運(yùn)用法律手段抑制地方保護(hù)主義，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

張小明

現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)是社會(huì)化程度日益提高的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因而也必然是有序化、協(xié)調(diào)化、規(guī)范化、誠(chéng)信化的法治經(jīng)濟(jì)。然而在建設(shè)這種法治化區(qū)域經(jīng)濟(jì)的過程中，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的不良現(xiàn)象也在不斷滋生繁衍，其中最主要的障礙就是頗具“中國(guó)特色”的地方保護(hù)主義。因此，加強(qiáng)法治建設(shè)，用法律手段來維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，就成為抑制地方保護(hù)行為的強(qiáng)有力的途徑之一。

一、地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式與本質(zhì)

地方保護(hù)主義對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的干擾破壞是多重性的，具體表現(xiàn)是多樣性的，有的表現(xiàn)為打著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)縱容、支持造假走私；它可以濫用行政干預(yù)，妨害對(duì)公司、企業(yè)的管理；有的表現(xiàn)為推行長(zhǎng)官意志，在追求政績(jī)的“責(zé)任目標(biāo)”內(nèi)瞎指揮，甚至造成重大特大安全事故。與此同時(shí)它還將滋生腐敗，在權(quán)力尋租的過程中造就一個(gè)個(gè)地方利益集團(tuán)。而其最嚴(yán)重的危害在于，它割裂了市場(chǎng)，阻礙了商品的正常流通，徹底毀掉了公平、公正、公開等等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制，釜底抽薪般地破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。從本質(zhì)上說，地方保護(hù)主義是地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為了保護(hù)局部利益而犧牲法制的統(tǒng)一性和平等性，違背法治原則和精神，濫用權(quán)力，不能嚴(yán)格執(zhí)法的結(jié)果。

如果認(rèn)為地方保護(hù)主義能夠保護(hù)一個(gè)地方人民群眾的利益，那就大錯(cuò)而特錯(cuò)了。盡管搞地方保護(hù)主義的人總在聲稱他們的所作所為是為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是“造福一方”，但實(shí)際上，當(dāng)他們用排他性的壁壘實(shí)行地方封鎖，用行政手段壓制競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)落后的時(shí)候，他們已經(jīng)破壞了本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終傷害了本地方老百姓的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，打擊地方保護(hù)主義就是一個(gè)刻不容緩的任務(wù)。

二、目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中法制的缺漏

法制不是萬能的，有其天生的盲點(diǎn)，例如對(duì)爭(zhēng)議事物尚未取得一致看法時(shí)不能納入法制范疇，這就為地方保護(hù)主義的滋生提供了條件。而且由于法治時(shí)間不長(zhǎng)，在立法和司法上存在很多漏洞，地方和全局利益的動(dòng)態(tài)平衡還沒有找到適度狀態(tài)，地方利益全局利益的界限不明確，導(dǎo)致中央和地方在事權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)等方面界限不清，互相掣肘，未能通過具體的、明確的、權(quán)威的法律來界定，這都是法制上的重大缺漏，也是地方保護(hù)主義利用的地方。

同時(shí)，我國(guó)在立法上也存在問題。按照我國(guó)立法通例，在法律草案正式提請(qǐng)國(guó)家機(jī)關(guān)表決前，一般都要交由地方和部門討論，從積極意義上講，這種討論、協(xié)商有利于提高立法質(zhì)量，但其消極影響不容忽視：由于立法涉及到不同地方的不同利益分配，協(xié)調(diào)過程難度大，拖延時(shí)間長(zhǎng)，并容易摻雜一些不合理的地方（部門）利益要求。尤其是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變與行政手段的弱化，各地通過立法爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益的意識(shí)越來越強(qiáng)，立法上既通過自己的手，何不在立法過程中想方設(shè)法塞進(jìn)自己的東西？這種對(duì)立法施加影響的辦法，是地方保護(hù)主義活動(dòng)的一種新形式。

在執(zhí)法、司法層面也為地方保護(hù)主義盛行創(chuàng)造了條件。例如，各地方人民法院的層層設(shè)立與行政機(jī)關(guān)的層層設(shè)立一一對(duì)應(yīng)，沒有考慮人民法院職權(quán)的高度獨(dú)立性和權(quán)威性，沒有給定各級(jí)人民法院對(duì)于人、財(cái)、物權(quán)的獨(dú)立支配權(quán)，就無法從根本上解決人民法院實(shí)際上未能獨(dú)立行使審判權(quán)的問題。因此，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，當(dāng)一些人的利益遭受到地方保護(hù)行為的侵害時(shí)，這些受害人往往得不到應(yīng)有的法律救濟(jì)。

三、法治建設(shè)對(duì)遏制地方保護(hù)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的作用

