檢察公益訴訟案件范圍立法問題研究

[中圖分類號]D925.1 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-4175（2025）03-0108-07

一、問題的提出

自從黨的十八屆四中全會部署“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，“檢察機關(guān)介人民事公益訴訟的數(shù)量和案件范圍皆呈迅速擴張趨勢”]。為將習(xí)近平法治思想在公益保護領(lǐng)域的原創(chuàng)性成果法制化，十四屆全國人大常委會將“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）\"納入了本屆全國人大常委會的第一類立法規(guī)劃項目。這表明立法機關(guān)充分認識到健全公益訴訟制度的緊迫性，但尚未想好究竟是制定一部面向檢察機關(guān)、行政機關(guān)和社會組織三大公益訴訟主體的統(tǒng)一的“公益訴訟法”，還是先行制定一部僅面向檢察機關(guān)的“檢察公益訴訟法”。伴隨著2024年12月13日十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第35次委員長會議原則通過、2025年4月18日第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第42次委員長會議修改的《全國人大常委會2025年度立法工作計劃》明確將“檢察公益訴訟法”

納入本年度初次審議的法律案，檢察公益訴訟法與公益訴訟法之爭已經(jīng)落下帷幕。檢察公益訴訟立法首先需要明確檢察機關(guān)可以提起公益訴訟的案件范圍。中國法學(xué)會、全國人大監(jiān)察和司法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院在北京舉辦的“檢察公益訴訟立法專題研討會”2]以及最高人民檢察院第八檢察廳、檢察理論研究所在鄭州主辦的“檢察公益訴訟現(xiàn)代化與檢察公益訴訟立法研討會\"3均專門針對檢察公益訴訟案件范圍進行了深人研討，但未能就此達成基本共識。

在全國人大常委會即將初次審議檢察公益訴訟法草案的背景下，對檢察公益訴訟案件范圍進行探討無疑具有重大的現(xiàn)實意義和較高的理論價值?；诖耍疚闹铝τ谏钊怂伎家韵聠栴}：我國檢察公益訴訟的案件范圍現(xiàn)狀如何？我國檢察公益訴訟的案件范圍存在哪些問題？在我國即將制定的檢察公益訴訟法中，立法對公益訴訟案件范圍應(yīng)如何規(guī)定、應(yīng)采取哪一種模式？對所有這些問題都需要作出回應(yīng)。

二、檢察公益訴訟案件范圍立法的現(xiàn)狀及問題

（一）檢察公益訴訟案件范圍立法的現(xiàn)狀

一是公益訴訟保護的案件范圍日益拓展。據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)下法律中涉及公益訴訟的單行立法就有23部，盡管如此，由于《人民檢察院組織法》《檢察官法》《人民陪審員法》并不涉及公益訴訟案件范圍，為此涉及公益訴訟案件范圍的單行立法有20部。其中主要包括《消費者權(quán)益保護法》《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《英雄烈士保護法》《民法典》《未成年人保護法》《無障礙環(huán)境建設(shè)法》《文物保護法》等。當(dāng)下單行立法中規(guī)定的公益訴訟案件范圍在不斷拓展。2012年民事訴訟法修改時規(guī)定的公益訴訟案件范圍僅有2類，即污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益。但是到了2017年對民事訴訟法和行政訴訟法再次修改時，民事公益訴訟的案件范圍并無變化，依然是環(huán)境公益訴訟和消費公益訴訟。行政公益訴訟的案件范圍卻直接規(guī)定為生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等4類。在最高人民檢察院的推動下，公益訴訟的案件范圍不斷拓展，至今已有15類。在2017年民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的4類傳統(tǒng)的公益訴訟案件之外，又拓展了11類，即當(dāng)下公益訴訟案件范圍已經(jīng)拓展至‘ ?₄₊₁₁ ”類。當(dāng)然，公益訴訟案件的范圍還將會進一步拓展，即將形成 4+N^′ 的格局：“從制度建立之初的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等4個法定領(lǐng)域，逐步拓展為 ?_4+N， 的履職格局?！盵4]中國公益訴訟的案件范圍由2012年的2類增加至現(xiàn)在的15類，而且還將進一步拓展，更多的公益領(lǐng)域都將被納入公益訴訟保護范疇。

