公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系路徑探

[中圖分類號(hào)]D922[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1003-7608（2025）04-0026-08

新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)從理論到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，人民群眾日益享受著最普惠的民生福祉。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，生態(tài)文明建設(shè)離不開(kāi)人民群眾的積極參與。2015年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出，要\"鼓勵(lì)公眾積極參與。完善公眾參與制度”。2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求構(gòu)建起“產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系\"2]。2018年5月，習(xí)近平在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出，“各級(jí)黨委和政府要自覺(jué)把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌起來(lái)，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與\"3]。2023年7月，黨中央再次召開(kāi)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)，要“實(shí)施最嚴(yán)格的地上地下、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的生態(tài)環(huán)境治理制度”4]。上述關(guān)于堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的論述和設(shè)計(jì)蘊(yùn)含清晰的公眾參與意蘊(yùn)。從公眾參與視角探討堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系問(wèn)題成為學(xué)界不可回避的重大問(wèn)題。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系中與公眾參與相關(guān)的問(wèn)題展開(kāi)了系列研究，但研究大多是從整體視角出發(fā)的宏觀思考，從治理主體視角深人探討堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的成果并不多見(jiàn)，從公眾參與視角對(duì)堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的現(xiàn)實(shí)邏輯、本質(zhì)內(nèi)涵、面臨困境的解析還不夠深入?；诖?，從治理主體視角切人，在公民環(huán)境權(quán)和公眾參與機(jī)制兩大視域下探討公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的現(xiàn)實(shí)邏輯

從公眾參與視角探討堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系有著清晰的現(xiàn)實(shí)邏輯。這一方面是鞏固并擴(kuò)大新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐成果的迫切需要，另一方面是構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的生態(tài)文明制度體系的迫切需要。

（一）鞏固并擴(kuò)大新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐成果的迫切需要

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。在此背景下，從公眾參與視角探討堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系對(duì)于正確處理生態(tài)文明建設(shè)中重點(diǎn)攻堅(jiān)和協(xié)同治理的關(guān)系、外部約束和內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)系，鞏固并擴(kuò)大新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐成果，具有迫切性與必要性。首先，在結(jié)構(gòu)性壓力方面，我國(guó)還處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展階段，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的結(jié)構(gòu)性壓力不斷加大。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型必然需要不斷增強(qiáng)公眾的生態(tài)文明意識(shí)，從消費(fèi)端形成綠色化、低碳化的市場(chǎng)需求，為高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展提供新動(dòng)能。其次，在根源性壓力方面，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)仍面臨較大的資源環(huán)境壓力，環(huán)境保護(hù)仍有歷史欠賬，治理能力還存在短板、弱項(xiàng)。緩解生態(tài)文明建設(shè)的根源性壓力要求提高生態(tài)環(huán)境治理能力，調(diào)動(dòng)各行業(yè)、各領(lǐng)域共同擔(dān)起生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。公眾是生態(tài)環(huán)境治理諸多主體中不可或缺的部分，發(fā)揮著“預(yù)警器'和“傳送帶”作用。再次，在趨勢(shì)性壓力方面，我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，各類不確定性風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在，生態(tài)文明建設(shè)從量變到質(zhì)變的趨勢(shì)性拐點(diǎn)離不開(kāi)人民群眾對(duì)歷史的推動(dòng)作用。在種種壓力面前，鞏固并擴(kuò)大新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐成果離不開(kāi)人民群眾在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型、防范化解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)、協(xié)同推進(jìn)降碳和減污等方面的創(chuàng)造性作用。

（二）構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的生態(tài)文明制度體系的迫切需要

黨的二十屆三中全會(huì)指出，進(jìn)一步全面深化改革要“繼續(xù)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]。構(gòu)建生態(tài)文明制度體系要“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”6]。因此，從公眾參與視角探討堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，深化生態(tài)文明體制改革必然需要健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、法律法規(guī)政策體系建設(shè)。公眾參與和健全生態(tài)環(huán)境治理體系的系列改革舉措密切相關(guān)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系建設(shè)需要明確公眾在生態(tài)環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立規(guī)范有效的政府與公眾互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“政府有為”與“公眾有行”的有機(jī)結(jié)合；推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系建設(shè)需要發(fā)揮公眾在全面依法治國(guó)重要環(huán)節(jié)的主體作用，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的法治化進(jìn)程。黨的十八大以來(lái)，一系列在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域保障公眾參與的法律文件陸續(xù)頒布（見(jiàn)表1），成為生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合的法律依據(jù)。在此背景下，從公眾參與視角探討堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系是進(jìn)一步全面深化改革、更好實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的人民當(dāng)家作主、構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為核心的生態(tài)文明制度體系的迫切需要。

