試論公共支出的原則及決策選擇

陸云飛

摘要：公共支出的決策是執(zhí)政能力的重要組成部分。要提高公共支出的決策水平，須對(duì)公共支出相關(guān)原則進(jìn)行科學(xué)的確定，在此基礎(chǔ)上，當(dāng)前應(yīng)著力研究三個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；公共支出；決策選擇

中圖分類號(hào)：D25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1605(2005)12-0033-03

公共支出的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，涉及到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的利益。在安排公共支出的過(guò)程中會(huì)遇到各種復(fù)雜矛盾。提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是政府公共支出的重要組成部分。首先是公共支出分類問(wèn)題。

所謂公共支出分類，就是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)從不同角度出發(fā)，對(duì)政府公共支出的有關(guān)內(nèi)容作出科學(xué)的歸納，以便有效地分析和準(zhǔn)確地反映支出活動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與使用價(jià)值。

對(duì)公共支出的理論分類，主要是用于理論和經(jīng)驗(yàn)分析。對(duì)公共支出還要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類，主要用于國(guó)家預(yù)算的編制。這是根據(jù)政府預(yù)算所編列的支出項(xiàng)目來(lái)分類的，主要有行政管理支出、國(guó)防支出、社會(huì)科教文衛(wèi)支出、社會(huì)保障支出和其他支出等五類。在對(duì)公共支出科學(xué)分類的基礎(chǔ)上確定公共支出的原則十分重要。

公共支出的原則

中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)在擁有13億人口的、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善、國(guó)家法治水平還不高的國(guó)家中執(zhí)政，對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)好公共支出負(fù)有主要的責(zé)任，這也構(gòu)成了執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。執(zhí)政黨不能替代政府去具體實(shí)施公共支出，而是應(yīng)將執(zhí)政宗旨滲透到公共支出理念中去，制訂出相關(guān)的原則并指導(dǎo)政府實(shí)施公共支出。這些原則可作如下設(shè)定：

第一，量入為出原則。公共支出要限定在公共收入總量允許的范圍內(nèi)，以公共收入來(lái)控制公共支出，力爭(zhēng)做到收支平衡，這一原則是公共支出的首要原則。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，這一原則反映了國(guó)民收入對(duì)公共支出制約的客觀規(guī)律；從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度角度來(lái)看，該原則是保持公共支出相對(duì)穩(wěn)定，防止國(guó)家債務(wù)過(guò)度膨脹的客觀要求；從政黨政治來(lái)看，這一原則是執(zhí)政黨維護(hù)和鞏固自己執(zhí)政地位的理財(cái)準(zhǔn)則。一個(gè)執(zhí)政黨如果實(shí)行或較長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行了超支的財(cái)政政策，必然引發(fā)經(jīng)濟(jì)政治危機(jī)。貫徹這一原則對(duì)于今天中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政來(lái)講有著更為重要的意義。這是因?yàn)槲覈?guó)的公共產(chǎn)品供給不足，人民群眾要求增加公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的呼聲又很高，但我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家的財(cái)力還不充裕，作為為最廣大人民群眾謀利益的中國(guó)共產(chǎn)黨，要在責(zé)任、壓力與財(cái)力制約中尋找到能夠不斷提高公共產(chǎn)品供給水平同時(shí)又不使國(guó)家財(cái)政透支的平衡，是需要極高的執(zhí)政能力與技巧的?，F(xiàn)在有的地方政府在“政績(jī)工程”的影響下，搞透支式的公共產(chǎn)品供給是不可取的，它會(huì)給中央帶來(lái)巨大的壓力并為后任政府帶來(lái)危機(jī)。

第二，公平原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的是效率而難以自發(fā)地兼顧公平，從而導(dǎo)致地區(qū)、民族和不同階層群體之間的貧富懸殊。當(dāng)這種懸殊發(fā)展到一定程度時(shí)，必然會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，威脅到國(guó)家政權(quán)鞏固與執(zhí)政黨的地位。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是執(zhí)政黨和政府應(yīng)始終予以高度關(guān)注的問(wèn)題。社會(huì)主義的本質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)共同富裕，共產(chǎn)黨要為最大多數(shù)人民群眾謀利益，這就要求我黨以公平原則指導(dǎo)公共產(chǎn)品支出。公共支出的公平原則是指政府通過(guò)公共支出結(jié)構(gòu)和對(duì)象的調(diào)整來(lái)修正和改善社會(huì)成員對(duì)物質(zhì)財(cái)富的占有份額，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富分配的相對(duì)合理，使得相對(duì)的社會(huì)公平得以實(shí)現(xiàn)。其最基本的要求是使每一社會(huì)成員的基本生存需要和發(fā)展需要都要有相應(yīng)的物資來(lái)滿足，這也是保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)共產(chǎn)黨在人民群眾中的形象與地位的最基本條件。當(dāng)前貫徹這一原則的重點(diǎn)已明確，即中央正在實(shí)施的對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的反哺政策，逐步使農(nóng)民能真正享有公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的國(guó)民待遇。因此，要以執(zhí)政成本更多地向農(nóng)村支出帶動(dòng)公共產(chǎn)品供給向農(nóng)村的傾斜，應(yīng)是執(zhí)政活動(dòng)中的一項(xiàng)重要工作。