二是地方性法規(guī)也對公益訴訟案件范圍進行規(guī)定。在國家層面積極推動在單行立法中增加“公益訴訟”條款，不斷拓展公益訴訟案件范圍的同時，全國很多省份也在本區(qū)域內(nèi)基于地方立法一人大常委會決定或決議的方式一積極拓展檢察公益訴訟的案件范圍①②。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已經(jīng)有黑龍江、湖北、吉林、內(nèi)蒙古、河南、山東、廣西、云南、湖南、新疆、浙江、寧夏、四川、江西、西藏等29個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會出臺了《關(guān)于加強檢察機關(guān)公益訴訟工作的決定》（以下簡稱《決定》）。

在這些《決定》中對檢察公益訴訟的案件范圍也都進行了較為明確的規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市基于地方性立法出臺關(guān)于支持檢察公益訴訟的做法具有積極的意義，既有助于推動地方黨委、政府高度重視檢察公益訴訟，也有助于在國家層面尚缺乏開展公益訴訟的立法依據(jù)時，由地方基于地方立法因地制宜地開展公益訴訟。

(二)檢祭公益訴訟案件范圍立法仔在的問題1.單行立法規(guī)定的公益訴訟案件范圍與地方立法規(guī)定的案件范圍并非一致。一是地方性立法中規(guī)定的某些公益訴訟案件種類遠早于國家單行立法的規(guī)定。到2019年，從國家單行立法規(guī)定來看，有關(guān)公益訴訟的案件范圍也僅有5類，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護。但是此時在黑龍江、湖北、吉林、內(nèi)蒙古、河南等11個省份出臺的支持檢察公益訴訟的地方性立法中，已經(jīng)規(guī)定了諸如安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)保護、個人信息保護、進出口商品質(zhì)量安全、互聯(lián)網(wǎng)侵害公益、產(chǎn)品質(zhì)量安全、公共交通安全、教育、就業(yè)、網(wǎng)絡(luò)信息安全、金融等公益訴訟案件類型。這些公益訴訟案件類型在當(dāng)時的國家單行法中根本不存在。直至今日，這些地方性立法中明確的部分公益訴訟案件范圍在國家立法中仍未予以規(guī)定，諸如進出口商品質(zhì)量安全、公共交通安全、教育、就業(yè)、金融、網(wǎng)絡(luò)安全等。二是地方性立法中規(guī)定的公益訴訟案件范圍往往大于單行立法的規(guī)定。至今，國家單行立法中規(guī)定的公益訴訟案件也僅有15類。但是據(jù)上述對地方立法中規(guī)定的公益訴訟案件范圍的統(tǒng)計來看，不少省份出臺的地方性立法中規(guī)定的案件范圍已經(jīng)遠遠超出了15類。諸如甘肅省除了規(guī)定傳統(tǒng)的4類案件之外，還積極拓展“安全生產(chǎn)、消防安全、交通安全、公共設(shè)施安全、公共衛(wèi)生安全、個人信息安全，殘疾人、老年人、未成年人、婦女權(quán)益保護，網(wǎng)絡(luò)侵害、鄉(xiāng)村振興、扶貧攻堅，文物和文化遺產(chǎn)保護、紅色文化資源保護以及其他依法應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)辦理的公益訴訟案件”，其拓展的案件就有15類，如果加上傳統(tǒng)的4類，就多達19類。不僅如此，這些地方性立法往往還使用了兜底性的規(guī)定，即“以及其他依法應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)辦理的公益訴訟案件”。這一規(guī)定可以讓地方檢察機關(guān)基于實際情況繼續(xù)拓展公益訴訟案件范圍。地方性立法中規(guī)定的公

益訴訟案件種類及其范圍遠遠超出了國家單行立法規(guī)定，國家單行法律規(guī)定的公益訴訟案件范圍與地方性法規(guī)規(guī)定的案件范圍之間存在明顯的沖突與錯位。