二、公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的雙重內(nèi)涵

公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，要體現(xiàn)在國(guó)家治理體系的各領(lǐng)域、各方面。公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系可以從兩個(gè)視域加以探析。一是公民環(huán)境權(quán)視域。公民是公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的行動(dòng)主體，從公民環(huán)境權(quán)視域切入有助于理解制度體系與公民生態(tài)權(quán)益的對(duì)應(yīng)關(guān)系，進(jìn)而以公民環(huán)境權(quán)理論檢視制度體系的問(wèn)題所在。二是公眾參與機(jī)制視域。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)在橫向上可以通過(guò)政治機(jī)制、法律機(jī)制、社會(huì)機(jī)制等進(jìn)行。

（一）公民環(huán)境權(quán)視域下的內(nèi)涵釋義

制度是一種規(guī)則或運(yùn)行模式，是規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)，制度框架內(nèi)的個(gè)體被同時(shí)賦予權(quán)利和義務(wù)。公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系在權(quán)責(zé)關(guān)系上確立了公民環(huán)境權(quán)的正當(dāng)性，并允許此權(quán)利在制度框架內(nèi)運(yùn)行。公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵是“公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利”7。因此，環(huán)境權(quán)至少包括環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境請(qǐng)求權(quán)[8]。我國(guó)2015年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第一條就強(qiáng)調(diào)，要“保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通參與渠道，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與依法有序發(fā)展\"9]。公民環(huán)境權(quán)在中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)場(chǎng)域下主要表現(xiàn)為環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境治理參與權(quán)和環(huán)境狀況監(jiān)督權(quán)。因此，在公民環(huán)境權(quán)視域中，公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系主要包括環(huán)境信息公開(kāi)制度、環(huán)境治理參與制度和環(huán)境狀況監(jiān)督制度，三者構(gòu)成了公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系（見(jiàn)圖1）。這成為考察公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系現(xiàn)存問(wèn)題和實(shí)踐路徑的視域之一。

2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“健全環(huán)境信息公開(kāi)制度。全面推進(jìn)大氣和水等環(huán)境信息公開(kāi)、排污單位環(huán)境信息公開(kāi)、監(jiān)管部門(mén)環(huán)境信息公開(kāi)，健全建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)機(jī)制。健全環(huán)境新聞發(fā)言人制度”[10]2015年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》也指出，“完善公眾參與制度，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”]。由此可見(jiàn)，環(huán)境信息公開(kāi)制度已在當(dāng)今中國(guó)的政策和法律文件中確定下來(lái)，堅(jiān)持和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度要側(cè)重考察其在現(xiàn)實(shí)中的落地效果。

環(huán)境治理參與制度旨在保障公民參與同其生態(tài)權(quán)益密切相關(guān)的公共決策，并對(duì)決策提出建議。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境治理參與制度主要包括環(huán)境決策參與制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境決策參與制度要求保障公眾在環(huán)境政策制定中的參與，通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，并及時(shí)發(fā)布對(duì)公眾意見(jiàn)征求、采納的情況，鼓勵(lì)建立決策民意調(diào)查制度，把民意支持度作為決策的重要參考；環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度要求在對(duì)公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求公眾意見(jiàn)。

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境狀況監(jiān)督制度主要在環(huán)境影響產(chǎn)生后發(fā)揮作用。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境狀況監(jiān)督制度主要包括代表監(jiān)督制度、行政監(jiān)督制度、輿論監(jiān)督制度和環(huán)境公益訴訟制度。公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的監(jiān)督分為直接監(jiān)督和間接監(jiān)督。代表監(jiān)督制度就是間接監(jiān)督的主要表現(xiàn)，公眾可以通過(guò)人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和無(wú)黨派人士、環(huán)保社會(huì)組織代表參與環(huán)境狀況監(jiān)督，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)也會(huì)聘請(qǐng)這些代表?yè)?dān)任環(huán)保監(jiān)察員，公眾可以通過(guò)聯(lián)系這些群體參與事后監(jiān)督。公眾直接參與監(jiān)督是通過(guò)行政、新聞和訴訟三種手段實(shí)現(xiàn)的?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》規(guī)定：“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，可以通過(guò)信函、傳真、電子郵件、‘12369'環(huán)保舉報(bào)熱線、政府網(wǎng)站等途徑，向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)舉報(bào)?！背酥猓娺€可以通過(guò)新聞?shì)浾摵头稍V訟直接進(jìn)行環(huán)境狀況監(jiān)督。《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，支持新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督；建立健全環(huán)境公益訴訟機(jī)制，明確公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、渠道和程序，規(guī)范和指導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境保護(hù)，加大公眾參與環(huán)境保護(hù)的司法保障。

