(qiáng)，但是其卻不利于對(duì)公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)。在前述的普遍存在的行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害環(huán)境公益的情形中，有一類情形就是抽象行政行為侵害環(huán)境，抽象行政行為針對(duì)不特定的多數(shù)人并且可以反復(fù)適用的特點(diǎn)決定了當(dāng)某一行政機(jī)關(guān)通過做出某一抽象行政行為而損害到環(huán)境公益時(shí)，其影響的范圍比具體行政行為更深更廣，為了保護(hù)環(huán)境公益，必然要求將抽象行政行為納入司法審查的范圍，而我國(guó)相關(guān)的行政訴訟法律規(guī)定卻是將其排除在外的。另外，公眾環(huán)境權(quán)的預(yù)防性還要求受案范圍應(yīng)包括尚未實(shí)際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險(xiǎn)的行政行為。在環(huán)境司法實(shí)踐中貫徹預(yù)防為主的原則尤為重要，因?yàn)榄h(huán)境一旦被破壞，短時(shí)間內(nèi)想要恢復(fù)十分困難，或者要付出更為昂貴的成本，所以必須在行政違法行為造成實(shí)際損害之前，將其消除在“萌芽狀態(tài)”。所以，從立法層面，公眾環(huán)境權(quán)的主體不特定性要求受案范圍擴(kuò)大到危害環(huán)境公益的抽象行政行為，公眾環(huán)境權(quán)的預(yù)防性要求受案范圍應(yīng)該包括尚未實(shí)際損害環(huán)境公益但有損害之危險(xiǎn)的行政行為。[3 ]﹝p75﹞

三、對(duì)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的挑戰(zhàn)

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法第七十四條規(guī)定：人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)收取訴訟費(fèi)用。訴訟費(fèi)用由敗訴方承擔(dān)，雙方都有責(zé)任的由雙方分擔(dān)。而環(huán)境行政公益訴訟是為了公眾的利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，由于其公益性的特點(diǎn)，牽涉面廣，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，由原告來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任上的花費(fèi)和敗訴的訴訟費(fèi)用無(wú)疑會(huì)打擊原告提起環(huán)境行政公益訴訟的積極性，無(wú)異于強(qiáng)迫原告放棄訴訟。但是又不能免收訴訟費(fèi)用，這樣會(huì)造成原告濫訴。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以規(guī)定讓原告交納部分訴訟費(fèi)用，經(jīng)審查屬合理合法起訴時(shí)，無(wú)論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費(fèi)用全數(shù)退還。但是，如果經(jīng)審查屬故意捏造事實(shí)，無(wú)禮取鬧，訴訟費(fèi)用不予返還，以達(dá)到懲戒得目的。此外，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法尚無(wú)對(duì)于原告提起訴訟的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，筆者認(rèn)為，提起環(huán)境行政公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢和精力，加之行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位壓力，一般民眾是不愿提起的，為了鼓勵(lì)原告敢于同破壞環(huán)境的勢(shì)力做斗爭(zhēng)，應(yīng)在原告勝訴后由國(guó)家給予其適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。[4]這種獎(jiǎng)勵(lì)，可以從對(duì)被告的經(jīng)濟(jì)制裁中提取。

四、對(duì)行政訴訟中“申訴不停止執(zhí)行”原則的挑戰(zhàn)

筆者認(rèn)為，在環(huán)境行政公益訴訟案件中，“申訴不停止執(zhí)行”原則將受到挑戰(zhàn)。環(huán)境總是經(jīng)過長(zhǎng)期的自然選擇才最終形成的，它的徹底恢復(fù)絕不是一年半載的事情，所以環(huán)境公益一旦遭到環(huán)境執(zhí)法行為的破壞，往往難以再挽回。因此，在有人提起環(huán)境行政公益訴訟之后，為了環(huán)境公益，應(yīng)該讓違法的行政行為暫停執(zhí)行。

五、對(duì)訴訟時(shí)效的挑戰(zhàn)

我國(guó)行政訴訟法第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道做出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。筆者認(rèn)為，由于公益訴訟是基于保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益所需的，應(yīng)該不受訴訟時(shí)效的限制，以使侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的不法行政行為在任何時(shí)間都能夠受到法律的追究。

參考文獻(xiàn)

[1][2]姜明安，行政法與行政訴訟法「M」，北京，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社.2005.

[3]計(jì)紅，言靖，環(huán)境行政公益訴訟制度略論[J]，黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)第6卷第1期.2004.3

[4]韓志紅，公益訴訟制度公民參加國(guó)家事務(wù)管理的新途徑 [J].中國(guó)律師，1 999

作者簡(jiǎn)介：張麗麗（1978-），女，陜西禮泉人，西安理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教師，碩士學(xué)位；王宇紅（1971－），女，陜西西安人，西安理工大學(xué)人文學(xué)院教師，副教授。