2.民事公益訴訟案件范圍與行政公益訴訟案件范圍不一致。2012年民事訴訟法修改時確立的公益訴訟案件僅有2類，到2017年民事訴訟法和行政訴訟法再次修改時增加至4類。需要指出的是，在2017年，民事公益訴訟案件范圍并無變化，還是2類，但是行政公益訴訟案件范圍卻僅包括4類，即行政公益訴訟案件范圍大于民事公益訴訟案件范圍。但是從2017年民事訴訟法和行政訴訟法明確規(guī)定檢察機關(guān)可以提起公益訴訟之日起，在最高檢的不懈努力和積極推動下，公益訴訟的案件范圍不斷拓展。目前在20部單行立法中規(guī)定了公益訴訟案件范圍。在這20部單行立法中，公益訴訟的案件范圍拓展至 ?₄₊₁₁? ”，即在2017年的基礎(chǔ)上又拓展了11類。但是基于對這15類公益訴訟案件的細致分析發(fā)現(xiàn)，在這些單行法規(guī)定的公益訴訟案件范圍中，允許提起民事公益訴訟案件范圍又與允許提起行政公益訴訟案件范圍并非一致(5?？傮w而言，允許提起民事公益訴訟的案件范圍要大于行政公益訴訟的案件范圍。從立法規(guī)定來看，目前有11部法律中規(guī)定僅允許提起民事公益訴訟，分別為《消費者權(quán)益保護法》《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》《英雄烈士保護法》《民法典》《長江保護法》《個人信息保護法》《反壟斷法》《黃河保護法》《未成年人保護法》③等，這些法律并不允許提起行政公益訴訟。當(dāng)然有的單行立法是明確規(guī)定僅能提起民事公益訴訟，也有不少是從該法律規(guī)定的公益訴訟訴訟請求來看，僅允許提起民事公益訴訟。單行立法規(guī)定僅允許提起民事公益訴訟的案件范圍多于行政公益訴訟的立法現(xiàn)實恰恰與公益訴訟的司法實踐相悖?！皩嵺`中，檢察公益訴訟起訴案件占到全部公益訴訟起訴案件總數(shù)的 95% 以上，行政公益訴訟案件占到檢察公益訴訟案件總數(shù)的 90% 左右。\"4從公益訴訟司法實踐來看，提起行政公益訴訟的案件數(shù)量最多。從這一走向而言，單行立法更應(yīng)當(dāng)允許提起行政公益訴訟，但是立法卻偏偏與中國司法實踐中行政公益訴訟為主的走向相悖。這些立法允許提起民事公益訴訟的案件范圍遠多于行政公益訴訟。質(zhì)言之，從規(guī)定公益訴訟案件范圍的單行立法來看，允許提起民事公益訴訟與允許提起行政公益訴訟的案件范圍開非一致，二者存在一定的差異與錯位。

3.檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件范圍與其他主體提起公益訴訟的案件范圍不一致。由現(xiàn)有立法規(guī)定來看，允許提起公益訴訟的主體有3類，即檢察機關(guān)、社會組織和行政機關(guān)，但是社會組織、行政機關(guān)僅能提起民事公益訴訟，無權(quán)提起行政公益訴訟。即便如此，從允許提起民事公益訴訟案件范圍來看，檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件的范圍遠比社會組織、行政機關(guān)寬的多。從《海洋環(huán)境保護法》第114條，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》來看，行政機關(guān)可以提起公益訴訟的案件范圍僅限于環(huán)境污染和生態(tài)破壞類，無法提起其他類型的案件。由2012年民事訴訟法修改規(guī)定來看，社會組織可以提起的公益訴訟案件范圍僅限于污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益2類案件。2017年對民事訴訟法進行修改時，民事公益訴訟的案件范圍并無變化，依然是這2類。之后盡管公益訴訟案件范圍不斷拓展，國家法律中又規(guī)定了11類案件可以提起公益訴訟，但是其中更多是允許檢察機關(guān)提起，允許社會組織提起的公益訴訟僅為2021年頒布的《個人信息保護法》第70條所規(guī)定的個人信息保護公益訴訟，除此之外其他法律新拓展的公益訴訟案件并不允許社會組織提起。由此梳理發(fā)現(xiàn)，盡管當(dāng)下允許提起公益訴訟的案件范圍不斷拓展，但是允許社會組織提起的公益訴訟案件僅限于3類，即消費公益訴訟、環(huán)境公益訴訟、個人信息保護公益訴訟。質(zhì)言之，檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍遠大于行政機關(guān)和社會組織提起的公益訴訟案件范圍。更為甚者，全國28個省份基于地方立法拓展的公益訴訟案件范圍，全部是在拓展檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍，而非是允許社會組織、行政機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍。