區(qū)域經(jīng)濟(jì)要健康有序的發(fā)展離不開環(huán)境的建設(shè)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境是經(jīng)濟(jì)生命體賴以生長(zhǎng)發(fā)育的氣候土壤，各類經(jīng)濟(jì)生命體從環(huán)境母體中不斷地吸取經(jīng)濟(jì)營(yíng)養(yǎng)，才能得以發(fā)育、成長(zhǎng)、壯大。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，硬環(huán)境如自然資源環(huán)境、氣候環(huán)境、區(qū)位環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、設(shè)施環(huán)境是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、硬環(huán)境的普遍改善和基礎(chǔ)設(shè)施的日漸完善，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境日漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。而法治環(huán)境則是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境中的重要組成部分。因?yàn)?，法律的?guī)范化能夠保障市場(chǎng)的安全，有利于吸引資本進(jìn)入；法律的透明化能夠保障利益的預(yù)期，有利于減少交易成本；公正的司法制度和高效的仲裁機(jī)制能夠有效裁決經(jīng)濟(jì)紛爭(zhēng)，有利于平息社會(huì)矛盾。

四、通過法律手段抑制地方保護(hù)主義的幾點(diǎn)思考

（一）樹立依法行政理念是擊破地方保護(hù)主義的前提。我國(guó)封建社會(huì)歷史較長(zhǎng)，人治傳統(tǒng)根深蒂固，法治精神尚未高揚(yáng)，權(quán)力制約，依法行政的觀念非常淡薄。表現(xiàn)在行政執(zhí)法問題上，就是把嚴(yán)格執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，對(duì)立起來，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和濫用職權(quán)；或者按照地方或個(gè)人利益大小來取舍，覺得有利可圖就執(zhí)法，無利可圖就放棄執(zhí)法責(zé)任。行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力欲望強(qiáng)，在行政管理中，行政手段多，法律和經(jīng)濟(jì)手段少，尤其在地方政府，正是這些助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義。因此，遏制地方保護(hù)主義首先必須從提高各級(jí)地方政府尤其是政府領(lǐng)導(dǎo)的法治意識(shí)，樹立法治政府理念入手，增加政府行政的透明度，依法行政，依法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，克服地方保護(hù)主義傾向。對(duì)于有關(guān)部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政監(jiān)察法》等法律、法規(guī)，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任制，追究地方政府行政首長(zhǎng)和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對(duì)于執(zhí)法不力造成嚴(yán)重后果的，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)《刑法》追究直接責(zé)任人和負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。

（二）建立、健全法律規(guī)范體系是擊破地方保護(hù)主義的治本之策。首先，要完善國(guó)家統(tǒng)一的法律規(guī)范體系，進(jìn)一步清理修訂現(xiàn)行的法律、法規(guī)，制定一批符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、依法治國(guó)要求的法律、法規(guī)。用法律來規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，消除地方保護(hù)主義滋生和蔓延的土壤。尤其要強(qiáng)化法律監(jiān)督的力度，利用法律規(guī)治地方政府行為，對(duì)地方保護(hù)主義予以堅(jiān)決的制止和制裁。其次，盡快清理不符合國(guó)家法律要求的有“地方特色”的地方性法規(guī)和文件。因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義在很大程度上是依賴地方法規(guī)、制度和政策實(shí)施的，使地方保護(hù)主義披上了“合法化”的外衣。權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章和文件的審查，建立良好的監(jiān)督機(jī)制，剔除地方保護(hù)主義的“保護(hù)傘”。

（三）完善司法制度是擊破地方保護(hù)主義，強(qiáng)化依法行政的關(guān)鍵。獨(dú)立公正的司法體制是行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的重要保障，也是最后保障。無論是讓違法者承擔(dān)應(yīng)有的刑事、民事責(zé)任，還是讓受害者獲得真正的賠償，抑或是對(duì)執(zhí)法者實(shí)施有效的監(jiān)督和保障，都需要一個(gè)獨(dú)立、公正的司法裁判機(jī)構(gòu)。如果司法機(jī)關(guān)屈從于地方政府和部門的利益，不能公正獨(dú)立地行使司法權(quán)力，那么，讓違法者對(duì)違法行為付出沉重代價(jià)，讓受害者獲得高額賠償是很難實(shí)現(xiàn)的，更談不上對(duì)行政執(zhí)法者的監(jiān)督和保障。由于目前我國(guó)司法機(jī)關(guān)本身存在地方化和行政化傾向，所以很難發(fā)揮對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法行為的制裁作用和對(duì)受害者的救濟(jì)作用，也缺乏對(duì)于行政執(zhí)法應(yīng)有的監(jiān)督和保障能力。目前，地方保護(hù)主義猖獗，各種干預(yù)嚴(yán)重。由于法院在很多方面依附于地方，有的法院已不能很好地行使維護(hù)法制統(tǒng)一、法律尊嚴(yán)的神圣使命，而實(shí)際上成為地方保護(hù)主義的工具。要克服地方保護(hù)主義，就必須筑起最后一道堅(jiān)固防線司法公正，這是克服地方保護(hù)主義的關(guān)鍵所在。

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