第三，效益原則。公共支出的效益原則就是要求每筆公共支出所獲得的社會(huì)效益應(yīng)超過(guò)社會(huì)總成本，也就是說(shuō)要超過(guò)政府通過(guò)稅收或其他方式取得的公共收入而使社會(huì)付出的代價(jià)，即要求國(guó)家的一切公共支出都應(yīng)以獲得最大的社會(huì)效益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在制訂和實(shí)施這一原則時(shí)，應(yīng)要求自己及政府：一是使社會(huì)資源在政府部門和微觀經(jīng)濟(jì)主體之間要得到合理的配置，確保收益大于成本；二是要運(yùn)用成本——效益分析法對(duì)公共支出的各種方案進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估與比較，從中選出最佳方案以取得最大社會(huì)效益；三是提供公共產(chǎn)品的各項(xiàng)支出，必須貫徹節(jié)儉原則，杜絕浪費(fèi)、揮霍、占用、挪用、貪污，千方百計(jì)地降低和節(jié)省成本。

第四，統(tǒng)籌兼顧原則。黨的十六屆四中全會(huì)的《決定》強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，指出要“推動(dòng)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外發(fā)展和對(duì)外開放的有效體制機(jī)制”。這應(yīng)成為我黨指導(dǎo)公共產(chǎn)品供給的原則之一，即政府公共支出結(jié)構(gòu)的安排，必須從全局出發(fā)、長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，通盤考慮、區(qū)分輕重緩急和主次先后，適當(dāng)照顧各方面的需要，妥善分配財(cái)力，以保證政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌兼顧原則還包涵著兩層含義：一是安排公共支出時(shí)要做到統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)相結(jié)合，避免平均分配資金和“會(huì)哭的孩子吃奶多”的現(xiàn)象；二是按照科學(xué)的支出順序來(lái)安排公共資金的使用，做到先維持后發(fā)展。

公共產(chǎn)品供給決策的選擇

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擔(dān)負(fù)著公共產(chǎn)品供給的政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，如何有效地提供公共產(chǎn)品服務(wù)，從政策制定、成本支出到具體公共產(chǎn)品的選擇，都會(huì)遇到一定的困難。因此，須以科學(xué)的理念作為決策的指導(dǎo)。在現(xiàn)階段，我黨在公共產(chǎn)品供給決策時(shí)，應(yīng)著力研究以下三個(gè)問(wèn)題：

第一，同層級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品是否有區(qū)別

中國(guó)共產(chǎn)黨是在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)掌全局權(quán)力的執(zhí)政黨(有的國(guó)家的執(zhí)政黨只執(zhí)掌國(guó)家的部分權(quán)力或國(guó)家的部分省州政府權(quán)力)，因此，有條件從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)視野來(lái)考慮全國(guó)的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，這樣有利于資源的統(tǒng)籌配置。但是，中國(guó)實(shí)行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政權(quán)層次，不可能也不應(yīng)該把該由各層級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品都由中央政府來(lái)提供。作為執(zhí)政黨在考慮這一問(wèn)題時(shí)，就應(yīng)按照?qǐng)?zhí)政的層次和政府的層級(jí)來(lái)劃分公共產(chǎn)品供給。

那么，如何確定哪種產(chǎn)品由哪一級(jí)政府來(lái)提供呢?原則是取決于該產(chǎn)品的收益范圍。如國(guó)防，這是一個(gè)收益面極廣的公共產(chǎn)品，屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，只能由中央政府來(lái)提供。而城市道路或路燈等公共設(shè)施，收益只在一個(gè)城市或一個(gè)社區(qū)，因而屬地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)由地方政府來(lái)提供。由于不同地區(qū)的居民對(duì)一定地方性的公共產(chǎn)品的偏好程度的不一，需求量的不一，這些地方性公共產(chǎn)品由中央政府提供，就必須考慮各個(gè)地區(qū)需要，從而選擇一個(gè)能兼顧各地綜合利益的公共

產(chǎn)品。但是，這種決策往往是很難的，即使中央政府進(jìn)行了決策，但決策的結(jié)果對(duì)于不同地區(qū)來(lái)說(shuō)也可能是不合理的。相比較而言，地方政府更了解本地居民的偏好，由它來(lái)提供地方性的公共產(chǎn)品，會(huì)更有助于滿足居民的需求。因此，中央政府理所當(dāng)然地應(yīng)承擔(dān)起提供全國(guó)性公共產(chǎn)品的責(zé)任，但它卻不應(yīng)也不能包攬所有層次的公共產(chǎn)品的提供。否則，便會(huì)產(chǎn)生效率低下的問(wèn)題。這方面存在的問(wèn)題，在改革開放以前的主要是中央政府包攬過(guò)多效率低下，而現(xiàn)在的主要矛盾是中央政府放掉了部分公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，如義務(wù)教育和公共衛(wèi)生，而地方政府，特別是縣及縣以下政府，事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)了許多該由上級(jí)政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給而導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)。因此，從執(zhí)政黨對(duì)公共產(chǎn)品供給決策這個(gè)角度看，考慮到地方黨委和政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給任務(wù)越來(lái)越重(或歷史欠債沉重)這一現(xiàn)實(shí)，執(zhí)政成本支出中應(yīng)考慮提高地方所占比例。