4.各單行法對公益訴訟案件范圍的表述不一。當(dāng)下國家法律已經(jīng)規(guī)定了15個公益訴訟案件類型，但是不同的單行法中在規(guī)定同一公益訴訟案件類型時，在表述和措辭上并非一致，呈現(xiàn)出一定程度的混亂?；趯οM公益訴訟有關(guān)法律規(guī)定的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，各單行法在措辭和表述上并非一致。諸如2012年修改民事訴訟法時對消費公益訴訟的表述為“侵害眾多消費者合法權(quán)益”；2014年修改消費者權(quán)益保護法時表述為“侵害眾多消費者合法權(quán)益”；2017年對民事訴訟法再次修改時又表述為“侵害眾多消費者合法權(quán)益、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益”；而2017年修改行政訴訟法時則表述為“食品藥品安全”，等等。不僅不同的法律對于消費公益訴訟的表述和措辭不同，甚至同一法律不同的條款中對此的表述也不同。最為突出的即為在2017年對民事訴訟法修改時，第一款為“侵害眾多消費者合法權(quán)益”，但是其第二款卻為“食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益”。上述問題不僅僅存在于消費民事公益訴訟中，在環(huán)境公益訴訟中也相當(dāng)凸顯，對環(huán)境公益訴訟表述的混亂程度更甚之。

諸如在2012年修改的民事訴訟法中表述為“污染環(huán)境”；在2014年修改的環(huán)境保護法中表述為“污染環(huán)境、破壞生態(tài)”；而在2017年修改的民事訴訟法中卻又表述為“污染環(huán)境、破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護”；在2017年修改的行政訴訟法中卻表述為“生態(tài)環(huán)境和資源保護”；在2021年頒布的民法典中又表述為“生態(tài)環(huán)境損害”；但是在2023年頒布的黃河保護法中卻又表述為“破壞自然資源和生態(tài)、污染環(huán)境”?；诖税l(fā)現(xiàn)，關(guān)于環(huán)境公益訴訟在不同法律中的表述不盡相同，甚至在同一法律的不同條款中的表述也存在差異。對于同一類公益訴訟，竟然在不同的法律中甚至在同一法律不同條款中的表述不盡相同，這難免會讓人們對這些法律規(guī)定的允許提起該類公益訴訟的內(nèi)涵和外延是否一致存在嚴(yán)重懷疑，而且這種不同的表述也會給司法實踐中提起公益訴訟的主體造成一定的困擾。

三、檢察公益訴訟案件范圍立法的完善路徑

既然我國已經(jīng)正式啟動了檢察公益訴訟法立法的程序，那么在該部法律中應(yīng)明確公益訴訟案件的范圍，尤其應(yīng)對各單行法與地方性法規(guī)規(guī)定的各公益訴訟案件范圍不一致、各主體提起的案件范圍不一致以及在各單行法中對同一公益訴訟案件的表述混亂等問題，在本次立法中應(yīng)予以統(tǒng)一規(guī)范，避免再出現(xiàn)相互矛盾和不一致。