（二）公眾參與機(jī)制視域下的內(nèi)涵釋義

公眾參與機(jī)制是公眾參與的各種手段所組成的整個(gè)系統(tǒng)。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制主要包括政治機(jī)制、法律機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。在這三種機(jī)制作用下，公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系形成了新的制度系統(tǒng)（見(jiàn)圖2）。政治機(jī)制是保障人民權(quán)利的重要基礎(chǔ)，公眾通過(guò)行使政治權(quán)利參與決策并監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行過(guò)程；法律機(jī)制是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，其賦予公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)利、責(zé)任、途徑與程序以合法性；社會(huì)機(jī)制是一個(gè)激勵(lì)多方參與的社會(huì)系統(tǒng)，是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)手段的集成系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)通過(guò)新聞媒體、群眾組織和社區(qū)等推動(dòng)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)。

政治機(jī)制視域下公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度體系與公民環(huán)境權(quán)視域下的制度體系具有一定相似性，因?yàn)檎螜C(jī)制本身就是公民權(quán)利的制度體現(xiàn)。政治機(jī)制視域下，通過(guò)政治權(quán)利途徑得以實(shí)現(xiàn)的公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度體系主要包括環(huán)境信息公開(kāi)制度、環(huán)境行政參與制度和環(huán)境狀況監(jiān)督制度。

以法律流程為參照，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法律機(jī)制主要包括環(huán)境立法參與制度和環(huán)境司法參與制度。環(huán)境立法參與制度有直接參與和間接參與兩種形式。直接參與即各級(jí)人民代表大會(huì)出臺(tái)與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律文件時(shí)廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)，開(kāi)通建議渠道；間接參與是公眾通過(guò)人大代表聯(lián)系制度參與立法過(guò)程，以人大代表為中介傳達(dá)相關(guān)建議。環(huán)境司法參與制度即環(huán)境訴訟制度，在具體的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制中可分為民事訴訟和行政訴訟兩種形式。民事訴訟針對(duì)造成污染的企業(yè)或社會(huì)組織，行政訴訟的對(duì)象為對(duì)環(huán)境污染負(fù)有責(zé)任的政府單位。為保障公民的生態(tài)權(quán)益，自2012年起，我國(guó)逐步建立了環(huán)境公益訴訟制度，這一制度充許檢察院、社會(huì)公益組織、公民或環(huán)境資源主管機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)環(huán)境公益訴訟，取得了顯著的綠色司法成就。

社會(huì)機(jī)制視域下公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)制度體現(xiàn)在參與主體、參與平臺(tái)等方面。一是關(guān)于生態(tài)文明的國(guó)民教育制度。關(guān)于生態(tài)文明的國(guó)民教育制度對(duì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性有較大影響，對(duì)公眾理性自覺(jué)的生態(tài)實(shí)踐活動(dòng)具有重要意義。二是生態(tài)類社會(huì)組織管理制度。隨著生態(tài)文明建設(shè)的重要性逐漸提升，生態(tài)類的公益性社會(huì)組織、專業(yè)性行業(yè)協(xié)會(huì)等紛紛出現(xiàn)。在生態(tài)環(huán)境部公布的“2024年十佳公眾參與案例”中，廈門(mén)市環(huán)保社會(huì)組織“綠水守護(hù)者”十年來(lái)共招募志愿者2000多人，開(kāi)展環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)120多場(chǎng)，成為公眾參與環(huán)保行動(dòng)的引路人[13]。三是社區(qū)生態(tài)治理制度。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)生態(tài)治理是城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治事務(wù)的重要內(nèi)容。社區(qū)生態(tài)治理制度的主要功能是通過(guò)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督拓寬公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的途徑，如上海市奉賢區(qū)鎮(zhèn)西村實(shí)行的\"桶長(zhǎng)制\"和垃圾分類獎(jiǎng)懲制度[14]。