第二，公共產(chǎn)品是不是都由政府來(lái)生產(chǎn)

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，絕大部分的企業(yè)和事業(yè)都由政府直接經(jīng)營(yíng)，甚至一些私人產(chǎn)品，也表現(xiàn)為公共產(chǎn)品的性質(zhì)。企業(yè)生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少都不是由企業(yè)作主而是由政府直接決定。由政府直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)、直接組織生產(chǎn)、直接管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其結(jié)果是導(dǎo)致低效率的生產(chǎn)。造成這種后果的主要原因之一，是我們把“政府提供”搞成了“政府生產(chǎn)”。因此，需要明確區(qū)分“政府提供”和“政府生產(chǎn)”這兩個(gè)概念。政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷絕不等于政府替代市場(chǎng)，代替市場(chǎng)生產(chǎn)，政府直接生產(chǎn)不是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的最佳方式。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品都一樣，都要根據(jù)一定的生產(chǎn)函數(shù)生產(chǎn)出來(lái)，也要按照生產(chǎn)該產(chǎn)品各要素的邊際替代率來(lái)組織生產(chǎn)，由政府組織生產(chǎn)并不一定是效率最高。最佳的選擇方式是把那些能夠由市場(chǎng)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品委托私人企業(yè)來(lái)生產(chǎn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)起一個(gè)拍賣人的作用；對(duì)于那些不能由市場(chǎng)生產(chǎn)或者市場(chǎng)效率較低的公共產(chǎn)品才應(yīng)該由政府組織生產(chǎn)。

第三，如何改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有兩個(gè)特點(diǎn)：一是絕大多數(shù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究和大江大河治理等純粹的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是屈指可數(shù)的，大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品形式出現(xiàn)的。如：(1)性質(zhì)上接近于公共產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、小流域的防洪抗旱設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、病蟲害防治等。(2)一般的準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村道路、鄉(xiāng)村電網(wǎng)、農(nóng)村文化館。(3)在性質(zhì)上接近私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村電信、電話、成人教育、自來(lái)水、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備投入。二是農(nóng)村私人產(chǎn)品的生產(chǎn)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品具有很大的依賴性。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品的組織形式是以戶為單位的。這種分散性的組織形式，就決定了農(nóng)民私人產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有著強(qiáng)烈的依賴性。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的程度與水平，直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐欠和農(nóng)民收入。此外，由于農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相互交織的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是難以抵御這些風(fēng)險(xiǎn)的弱勢(shì)群體，農(nóng)村急需政府提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是不合理的。(1)我國(guó)長(zhǎng)期存在的剪刀差提取了大量的農(nóng)業(yè)剩余，但政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給卻是重城市輕農(nóng)村，城市公共產(chǎn)品一直由國(guó)家負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺很多是要農(nóng)民自己解決。這種非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度加重了農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)。(2)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是一種自上而下的制度外供給體制。按現(xiàn)行政策規(guī)定，各級(jí)統(tǒng)籌和村級(jí)提留都沒有納入公共收支范疇，而由農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)。此外，還存在大量的向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資現(xiàn)象。這種制度外供給的特征加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。(3)中央政府和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理也加重了農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)。各級(jí)政府把許多事權(quán)往下推與壓，但不給相應(yīng)的財(cái)權(quán)或財(cái)力支持?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，承擔(dān)著許多該由上級(jí)政府承擔(dān)的支出，一部分本該由國(guó)家負(fù)擔(dān)的職能被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升和國(guó)家財(cái)力的增加，現(xiàn)在已到了從根本上調(diào)整農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的時(shí)候。(1)實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的政策，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給。(2)改革農(nóng)村稅費(fèi)體制，建立名副其實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，要從根本上改變農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給方式。(3)明確中央政府與地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)，在當(dāng)前尤為重要的是要將農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任職責(zé)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出而由國(guó)家承擔(dān)。(4)實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的創(chuàng)新。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，農(nóng)村地域遼闊且發(fā)展也極不平衡，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求，不僅規(guī)模大，而且差異也大，僅靠政府的有限投資難以見效。因此，本著“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”、“量力而行”等原則，采取政府與市場(chǎng)混合的形式，實(shí)行“公辦民助”、“民辦公助”等方式，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。

以上三個(gè)問(wèn)題，是關(guān)系到公共產(chǎn)品供給與公共支出能否平衡與和諧的重大課題，是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要組成部分，必須進(jìn)行認(rèn)真研究、科學(xué)決策。

(作者單位：中共南通市委黨校)

責(zé)任編輯：耕夫