海洋檢察助力大灣區(qū)海洋城市建設(shè)之思考

從地理位置看，粵港澳大灣區(qū)城市群大多屬于沿海城市，是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎。其海洋發(fā)展力度不僅關(guān)乎區(qū)域發(fā)展水平，而且對(duì)國(guó)家海洋戰(zhàn)略的影響也十分深刻。海洋公益訴訟檢察通過(guò)運(yùn)用行政公益訴訟、民事公益訴訟等法律監(jiān)督方式對(duì)涉海活動(dòng)及管理行使檢察權(quán)，具體而言是由檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)涉海行政管理職能部門(mén)履職情況開(kāi)展監(jiān)督，督促其依法全面履職，或者由檢察機(jī)關(guān)對(duì)海洋損害類案件提起民事公益訴訟或支持起訴的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋資源及生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和補(bǔ)償，可以極大促成多方共同維護(hù)海洋秩序，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)海洋資源的合理利用。

一、海洋公益訴訟檢察參與現(xiàn)代海洋城市建設(shè)的重要性

（一）契合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略要求

當(dāng)前，我國(guó)正處于由海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，以海洋生態(tài)文明建設(shè)為主線，不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)海洋高質(zhì)量發(fā)展，形成海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展新跨越、海洋資源集約利用、海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)持續(xù)加強(qiáng)的新格局。由此，海洋領(lǐng)域的國(guó)家利益和社會(huì)利益亦趨于多元化、復(fù)雜化，海洋立體化管理需求不斷增強(qiáng)，導(dǎo)致海洋權(quán)益保護(hù)需求多樣化。這需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟檢察肩負(fù)法律監(jiān)督和國(guó)家利益、公共利益代表雙重職責(zé)的獨(dú)特制度效能，主動(dòng)融入國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)海洋管理工作向精細(xì)化、科學(xué)化、法治化的方向邁進(jìn)。

（二）保障城市圈緊密融合發(fā)展

近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的理念下，借助港珠澳大橋、深中通道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入使用，粵港澳大灣區(qū)沿線海洋城市交流合作進(jìn)一步深化，大灣區(qū)城市群更加緊密融合。保護(hù)海洋環(huán)境、促進(jìn)海洋資源開(kāi)發(fā)利用、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作管理，成為大灣區(qū)海洋城市需要共同面對(duì)的課題。公益訴訟檢察在海洋領(lǐng)域的探索，能夠強(qiáng)化海洋環(huán)境監(jiān)管、保障涉海法律法規(guī)得到有效執(zhí)行、促進(jìn)海洋環(huán)境問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決、推動(dòng)社會(huì)共治的實(shí)踐。因此，探索并完善跨區(qū)域海洋綜合治理公益訴訟檢察機(jī)制，通過(guò)法律手段保護(hù)海洋環(huán)境，對(duì)于構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)海洋綜合管理機(jī)制、豐富大灣區(qū)治理內(nèi)涵具有十分重要的意義。

（三）服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化的檢察擔(dān)當(dāng)

在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、建設(shè)現(xiàn)代海洋城市的新發(fā)展理念下，法治作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的依托，要求檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督職能切實(shí)有效保障社會(huì)治理主體依法履職，通過(guò)法律手段保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展。為更好地推進(jìn)海洋治理現(xiàn)代化，沿海檢察機(jī)關(guān)在參與和服務(wù)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，可以以海洋公益訴訟檢察服務(wù)國(guó)家海洋治理現(xiàn)代化為切入點(diǎn)進(jìn)行思考，推動(dòng)形成更優(yōu)的治理效能和發(fā)展勝勢(shì)。

二、海洋公益訴訟檢察參與現(xiàn)代海洋城市建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）海洋本身的復(fù)雜性

海洋面積遼闊，生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)性較強(qiáng)，群眾發(fā)現(xiàn)舉報(bào)涉海違法犯罪線索較少，檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)線索的途徑不足，線索來(lái)源有限。除了線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制不完善的情形外，在實(shí)際辦案過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證與損害評(píng)估等證據(jù)收集也存在難度。由于海水的流動(dòng)性和自凈能力等原因，海洋污染物會(huì)隨著洋流漂移到其他地區(qū)或被自然凈化，給辦案人員取證工作帶來(lái)難度，這類情況在海洋傾廢類案件中尤為突出。