（一）解決單行法規(guī)定的公益訴訟案件范圍與地方性法規(guī)規(guī)定的案件范圍不一致問題。由上述可知，我國法律中規(guī)定的公益訴訟案件范圍與地方立法中規(guī)定的公益訴訟案件范圍并非一致。盡管各地基于地方性立法拓展公益訴訟案件范圍的出發(fā)點和初衷具有正當(dāng)性，有助于在本地域內(nèi)更便利地開展公益訴訟，而且還可以在一定程度上倒逼國家基于立法積極拓展公益訴訟案件范圍。但是這一做法也遭到學(xué)者的批評。針對地方性法規(guī)大舉擴展檢察公益訴訟案件范圍的現(xiàn)象，有學(xué)者側(cè)面指出“從規(guī)范層面分析，公益訴訟制度作為一項新增訴訟制度，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，即公益訴訟案件范圍的拓展僅有兩種途徑：一是通過制定單行法或修改單行法的方式實現(xiàn)拓展；二是由有權(quán)主體對行政訴訟法和民事訴訟法中‘等'字進行解釋。地方人大出臺的決定只能在有權(quán)主體作出的解釋范圍內(nèi)進行具體規(guī)定，而不能突破解釋的范圍。\"7即認為地方性法規(guī)無權(quán)隨意拓展檢察公益訴訟案件范圍。更有學(xué)者明確指出地方性法規(guī)中隨意拓展檢察公益訴訟案件范圍的做法違法，“地方人大常委會無權(quán)在該決定中直接擴大檢察行政公益訴訟案件范圍”“地方人大常委會欲行使其重大事項決定權(quán)加強檢察機關(guān)公益訴訟工作，至多只能采取探索式拓展的方式，為檢察行政公益訴訟案件范圍的拓展提供方向和建議，但無權(quán)決定將某些案件納入公益訴訟案件范圍之內(nèi)，法院也無義務(wù)受理檢察院據(jù)此而提起的行政公益訴訟案件。”8姑且不論地方性法規(guī)隨意擴張檢察公益訴訟案件范圍是否合法，這種隨意性擴張的做法導(dǎo)致與單行法規(guī)定之間的沖突和張力，在本次立法中確實需要予以規(guī)制。針對此，筆者認為，在本次立法中應(yīng)將地方立法中所規(guī)定的新領(lǐng)域案件中實踐效果較好、條件成熟的，直接上升至法律高度納入本次立法中；對于實踐效果不佳、條件并不成熟并未納入本次立法中的案件類型，原則上不再允許地方各級檢察機關(guān)基于地方立法的規(guī)定再探索。對于確有必要探索的，各地檢察機關(guān)必須報最高人民檢察院，由最高檢統(tǒng)一部署實施。

（二）解決民事公益訴訟案件范圍與行政公益訴訟案件范圍不一致的問題。由前述可知，當(dāng)下中國單行立法中民事公益訴訟案件范圍反倒大于行政公益訴訟案件范圍，甚至有些案件僅允許提起民事公益訴訟而不允許提起行政公益訴訟，這樣的立法設(shè)計和安排會引發(fā)一系列不良后果，諸如導(dǎo)致與公益訴訟司法實踐走向以及檢察公益訴訟制度設(shè)計的初衷相悖、會嚴(yán)重制約公益訴訟的積極探索、會弱化檢察公益訴訟的法律監(jiān)督屬性，甚至?xí)屝姓嬖V訟缺乏應(yīng)有的實體法依據(jù)等問題[5。這樣的立法安排顯然不利于全方位、多渠道地保護國家利益和社會公共利益，無疑需要予以矯正和改變。檢察機關(guān)并非行政機關(guān)也非社會組織，既然允許其對某一類案件提起公益訴訟就應(yīng)允許其既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟，不能僅允許提起民事公益訴訟，也不能僅允許提起行政公益訴訟。在本次檢察公益訴訟立法之際，應(yīng)當(dāng)對這一做法予以改變，即但凡可以提起公益訴訟的領(lǐng)域，既允許提起行政公益訴訟，也允許提起民事公益訴訟。即民事公益訴訟和行政公益訴訟二者的案件范圍應(yīng)當(dāng)保持一致。

（三)解決檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件范圍與其他主體可提起的案件范圍不一致問題。就當(dāng)下中國提起公益訴訟的主體而言，主要有檢察機關(guān)、行政機關(guān)和社會組織三類。但是由前述可知，三者可以提起公益訴訟的案件范圍并非完全一致。就行政機關(guān)而言，目前僅允許相關(guān)行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件；就社會組織而言，目前僅允許提起環(huán)境公益訴訟、消費公益訴訟和個人信息保護公益訴訟3類案件。就行政機關(guān)而言，其本身就具有行政監(jiān)管職責(zé)，如果由于其監(jiān)管不到位，其完全可以對這些被監(jiān)管對象采取相應(yīng)的行政處罰措施，而且行政處罰手段效率更高、速度更快。讓行政機關(guān)起訴被監(jiān)管對象，似乎法理上說不通，筆者也較為反對由行政機關(guān)提起公益訴訟。為此，未來中國對于行政機關(guān)提起的公益訴訟原則上不應(yīng)擴張，甚至直接取消行政機關(guān)提起的公益訴訟。至于社會組織，截止到2022年在我國已登記的社會組織就有90萬個，面對如此龐大的社會組織，法律允許其提起公益訴訟的案件僅有3類，社會組織提起公益訴訟的案件范圍與社會組織的龐大數(shù)量極不對稱?；诖?，筆者建議在未來公益訴訟立法中，應(yīng)解決社會組織允許提起公益訴訟案件范圍與檢察公益訴訟案件范圍不平衡的問題，也應(yīng)適度擴張社會組織提起公益訴訟的案件范圍，在某一領(lǐng)域如果存在條件成熟的社會組織，也應(yīng)允許其提起公益訴訟，直至社會組織能夠提起的公益訴訟案件范圍與檢察機關(guān)可提起的案件范圍基本一致。比如，盡管“檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力是對憲法所確立的法律監(jiān)督機關(guān)職責(zé)的落實”10]，但通說認為立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予社會組織提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的訴權(quán)，而且社會組織與檢察機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的案件范圍完全相同[1]