三、公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的問(wèn)題表征

在公民環(huán)境權(quán)和公眾參與機(jī)制兩大視域下，公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的基本框架已然明確，要完善這一制度體系的實(shí)踐路徑就要建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并分析現(xiàn)行制度體系的問(wèn)題所在。一些不足主要表現(xiàn)為：公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系中的政府主導(dǎo)力與公眾參與力融通不足，政治機(jī)制、法律機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的作用力尚不平衡，公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的實(shí)現(xiàn)形式相對(duì)單一?？偟膩?lái)說(shuō)，生態(tài)文明制度體系中的公眾參與在程序、機(jī)制和形式上都存在完善空間，公眾的主體地位還有待進(jìn)一步彰顯。

（一）政府主導(dǎo)力與公眾參與力融通不足政府、公眾和社會(huì)組織是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的重要行動(dòng)主體。在當(dāng)前的生態(tài)文明實(shí)踐中，這三者構(gòu)成了一個(gè)“金字塔型\"結(jié)構(gòu)體系（見(jiàn)圖3）。政府在生態(tài)文明制度體系中居于主導(dǎo)地位，通過(guò)動(dòng)員公眾與社會(huì)組織推動(dòng)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。雖然在生態(tài)文明制度體系的框架設(shè)計(jì)中，公眾參與并沒(méi)有缺位，但在具體實(shí)踐中，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制還存在一些不足之處。

一是公眾缺乏生態(tài)文明制度運(yùn)行的“程序啟動(dòng)權(quán)”。在公民環(huán)境權(quán)視域下，政府往往是決策機(jī)制的主導(dǎo)者，存在“政府直控型治理模式”，環(huán)境決策參與制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)大多需要由政府啟動(dòng)相關(guān)程序，公民在其中是“過(guò)程參與者”而非“程序啟動(dòng)者”。雖然已有法律法規(guī)要求公民、法人和其他組織可以通過(guò)座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式提供意見(jiàn)和建議，但《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等法規(guī)規(guī)定了只有政府才可以通過(guò)這些形式征求公民的意見(jiàn)和建議。因此，政府是否在決策中采納公眾建議會(huì)受到政府部門(mén)主觀意志的影響。在具體的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中，部分基層政府更傾向于以專家座談的辦法取代公眾意見(jiàn)。

二是政府部門(mén)推動(dòng)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任機(jī)制尚不完善。當(dāng)下的生態(tài)文明制度體系仍然缺乏與環(huán)境信息公開(kāi)相關(guān)的法律法規(guī)，一些政府部門(mén)公開(kāi)環(huán)境信息的責(zé)任機(jī)制和強(qiáng)制力不足。環(huán)境決策參與制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中也存在類似情況。立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)可以自行決定是否吸收公眾參與環(huán)境立法或決策活動(dòng)、立法聽(tīng)證會(huì)等，這使得公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系缺乏法律強(qiáng)制性。

三是公眾參與環(huán)境狀況監(jiān)督的制度支撐不足。在公民環(huán)境權(quán)視域下，環(huán)境狀況監(jiān)督制度主要依靠代表監(jiān)督制度、行政監(jiān)督制度、輿論監(jiān)督制度和環(huán)境公益訴訟制度。隨著信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，以往公眾監(jiān)督意見(jiàn)的滯后傳達(dá)現(xiàn)象得以緩解。但在行政監(jiān)督制度中，公眾監(jiān)督的事后反饋機(jī)制仍有待完善。此外，在環(huán)境公益訴訟制度中，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定也難以滿足公眾參與的客觀需要[15]。公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的難度較大，這在一定程度上壓縮了公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度空間。

