試論社會(huì)保障中的政府責(zé)任

曹　成

經(jīng)過近20多年的改革，中國已構(gòu)建了一個(gè)以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助制度等為基本內(nèi)容的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的框架。但現(xiàn)行的社會(huì)保障制度體系仍不能滿足社會(huì)需求，其中的原因和問題很多，而政府責(zé)任問題是我國社會(huì)保障制度進(jìn)一步完善的主要問題之一。

一、承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任：政府存在之必然

1．政府承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任來自于近代國家職能的變化。隨著社會(huì)保障制度的建立和完善，政府對公民基本生存權(quán)的責(zé)任和公民在難以維持其基本生活時(shí)有權(quán)獲得幫助問題，已被視為政府的基本職能。

2．政府承擔(dān)社會(huì)保障中的責(zé)任還來自于社會(huì)保障制度本身對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的積極作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場失靈，所導(dǎo)致的收入分配不公平，不僅會(huì)對經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展造成損害，也有可能引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)危機(jī)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障已成為市場經(jīng)濟(jì)的“自動(dòng)穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”，成為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段之

3．政府承擔(dān)社會(huì)保障中的責(zé)任來自于社會(huì)保障制度對政府作用的需求。社會(huì)保障的運(yùn)作機(jī)制是要通過各種手段聚集全社會(huì)的力量來幫助遭受風(fēng)險(xiǎn)的人群。由于個(gè)人可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同，所以在社會(huì)保障中每個(gè)人實(shí)際享受到的利益和所盡義務(wù)不可能完全對等，這就需要通過政府的強(qiáng)制力建立社會(huì)保障制度。同時(shí)，政府還可以在降低成本、有利于抵御金融風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)保障基金帶來危機(jī)等方面發(fā)揮作用。

4．政府承擔(dān)社會(huì)保障中的責(zé)任來自于我國經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。我國正在進(jìn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)全方位的改革，需要也促使政府承擔(dān)構(gòu)建和完善社會(huì)保障制度的責(zé)任。首先，國企改革及體制轉(zhuǎn)換中，如果沒有完善的社會(huì)保障，企業(yè)富余職工的下崗和養(yǎng)老、醫(yī)療保障的社會(huì)化就不可能實(shí)現(xiàn)，國企改制就難以完成。其次，為了配合和支持經(jīng)濟(jì)體制改革，我國政府推出了“三條線”，即城鎮(zhèn)居民最低生活保障線、下崗工人生活補(bǔ)助線、離退休人員養(yǎng)老基本保障線。這些社會(huì)保障的支付，都屬于改革必須的成本范圍。這是保證改革成功的前提條件，且只能主要由政府承擔(dān)。再次．沒有穩(wěn)定而良好的社會(huì)環(huán)境，改革和發(fā)展都不可能順利進(jìn)行。政府通過全面介入并不斷健全完善社會(huì)保障制度，從而為改革的順利進(jìn)行提供了有利的外部環(huán)境支持。最后．社會(huì)保障是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)工程，沒有政府的強(qiáng)力介入和支持(包括法律、財(cái)政、政策等等)就不可能成功，特別是社會(huì)大變革時(shí)期社會(huì)保障制度的完善更會(huì)困難重重。

二、堅(jiān)持政府主導(dǎo)：我國社會(huì)保障制度模式的選擇

關(guān)于社會(huì)保障中政府責(zé)任的認(rèn)識有兩種偏差：一是實(shí)行政府包辦和責(zé)任全包，這使國家財(cái)政背上沉重包袱．而社會(huì)資源卻得不到有效利用，社會(huì)保障制度難以為繼；二是政府放棄責(zé)任，導(dǎo)致保障滯后保障不力，勞動(dòng)者缺少基本保障，使社會(huì)發(fā)展充滿風(fēng)險(xiǎn)。我國應(yīng)選擇的是政府主導(dǎo)型的模式，也就是政府不是直接承擔(dān)所有的供款和管理等責(zé)任，而是作為一個(gè)引導(dǎo)者承擔(dān)制度設(shè)計(jì)，以調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量來提供保障；政府不放棄對社會(huì)保障的管理，而是通過對社會(huì)保障項(xiàng)目和水平等進(jìn)行調(diào)整，以期適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，通過對社會(huì)保障實(shí)施的監(jiān)管等方式進(jìn)行全方位的管理。之所以選擇此種類型．主要是考慮以下幾個(gè)因素。