目前，對(duì)于有關(guān)海洋生態(tài)損害，尚沒(méi)有明確、統(tǒng)一的鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)專業(yè)能力要求更高。如，2020年海南省?？谑腥嗣駲z察院訴海南某公司非法傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案中，污染物因受洋流影響造成大面積海洋生態(tài)環(huán)境損害，污染物數(shù)量認(rèn)定及生態(tài)損害后果鑒定評(píng)估是該案辦理的難點(diǎn)。此外，受制于海洋流動(dòng)性強(qiáng)，自然環(huán)境影響因素眾多，增殖放流、勞役代償?shù)群Ｑ笊鷳B(tài)修復(fù)工作的后續(xù)跟蹤監(jiān)管和量化評(píng)估制度缺乏，賠償金管理使用的規(guī)定不明確，法院移送執(zhí)行及行政職能部門(mén)協(xié)助執(zhí)行銜接不足等問(wèn)題，影響了生態(tài)修復(fù)實(shí)際效果。

（二）職能部門(mén)權(quán)責(zé)不夠明晰

一般而言，涉及海洋環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政執(zhí)法部門(mén)較多，如海洋發(fā)展、海事、海洋綜合執(zhí)法、海警、港口等多個(gè)部門(mén)。因涉海行政監(jiān)管部門(mén)多，職責(zé)劃分不夠清晰，一些海洋環(huán)境案件涉及新穎或復(fù)雜的治理問(wèn)題缺乏跨部門(mén)的協(xié)作，導(dǎo)致實(shí)際工作中難以形成有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在此，筆者以廣東省珠海市紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)非法捕撈損害海洋漁業(yè)資源及破壞岸線灘涂行政公益訴訟案為例。相關(guān)職能部門(mén)對(duì)非法捕撈的船只管理存在職能交叉：海洋綜合執(zhí)法支隊(duì)負(fù)責(zé)漁政管理及機(jī)動(dòng)漁船底拖網(wǎng)在禁漁區(qū)線內(nèi)側(cè)海洋漁業(yè)執(zhí)法工作，海警部門(mén)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查執(zhí)法及懲治海上違法犯罪活動(dòng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村與水務(wù)局負(fù)責(zé)審批漁船的捕撈許可證等。在司法實(shí)踐中，因部門(mén)間職能交叉、重疊甚至空白，導(dǎo)致行政監(jiān)管部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)難度較大，難以明確主要的責(zé)任部門(mén)，影響檢察建議的精準(zhǔn)性和剛性。

（三）區(qū)域協(xié)助機(jī)制不夠完善

不同城市在海洋環(huán)境保護(hù)與海洋資源開(kāi)發(fā)利用方面的政策和法規(guī)存在差異，但海洋環(huán)境問(wèn)題往往不受行政區(qū)劃限制，需要跨區(qū)域的協(xié)作。以陸域污染物流入海洋類案件為例，受海洋擴(kuò)散性、流動(dòng)性等特點(diǎn)影響，此類案件容易發(fā)展成為跨區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。如，浙江省杭州市某生化公司向富春江流域沿岸多處廢棄廠房及村落傾倒危險(xiǎn)廢物，導(dǎo)致部分污染物經(jīng)錢塘江匯入東海。該案是典型的陸域流向海域的環(huán)境污染案件。在實(shí)踐辦案中，由于協(xié)同工作機(jī)制不足，容易出現(xiàn)信息共享難、調(diào)查取證難、后期清理整治難等困境，難以調(diào)動(dòng)跨地域、跨區(qū)劃開(kāi)展綜合治理，影響整體海洋污染防治及損害修復(fù)效果。

三、海洋公益訴訟檢察參與現(xiàn)代海洋城市建設(shè)的原則、路徑與展望

（一）海洋公益訴訟檢察應(yīng)遵循雙重原則

一是注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性。海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與海洋環(huán)境承載能力之間的矛盾日漸凸顯，經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生的公共利益保護(hù)需求更加多元復(fù)雜。筆者認(rèn)為，沿海地區(qū)檢察機(jī)關(guān)要將監(jiān)督視角前移，逐漸強(qiáng)化預(yù)防性公益訴訟工作思路，以更加靈活、主動(dòng)的姿態(tài)參與海洋保護(hù)與治理。二是注重把握謙抑性。檢察公益訴訟制度是引入檢察權(quán)來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的主動(dòng)監(jiān)督，這要求檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中既要主動(dòng)依法監(jiān)督，又要秉承謙抑的監(jiān)督立場(chǎng)，注重尊重行政專業(yè)判斷，要以發(fā)揮行政權(quán)的積極主動(dòng)性為根本目標(biāo)，避免代替行政機(jī)關(guān)作出監(jiān)督?jīng)Q策，既不缺位也不越位。