（二）政治機(jī)制、法律機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的作用力不平衡

在公眾參與機(jī)制視域下，政治機(jī)制起到引領(lǐng)作用，法律機(jī)制起到保障作用，社會(huì)機(jī)制則是重要的實(shí)現(xiàn)形式。在生態(tài)文明制度體系中，政治機(jī)制和法律機(jī)制發(fā)揮著主要作用，各地黨政機(jī)關(guān)對(duì)于政治機(jī)制和法律機(jī)制的完善步伐也快于對(duì)社會(huì)機(jī)制的完善，這導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)中的“外推力\"充足而“內(nèi)驅(qū)力”有限，公眾自發(fā)進(jìn)行的生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)相對(duì)有限。政治機(jī)制和法律機(jī)制作為政府部門(mén)和立法部門(mén)可以直接管理、變革的機(jī)制，其革新速度更快。但社會(huì)機(jī)制的健全需要真正建立起公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，為公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系注入活力。

一是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不足。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的動(dòng)力既有來(lái)自政府動(dòng)員的“外推力”，又有內(nèi)生的物質(zhì)和精神激勵(lì)的“內(nèi)驅(qū)力”。當(dāng)前，公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的“外推力\"較為明顯，但公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的“內(nèi)驅(qū)力”不足，且“內(nèi)驅(qū)力\"大多源于政治動(dòng)員或生存環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，被動(dòng)參與的意蘊(yùn)相對(duì)明顯。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心發(fā)布的《公民生態(tài)環(huán)境行為調(diào)查報(bào)告（2022）》顯示，\"2022年有超一成（ 14.8% ）受訪者舉報(bào)過(guò)環(huán)境問(wèn)題”[16]。生態(tài)文明建設(shè)具有全域性和聯(lián)動(dòng)性，不同地域的生態(tài)環(huán)境其實(shí)是一個(gè)生態(tài)共同體，公眾的生態(tài)行為會(huì)相互影響、相互制約。如果公眾僅在周遭生存環(huán)境受到破壞時(shí)才參與生態(tài)文明實(shí)踐，這便是一種事后參與，使得生態(tài)文明建設(shè)具有滯后性。

二是環(huán)保社會(huì)組織的能力建設(shè)有待增強(qiáng)。市企業(yè)家環(huán)?；饡?huì)和萬(wàn)科公益基金會(huì)發(fā)布的《2023中國(guó)環(huán)保公益組織現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告》顯示，約一半的環(huán)保組織的首要工作領(lǐng)域?yàn)椤肮娦麄鞒珜?dǎo)”，以生態(tài)環(huán)境法治為首選工作領(lǐng)域的公益組織只有2% 。環(huán)保類社會(huì)組織在生態(tài)環(huán)境信息獲取上存在信息量不足、獲取信息滯后、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)片面等問(wèn)題，難以滿足其參與環(huán)境治理的需求。與此同時(shí)，還存在參與渠道不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致難以將公眾的生態(tài)訴求納入政策議程。這在一定程度上弱化了社會(huì)組織參與環(huán)境治理決策的力度。

三是社區(qū)生態(tài)治理的常態(tài)化機(jī)制有待完善。在城市社區(qū)，公民的集體事務(wù)參與度有限，社區(qū)的垃圾分類、節(jié)能減排等生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐往往需要借助社區(qū)、物業(yè)的公共服務(wù)來(lái)完成；在農(nóng)村，村集體對(duì)生態(tài)治理的重視程度還有待加強(qiáng)，村民在自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督方面的意識(shí)和能力還相對(duì)不足。上述因素也導(dǎo)致社區(qū)生態(tài)治理呈現(xiàn)忽冷忽熱的“運(yùn)動(dòng)式治理”特征。《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類工作的通知》發(fā)布后，不少城市陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于生活垃圾強(qiáng)制分類的規(guī)定，但個(gè)人和家庭的生活垃圾分類習(xí)慣養(yǎng)成尚需時(shí)日。

（三）生態(tài)文明制度體系的實(shí)現(xiàn)形式相對(duì)單一

當(dāng)前，公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的實(shí)現(xiàn)形式主要有以下六種渠道：人民代表大會(huì)渠道、政治協(xié)商會(huì)議和各民主黨派渠道、政府環(huán)保部門(mén)渠道、人民法院渠道、基層群眾自治組織渠道和新聞媒體渠道。在這五種渠道中，新聞媒體渠道的參與形式隨著自媒體平臺(tái)的發(fā)展逐漸成為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的重要形式。與此同時(shí)，其他渠道則出現(xiàn)了單一化、互動(dòng)弱的問(wèn)題。問(wèn)題在于，其他幾種參與渠道涵蓋公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的主要組成部分。堅(jiān)持和完善公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系不僅要堅(jiān)持和完善宏觀的制度框架，還要從實(shí)踐入手豐富宏觀制度下的微觀實(shí)現(xiàn)形式，鼓勵(lì)各地創(chuàng)新政府與公眾、政府與社會(huì)、公眾與社區(qū)的生態(tài)文明互動(dòng)實(shí)踐。