（四）解決各單行法中對公益訴訟案件范圍表述不一致的問題。由上述看到，當(dāng)下我國有關(guān)公益訴訟的單行立法已經(jīng)有20余部，其中直接規(guī)定了公益訴訟案件范圍的法律也有20部，但是這些法律中對于某些公益訴訟案件范圍的表述并非一致，這一點在消費公益訴訟和環(huán)境公益訴訟上表現(xiàn)得最為突出。從應(yīng)然意義上講，無論是制定新的法律或者修改原有法律，都是由全國人大或者其常委會進行的。既然是同一部門制定或者修改法律，在某一法律術(shù)語上本不應(yīng)出現(xiàn)稱謂不一致的問題，但是現(xiàn)實卻恰恰如此。這一狀況，無疑會讓人們對法律的嚴(yán)謹性以及法律中規(guī)定的公益訴訟案件范圍是否相同等問題產(chǎn)生一定的質(zhì)疑。為了避免再出現(xiàn)這樣的問題，筆者建議在即將制定的檢察公益訴訟法中要統(tǒng)一各類檢察公益訴訟案件范圍的稱謂和表述，不充許再出現(xiàn)不同的法律對同一類公益訴訟的稱謂并非一致，更不允許同一法律的不同條款在稱謂上相互矛盾的現(xiàn)象。

四、檢察公益訴訟案件范圍的立法模式

檢察公益訴訟立法已經(jīng)進人正式的立法程序，在這一背景下，有一個不能回避的問題是，檢察公益訴訟法中是否規(guī)定公益訴訟的案件范圍？以及如何規(guī)定公益訴訟的案件范圍？就前者而言，既然要制定一部專門的檢察公益訴訟法，無疑應(yīng)對檢察公益訴訟的案件范圍予以明確，如果不對其案件范圍予以明確，當(dāng)事人又如何知悉檢察公益訴訟法調(diào)整的案件有哪些？由此引發(fā)的進一步的問題在于，在檢察公益訴訟法中應(yīng)如何明確公益訴訟的案件范圍？進言之，在立法中應(yīng)采取何種模式明確公益訴訟的案件范圍？

至于案件范圍的立法模式，有學(xué)者指出不外乎三種，即概括式、列舉式和混合式[12]。就公益訴訟案件范圍的立法模式而言，也概莫能外。即在本次立法中對公益訴訟案件范圍的立法模式也應(yīng)為概括式、列舉式和混合式三種。檢察公益訴訟法調(diào)整的對象為社會公共利益，如果在立法中能夠?qū)沃^社會公共利益予以明確界定的話，也就無需再對公益訴訟案件范圍予以明確。但問題在于，當(dāng)下理論界或?qū)崉?wù)界能對社會公共利益予以準(zhǔn)確界定嗎？