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響社會(huì)保障制度的決定性因素。一方面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高帶來了國民收入水平的提高，個(gè)人對于社會(huì)保障的需求層次也在不斷提高，從而要求政府加大在社會(huì)保障中的投入，并且，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高還會(huì)要求政府在社會(huì)保障中承擔(dān)更多的角色；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平還會(huì)影響著收入分配不平等程度的變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期．經(jīng)濟(jì)增長會(huì)帶來國民收入不平等程度的加劇，此時(shí)要求政府在維護(hù)社會(huì)公平方面發(fā)揮更多的作用，從而帶來政府在社會(huì)保障領(lǐng)域作用的加強(qiáng)。

2．社會(huì)保障制度發(fā)展階段性的影響。社會(huì)保障制度發(fā)展至今經(jīng)歷了制度建立期、制度發(fā)展期和制度完善期等三個(gè)階段。隨著制度自身的發(fā)展與完善．社會(huì)保障在內(nèi)容構(gòu)成上經(jīng)歷了以社會(huì)救濟(jì)為主、以社會(huì)保險(xiǎn)為主、以社會(huì)福利為主的層次性發(fā)展。在制度發(fā)展的不同階段．政府與市場在其中的作用也各不相同。還有社會(huì)保障的制度慣性與制度變遷路徑依賴的影響。任何國家建立社會(huì)保障制度的初始目的都是為了解決特定的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問題，制度演進(jìn)中存在著“路徑依賴”、自我強(qiáng)化的特性，會(huì)迫使改革在原制度框架軌跡內(nèi)進(jìn)行。政府在社會(huì)保障制度建立之初就只承擔(dān)有限的責(zé)任．在其后的發(fā)展中雖然屢經(jīng)變革，但政府在社會(huì)保障活動(dòng)中的推進(jìn)制度建設(shè)、承擔(dān)有限責(zé)任的格局一直是其發(fā)展的主線。

3．制度變遷時(shí)期特殊需要的影響。在社會(huì)保障制度變遷中，政府的作用總是主導(dǎo)性的。同時(shí)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體制度發(fā)生變革時(shí)期，各社會(huì)群體之間的利益分配格局發(fā)生重大調(diào)整，政府也應(yīng)該采取一些臨時(shí)性的社會(huì)保障措施來保護(hù)承受能力差的社會(huì)階層。因此，在社會(huì)制度變革期，政府在社會(huì)保障制度中的作用也應(yīng)該增強(qiáng)。

4．政府的目標(biāo)與執(zhí)政能力的影響。對于不同的社會(huì)保障制度施政目標(biāo)的側(cè)重，會(huì)影響政府對于社會(huì)保障制度干預(yù)的范圍和力度，從而會(huì)影響政府和市場在社會(huì)保障制度中作用的大小。政府的執(zhí)政能力與社會(huì)保障之間是一種互動(dòng)的關(guān)系。擁有較強(qiáng)執(zhí)政能力的政府的國家，在建立社會(huì)保障制度時(shí)期會(huì)自然而然的選擇政府在其中能發(fā)揮更多的作用。政府增加社會(huì)保障制度的供給能力，也會(huì)不斷擴(kuò)大政府的影響，提高執(zhí)政能力。從社會(huì)保障制度改革中政府責(zé)任的變化過程及趨勢可以看出：一是政府始終堅(jiān)持在社會(huì)救助中承擔(dān)主體責(zé)任，主張救助最困難的弱勢群體；二是在社會(huì)保障“多元化”發(fā)展趨勢下，政府逐漸改變承擔(dān)無限責(zé)任的做法而強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任；三是在社會(huì)保障制度的運(yùn)行中注重效率的發(fā)揮。更多地引入政府、企業(yè)和個(gè)人三方代表組成的自治機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)化的管理。

三、推進(jìn)制度建設(shè)，明確政府職責(zé)

社會(huì)保障的目標(biāo)體系應(yīng)該是建立一種資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)、管理和服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障制度。政府在這種社會(huì)保障體系中既是起一種主導(dǎo)作用，形成政府、企業(yè)、個(gè)人的責(zé)任共同分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)資源作為有益的補(bǔ)充。為達(dá)此目的，在進(jìn)一步的改革中，需要明確責(zé)任，努力推進(jìn)社會(huì)保障制度的建設(shè)。