四、公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的路徑

公眾參與視角下堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建兼具活力與秩序的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

（一）協(xié)調(diào)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的多元主體，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)力與公眾參與力的有效融通

當(dāng)前，生態(tài)文明制度體系中的公眾、政府與社會(huì)組織三大主體呈現(xiàn)“金字塔型\"結(jié)構(gòu)，政府在生態(tài)文明制度體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的準(zhǔn)人權(quán)、建議權(quán)相對(duì)有限。因此，要依靠政治與法律制度平衡權(quán)責(zé)關(guān)系，更好地協(xié)調(diào)和平衡公眾、政府與社會(huì)組織三大主體在生態(tài)文明制度體系中的相互作用力。

一是增強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)視域下的制度剛性，建立健全政府保障公民環(huán)境權(quán)的責(zé)任機(jī)制。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)將關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境決策參與的規(guī)定從開(kāi)放性條款改為限制性條款。在《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)只需在向公民、法人和其他組織征求意見(jiàn)時(shí)公布環(huán)境信息。但從公民環(huán)境權(quán)視域看，政府需要在信息安全前提下公布與公民所處生活環(huán)境相關(guān)的所有環(huán)境信息，要進(jìn)一步完善此類責(zé)任機(jī)制。

二是建立政府履行環(huán)境信息公開(kāi)等義務(wù)的信息化臺(tái)賬制度。信息化臺(tái)賬應(yīng)包含以下內(nèi)容：環(huán)境信息公開(kāi)的時(shí)間等具體信息，環(huán)境決策參與的參與形式、參與人群、公民建議是否得到采納以及采納或不采納的理由等。要將公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的信息化臺(tái)賬制度作為政務(wù)公開(kāi)的一部分，以便相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督審查。信息化臺(tái)賬制度中的信息應(yīng)轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明建設(shè)主要負(fù)責(zé)干部的績(jī)效考核指標(biāo)，以便于強(qiáng)化公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的剛性約束。

三是完善環(huán)境公益訴訟制度和環(huán)保督察制度，將公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的參與程度納人督察的指標(biāo)。當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟制度對(duì)訴訟主體的限制影響了這一制度的作用發(fā)揮，建議適度放寬對(duì)訴訟主體的限制，保障公民在環(huán)境公益訴訟中的相關(guān)法律權(quán)利。環(huán)保督察制度作為一項(xiàng)重要的生態(tài)監(jiān)督制度應(yīng)該一以貫之地堅(jiān)持下去。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作條例》中的第十五條也吸納了關(guān)于人民群眾信訪舉報(bào)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及處理情況的內(nèi)容。各級(jí)政府要建立起對(duì)下一級(jí)政府部門(mén)的常態(tài)化督察制度，更好地完善公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系。

（二）管放并重，充分運(yùn)用社會(huì)機(jī)制凝聚社會(huì)力量參與生態(tài)文明建設(shè)

社會(huì)機(jī)制是公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，充分凝聚社會(huì)力量要注意管放并重。黨和政府既要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和基層群眾自治組織的方向引領(lǐng)和依法監(jiān)督，又要?jiǎng)澓弥贫燃t線，為社會(huì)力量積極參與生態(tài)文明建設(shè)提供有利條件。

“管”首先要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以習(xí)近平生態(tài)文明思想武裝社會(huì)力量，與此同時(shí)增強(qiáng)社會(huì)組織和基層群眾自治組織的黨組織建設(shè)，建設(shè)一支高素質(zhì)的黨務(wù)工作隊(duì)伍，不斷加強(qiáng)生態(tài)文明戰(zhàn)線的隊(duì)伍建設(shè)；其次要引領(lǐng)社會(huì)力量的生態(tài)文明實(shí)踐方向，政府的生態(tài)政策與社會(huì)力量的綠色實(shí)踐要同步同向推進(jìn)，要針對(duì)社會(huì)力量做好政策闡釋，建立政府與社會(huì)力量的溝通平臺(tái)，以便加強(qiáng)協(xié)同治理。