對于何謂國冢利益一般郁能夠埋解且能夠予以界定，但是至于何謂社會公共利益，當(dāng)下并不能準(zhǔn)確界定。公益訴訟為維護公共利益而生，從理論上而言，所有涉及公共利益的案件都可納入公益訴訟的范圍，但訴訟本身的功能是有限的，公益訴訟與私益訴訟之間也應(yīng)當(dāng)存在區(qū)分，所以其必然也存在范圍問題，這個范圍的核心就是公共利益。也即只要能對公共利益進行界定，我們就可以劃定公益與私益的界限。但遺憾的是，公共利益作為一個不確定的法律概念，從憲法到相關(guān)單行法，涉及公共利益的規(guī)定非常多，但尚未有哪一部立法能夠真正實現(xiàn)對公共利益的準(zhǔn)確界定。所以，通過識別或者界定公共利益的方式去框定檢察公益訴訟的范圍，目前而言是無法實現(xiàn)的。”7既然我們無法對公共利益作出準(zhǔn)確界定，那么基于概括式立法模式對公益訴訟的案件范圍予以界定顯然不具有現(xiàn)實性。那么能否基于列舉式模式對公益訴訟的案件范圍予以列舉呢？因為當(dāng)下中國公益訴訟的案件范圍并非固定，如果在本次立法中僅對現(xiàn)行單行法律中規(guī)定的公益訴訟案件范圍予以列舉，如果未來拓展了公益訴訟案件范圍又該如何處理呢？顯然僅僅依據(jù)列舉式模式并不能徹底解決未來案件范圍的繼續(xù)拓展問題。為此，本次立法僅能采取混合式。有學(xué)者明確指出“在訴訟制度上，應(yīng)當(dāng)采取概括肯定加列舉否定的立法模式，即先用概括的方式對案件范圍作原則性規(guī)定，接下來，明確以否定方式列舉不屬于案件范圍的事項，否定列舉必須盡量窮盡當(dāng)時社會的各個方面，不得保留‘等'之類的兜底表述。”[12]該學(xué)者認為公益訴訟案件范圍僅能采取“概括 + 否定”的立法模式，反對使用“等\"字的兜底模式。這一觀點有其合理性，不失為一理想的立法模式。但是該模式徹底杜絕了公益訴訟案件范圍的拓展，讓公益訴訟的案件范圍僅能限于所列舉的案件，這樣的模式并不科學(xué)。更何況兩大法系其他國家，諸如巴西、印度也有這樣的做法。巴西不僅在法律中規(guī)定了8類案件可以提起公益訴訟，同時還規(guī)定“任何其他的擴散性或集合性利益”[13]525這一兜底性案件范圍表述。印度不僅明確了有6類案件可以提起公益訴訟，同時也使用了“其他關(guān)涉‘重大公共利益事項'的領(lǐng)域”[14]494-495的表述作為兜底性規(guī)定。為了讓本次立法對公益訴訟案件范圍的規(guī)定具有開放性，為未來公益訴訟案件范圍的繼續(xù)拓展留下空間，筆者認為應(yīng)當(dāng)采取“概括兜底 + 重點列舉 + 反面排除\"的立法模式。

具體言之，首先在立法中將現(xiàn)行單行法律中規(guī)定的公益訴訟案件范圍以及地方立法中規(guī)定的可以直接上升至立法高度的案件在本次立法中逐一加以列舉，這樣方便人們了解和明晰當(dāng)下的公益訴訟案件范圍具體有哪些。其次，為了便于未來再拓展公益訴訟案件范圍，應(yīng)該在本次立法中留下一定的空間，即應(yīng)用“等\"字作為兜底性規(guī)定。盡管有這一兜底性規(guī)定，但也不能無限拓展和擴張，公益訴訟的案件范圍必須有一定的限度。最后，盡管不能對社會公共利益進行準(zhǔn)確界定[15]，但是公益訴訟的案件范圍也應(yīng)當(dāng)有一定的邊界。為了防止基層檢察機關(guān)過度拓展公益訴訟案件范圍，把并非涉及公共利益或者并不能開展公益訴訟的領(lǐng)域也納入公益訴訟案件范圍，也應(yīng)對不屬于公益訴訟的案件范圍做一列舉，基于“否定”方式從反面對公益訴訟的案件范圍予以明確和界定。這方面巴西的做法值得借鑒，巴西在《公共民事訴訟法》第1條“獨立款”中也對不充許提起公益訴訟的案件范圍進行了列舉，即“公共民事訴訟不適用于涉及稅收、社會保障捐款、政府強制性解聘基金或者其他具有福利機構(gòu)性質(zhì)的且其受益人可以個別地予以確定的基金方面的請求。\"[12]