1．進(jìn)一步完善社會(huì)保障責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。首先，必須明確政府的責(zé)任。毫無疑問，政府承擔(dān)著保護(hù)弱勢群體和主導(dǎo)整個(gè)社會(huì)保障制度的責(zé)任。這種責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動(dòng)社會(huì)保障立法、監(jiān)管社會(huì)保障運(yùn)行等方面，而且直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任上。鑒于現(xiàn)階段社會(huì)保障基金支出形勢嚴(yán)峻，國家不僅要明確財(cái)政中的社會(huì)保障投入比重，而且要明確其相應(yīng)的增長機(jī)制，并通過立法明確地方政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任。其次，必須明確企業(yè)的責(zé)任。企業(yè)繳費(fèi)是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但目前的繳費(fèi)率不盡如人意，應(yīng)盡快明確界定企業(yè)

的責(zé)任并迅速實(shí)現(xiàn)企業(yè)負(fù)擔(dān)平等化。新型社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)按統(tǒng)一的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)向所有符合法律規(guī)范的企業(yè)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)但不強(qiáng)制企業(yè)建立企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等機(jī)制，以保護(hù)企業(yè)的競爭力并實(shí)現(xiàn)就業(yè)增長。再次，必須明確界定個(gè)人責(zé)任。增強(qiáng)國民自我保障意識和個(gè)人責(zé)任，既是世界社會(huì)保障改革的潮流，也是中國社會(huì)保障制度改革的重要內(nèi)容。因此，讓勞動(dòng)者分擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是必需的舉措。第四，在明確政府、企業(yè)、個(gè)人責(zé)任的同時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會(huì)各界分擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障責(zé)任。在這方面，政府可以擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，同時(shí)用稅收優(yōu)惠的政策來調(diào)動(dòng)各界參與慈善公益事業(yè)捐獻(xiàn)的積極性。這是對社會(huì)保障財(cái)力的重要補(bǔ)充。同時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)找到分清歷史責(zé)任的途徑。對歷史責(zé)任的處理，已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)保障制度能否健康發(fā)展的關(guān)鍵。

2．積極推動(dòng)社會(huì)保障法律體系的形成。阻礙現(xiàn)階段我國社會(huì)保障發(fā)展的最大障礙，是缺少完善的法律體系以及法律滯后。我國至今尚未出臺一項(xiàng)正式的社會(huì)保障法律文書。面對這種落后狀況，政府必須大力介入。政府雖是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但它對立法進(jìn)程的促進(jìn)作用是明顯的，包括協(xié)助立法機(jī)構(gòu)落實(shí)立法依據(jù)等等。事實(shí)上，也只有促成法律體系的形成，政府才能以法行政。

3．迅速、全面地推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。社會(huì)保險(xiǎn)并非以弱勢群體為中心，但社會(huì)保險(xiǎn)通過向勞動(dòng)者提供養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等，有效地解除了居民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會(huì)救助不要社會(huì)保險(xiǎn)，或者只重視貧困救助而忽略社會(huì)保險(xiǎn)的傾向，根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情和就業(yè)格局的新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

綜上可鑒，推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)的內(nèi)容包括：通過制定與社會(huì)保障相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，不斷建立和完善社會(huì)保障制度；負(fù)擔(dān)制度改革的“轉(zhuǎn)制成本”和制度建立的“啟動(dòng)成本”；建立科學(xué)高效的社會(huì)保障管理和監(jiān)督制度及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。政府的作用應(yīng)集中在制定和調(diào)整社會(huì)保障的有關(guān)法律和政策上，對社會(huì)保障制度的運(yùn)行進(jìn)行管理、規(guī)范和監(jiān)督等。

我國社會(huì)保障制度改革還要建立以社會(huì)救助為基礎(chǔ)、以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)、以社會(huì)福利為長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的社會(huì)保障產(chǎn)品體系。其項(xiàng)目主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、補(bǔ)充保障和軍人社會(huì)保障等。至于具體項(xiàng)目的提供，則應(yīng)更多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，還要重視其運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。其中包括：政府通過相關(guān)法律和法規(guī)，強(qiáng)制規(guī)定社會(huì)成員在符合一定條件下都可以享受到相應(yīng)的社會(huì)保障待遇；開征全國統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，建立獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)中央和地方政府財(cái)政預(yù)算中社會(huì)保障投入增長比例相對固定化；加強(qiáng)政府對社會(huì)保障具體構(gòu)成項(xiàng)目的組織及引導(dǎo)，設(shè)立必要的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善和強(qiáng)化相應(yīng)的管理和監(jiān)督機(jī)制。在社會(huì)保障基金的運(yùn)營中引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值與增值；在具體的社會(huì)保障服務(wù)提供方面，也同樣可以引入競爭機(jī)制，以提高服務(wù)質(zhì)量與效率。

(作者單位：南京工程學(xué)院社科部)

責(zé)任編輯：耕夫