“放”就是要明確社會(huì)力量是生態(tài)文明建設(shè)的重要實(shí)踐主體，政府要為社會(huì)力量的發(fā)展提供便利條件和發(fā)展空間。要加強(qiáng)關(guān)于環(huán)保類社會(huì)組織的司法保障制度，改善其發(fā)展環(huán)境；進(jìn)一步完善環(huán)保類社會(huì)組織的訴訟主體資格認(rèn)定機(jī)制。與此同時(shí)，要減輕社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的資金壓力，增強(qiáng)其提起環(huán)境公益訴訟的積極性。除此之外，政府應(yīng)加大對(duì)環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金的監(jiān)管，明確資金使用的范圍、程序和額度，防止出現(xiàn)資金濫用的現(xiàn)象。建立健全環(huán)境公益訴訟成本分擔(dān)政策也是減輕環(huán)保類社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟資金壓力的重要方式。

基層群眾自治組織要通過(guò)制度充分調(diào)動(dòng)居民參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，以物質(zhì)和精神激勵(lì)動(dòng)員公眾參與生態(tài)文明實(shí)踐。首先，基層群眾自治組織要鼓勵(lì)黨員發(fā)揮先鋒模范作用。社區(qū)是一個(gè)小集體，社區(qū)主要成員的行為會(huì)形成示范效應(yīng)，進(jìn)而影響其他社區(qū)成員的生態(tài)行為。這個(gè)“破局”自然需要社區(qū)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，社區(qū)黨員要在以身作則的基礎(chǔ)上積極動(dòng)員居民參與制度創(chuàng)新。其次，基層群眾自治組織要重視激勵(lì)機(jī)制，以多樣化的形式鼓勵(lì)公眾參與生態(tài)文明實(shí)踐。如上海市奉賢區(qū)通過(guò)建立“桶長(zhǎng)制”，由黨員和熱心村民組成“桶長(zhǎng)\"實(shí)現(xiàn)“分類作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、層級(jí)管理責(zé)任化、群眾參與自治化”17]。這一系列制度創(chuàng)新產(chǎn)生了積極效應(yīng)，營(yíng)造了濃厚的生態(tài)文明建設(shè)氛圍，形成了公眾積極參與的良好局面。

（三）創(chuàng)新公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的實(shí)現(xiàn)形式

當(dāng)前，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度實(shí)現(xiàn)形式以單向度的參與為主，主要表現(xiàn)為政府向公眾征集意見(jiàn)和建議，一部分公眾作為代表行使參與權(quán)。這種治理模式更多地體現(xiàn)為一種“管控型治理”，未能實(shí)現(xiàn)公眾的全過(guò)程參與。創(chuàng)新公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的制度實(shí)現(xiàn)形式是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，應(yīng)積極推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理由“管控型治理\"走向“回應(yīng)型治理”?！盎貞?yīng)型治理”是基于新公共管理理論和新公共服務(wù)理論而興起的概念，強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)公眾利益訴求做出積極反應(yīng)?！盎貞?yīng)型治理”更加重視政府與公眾的互嵌，推動(dòng)環(huán)境“善治”的實(shí)現(xiàn)。

創(chuàng)新公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的實(shí)現(xiàn)形式要保障公眾的\"生態(tài)話語(yǔ)權(quán)”。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性一定程度上取決于其在參與過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)。因此，創(chuàng)新公眾參與的制度實(shí)現(xiàn)形式，要讓公眾成為“傾訴人\"和“觀察員”，讓生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門(mén)成為“聆聽(tīng)者”和“采納者”，改善政府部門(mén)與公眾在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中的關(guān)系，使兩者成為協(xié)同治理中的共同體。浙江省嘉興市在這方面進(jìn)行了積極嘗試，先后探索開(kāi)展了一系列形式多樣的公眾參與活動(dòng)，如市民環(huán)保論壇和“兩山\"議事堂，這些制度通過(guò)形式的創(chuàng)新助推公眾成為生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的主體，有助于構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理的全民行動(dòng)體系[18]