五、結(jié)語

伴隨著檢察公益訴訟成為我國檢察權(quán)制度不斷發(fā)展完善的趨勢之一[16]，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃中已經(jīng)將檢察公益訴訟法作為一類且在本屆任期中必須完成的立法項目，那么在該部立法中應(yīng)當(dāng)對當(dāng)下法律有關(guān)公益訴訟案件范圍的規(guī)定較為混亂且表述不一等問題予以規(guī)范，并且對公益訴訟的案件范圍作專章規(guī)定，用若干個條文對此進行詳細規(guī)定。既然當(dāng)下理論界及實務(wù)界無法對公益訴訟調(diào)整的對象一社會公共利益予以明確界定，那么本次立法可以采取“概括兜底 + 重點列舉 + 反面排除”的模式對公益訴訟的案件范圍予以規(guī)定?；谶@樣的思路，筆者認為，檢察公益訴訟法可以從以下三方面對檢察公益訴訟案件范圍作出規(guī)定。首先，對檢察公益訴訟案件范圍作出以下概括性規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，國家利益或者社會公共利益因此受到侵害的，有權(quán)依照本法提起行政公益訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織的違法行為侵害國家利益或者社會公共利益的，有權(quán)依照本法提起民事公益訴訟。\"其次，從正面要求檢察機關(guān)重點在以下領(lǐng)域內(nèi)提起公益訴訟：(1)破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源的；(2)食品藥品安全等領(lǐng)域侵害眾多不特定消費者合法權(quán)益的；(3)侵害國有財產(chǎn)的；（4）破壞國有土地使用權(quán)出讓秩序的；(5)侵害英雄烈士等姓名、肖像、名譽、榮譽的；(6)危害安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生等公共安全的；（7)侵害眾多不特定個人信息權(quán)益的；(8)壟斷、不正當(dāng)競爭等破壞市場公平競爭秩序的；(9)侵害國防和軍事利益的；(10)侵害軍人、未成年人、婦女、殘疾人、老年人等特定群體合法權(quán)益的；(11)破壞文物和文化遺產(chǎn)的；(12)其他法律規(guī)定的公益訴訟領(lǐng)域。最后，從反面明確禁止檢察機關(guān)對以下行為提起公益訴訟：（1)國防、外交等國家行為；(2)制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為；(3)行政終局裁決行為；(4)突發(fā)事件應(yīng)急處置行為；(5)被其他法律明確禁止提起公益訴訟的行為。

注釋：

① 由統(tǒng)計的省份來看，都是基于地方立法形式支持檢察機關(guān)開展公益訴訟工作，且都是在拓展檢察公益訴訟的案件范圍，而并沒有拓展社會組織和行政機關(guān)的公益訴訟案件范圍。

② 最高人民檢察院黨組書記、檢察長應(yīng)勇指出：“27個省級黨委、政府出臺支持公益訴訟檢察工作的意見，29個省級人大常委會出臺加強公益訴訟檢察工作的決定?！睉?yīng)勇：《以習(xí)近平法治思想為指引加快推進檢察公益訴訟立法》，《學(xué)習(xí)時報》2023年10月20日第1版。

③ 筆者在《公益訴訟授權(quán)單行立法的“民事化”及其消解》一文的統(tǒng)計中因為其規(guī)定的公益訴訟條款是否僅允許提起民事公益訴訟有一定爭議，為此當(dāng)初并未將其歸入僅允許提起民事公益訴訟的立法范疇。但是從該條規(guī)定的實際內(nèi)容來看，這一規(guī)定就是僅允許提起民事公益訴訟。為此，在本文中筆者又將其納入到僅允許提起民事公益訴訟案件范圍之內(nèi)。參見張嘉軍：《公益訴訟授權(quán)單行立法的\"民事化”及其消解》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2023年第3期。

④ 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》2017年12月發(fā)布。

⑤ 鑒于當(dāng)下中國，有些社會組織并未完全成長為肩負維護國家利益和社會公共利益的主體，其在提起公益訴訟的動力、財力和能力等方面與檢察機關(guān)存在很大距離，可以考慮由檢察機關(guān)多支持社會組織提起公益訴訟，但是這并不影響其可以提起公益訴訟的案件范圍。

⑥ 相關(guān)觀點，參見劉旺洪、卞京海：《我國憲法生態(tài)環(huán)境條款的規(guī)范闡釋》，《南通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2024年第2期。

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