創(chuàng)新公眾參與視角下生態(tài)文明制度體系的實(shí)現(xiàn)形式要以常態(tài)化機(jī)制保障公民環(huán)境權(quán)。在環(huán)境信息公開(kāi)制度方面，主管部門(mén)可以定期組織生態(tài)環(huán)境開(kāi)放日，將政府一段時(shí)間內(nèi)與環(huán)境相關(guān)的政策文件集中展覽，并將部分環(huán)保設(shè)施向公眾開(kāi)放；在環(huán)境治理參與制度方面，政府部門(mén)可以采取陪審員制度和“圓桌會(huì)\"制度，通過(guò)公開(kāi)招募等方式保障公民公平參與與環(huán)境相關(guān)的政策、案例的評(píng)議，共謀生態(tài)文明建設(shè)；在環(huán)境狀況監(jiān)督制度方面，可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和主管部門(mén)的融媒體，推動(dòng)“點(diǎn)單式\"執(zhí)法，讓公眾的雙眼成為偵查生態(tài)環(huán)境污染的“放大鏡”，讓公眾對(duì)環(huán)境狀況的監(jiān)督全天候、常態(tài)化，也讓公眾掌握生態(tài)文明制度的“程序啟動(dòng)權(quán)”

要以數(shù)字技術(shù)賦能公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的形式創(chuàng)新。數(shù)字技術(shù)具有去中心化特征，可以充分調(diào)動(dòng)公眾及社會(huì)組織參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性，既可以借助外部推力強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力，又可以在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下充分運(yùn)用社會(huì)力量。數(shù)字技術(shù)具有聯(lián)結(jié)性特征，有助于打破傳統(tǒng)的戶籍、區(qū)域、單位等組織邊界，能夠更好地適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的“全域性”特征，形成社會(huì)個(gè)體之間新的聯(lián)結(jié)機(jī)制，為生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新提供重要支撐，推動(dòng)建設(shè)綠色、智慧的數(shù)字生態(tài)文明。數(shù)字技術(shù)賦能公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的形式創(chuàng)新，一方面要以數(shù)字化平臺(tái)為依托，拓寬公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的渠道，積極建設(shè)生態(tài)文明信用體系，讓公眾在參與中體驗(yàn)獲得感，激發(fā)公眾參與的內(nèi)生動(dòng)力；另一方面要借助數(shù)字技術(shù)更好地實(shí)現(xiàn)公眾與政府的有效互動(dòng)，積極探索數(shù)字技術(shù)在社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為的快速上報(bào)、高效處理與及時(shí)反饋。與此同時(shí)，借助數(shù)字技術(shù)搭建高效、透明的志愿服務(wù)平臺(tái)，為公眾直接參與生態(tài)文明建設(shè)提供便捷渠道。

綜上所述，人民群眾是社會(huì)歷史發(fā)展的主體力量，在社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)中依然如此。動(dòng)員公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，形成協(xié)同治理的“合力”是歷史必然。堅(jiān)持和完善公眾參與視角下的生態(tài)文明制度體系是推動(dòng)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)效之策，要從公民環(huán)境權(quán)和公眾參與機(jī)制雙重視域出發(fā)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。這既需要協(xié)調(diào)不同行動(dòng)主體間的相互關(guān)系，也要發(fā)揮政治機(jī)制、法律機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的作用，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新制度實(shí)現(xiàn)形式，讓公眾全過(guò)程、常態(tài)化地參與社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。

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[12]中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)全書(shū)：含規(guī)章及請(qǐng)示答復(fù)[M].：中國(guó)法制出版社，2024：45、45.

[13]廈門(mén)市湖里區(qū)綠水守護(hù)者生態(tài)環(huán)保中心.引導(dǎo)公眾成為綠水守護(hù)者社會(huì)組織推動(dòng)環(huán)境治理的典型模式[J].中國(guó)生態(tài)文明，2024（3）：28-29.

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[18]葉大鳳，李悅涵.回應(yīng)型參與：公眾參與型環(huán)境治理的優(yōu)化[J].創(chuàng)新，2022（4）：19-30.

[15]魏勝?gòu)?qiáng).論綠色發(fā)展理念對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值引導(dǎo)：以公眾參與制度為例的剖析[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2019（2）：25-38.

[16]張蕾.《公民生態(tài)環(huán)境行為調(diào)查報(bào)告（2022）》發(fā)布[N].光明日?qǐng)?bào)，2023-06-27（8）.

[17]王曉紅，錢(qián)楞.奉賢區(qū)全面推行\(zhòng)"桶長(zhǎng)制\"助推農(nóng)村生活垃圾源頭分類[J].上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2020（4）：22-24.

[責(zé)任編輯：李曼]