（二）現(xiàn)階段參與現(xiàn)代海洋城市建設(shè)的工作路徑

樹(shù)立海洋公益訴訟檢察陸海統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)的工作理念。陸海統(tǒng)籌發(fā)展理念，既考慮陸地與海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性和關(guān)聯(lián)性，又回應(yīng)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展短期經(jīng)濟(jì)利益與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期公共利益之間的關(guān)系，有利于匯聚檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督管理的關(guān)注視角和保護(hù)共識(shí)，形成陸源污染與海源污染協(xié)同治理的周密保護(hù)體系。

對(duì)接城市大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，搭建多元化信息獲取平臺(tái)。檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)搭建海洋行政執(zhí)法與檢察公益訴訟多元化的信息共享平臺(tái)，充分利用行政機(jī)關(guān)已有的自動(dòng)快速檢測(cè)、水下機(jī)器人等專業(yè)檢測(cè)設(shè)備，提升調(diào)查取證能力，為海洋公益訴訟檢察案件辦理鑒定評(píng)估提供樣本和檢測(cè)數(shù)據(jù)，并為粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)、海洋資源管理提供數(shù)據(jù)支撐，助力打造大灣區(qū)多元化的海洋治理智慧管理平臺(tái)。

以協(xié)作機(jī)制推動(dòng)跨部門(mén)、跨區(qū)域一體共治。海洋環(huán)境共有、共享的特性決定了區(qū)域合作是海洋環(huán)境治理的必然趨勢(shì)。涉海法律法規(guī)雖然數(shù)量多，但總體上多為原則性規(guī)定，在一些具體問(wèn)題上難免存在法律空白和模糊地帶。同時(shí)，因海洋環(huán)境的復(fù)雜性，法律法規(guī)的修訂亦需依賴司法實(shí)踐的探索和總結(jié)。故，現(xiàn)階段以跨部門(mén)、跨區(qū)域之間根據(jù)司法實(shí)際需要以聯(lián)簽機(jī)制的方式加強(qiáng)海洋公益訴訟檢察更具有實(shí)操性和可行性。

（三）長(zhǎng)遠(yuǎn)階段參與現(xiàn)代海洋城市建設(shè)的展望

一是用好地方立法權(quán)開(kāi)展海洋保護(hù)立法探索。地方立法權(quán)是以立法方式推動(dòng)解決生態(tài)治理難題，為執(zhí)法司法提供法律保障，提升城市空間治理現(xiàn)代化水平的一項(xiàng)獨(dú)特法治手段?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市結(jié)合辦案實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)、海洋管理等法律保護(hù)空白或現(xiàn)有規(guī)定剛性不足問(wèn)題，可以通過(guò)地方立法的方式，重點(diǎn)關(guān)注粵港澳三地海洋生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)的區(qū)際法律沖突，完善相關(guān)的條例，推動(dòng)地方立法權(quán)在加強(qiáng)海洋保護(hù)及海洋發(fā)展方面進(jìn)行前瞻性探索，為海洋檢察業(yè)務(wù)開(kāi)展提供更堅(jiān)實(shí)、更全面的法律保障。

二是探索建立生態(tài)修復(fù)實(shí)踐基地。大灣區(qū)海洋城市有共通的海域，為建立跨區(qū)域、跨流域的海洋生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基地提供了地理區(qū)域基礎(chǔ)大灣區(qū)海洋城市可選取域內(nèi)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域、典型生態(tài)系統(tǒng)、海洋關(guān)鍵物種等，結(jié)合全域生態(tài)系統(tǒng)自身特點(diǎn)、現(xiàn)實(shí)保護(hù)需求以及海洋公益訴訟辦案實(shí)際，構(gòu)建重點(diǎn)突出、互相協(xié)調(diào)、系統(tǒng)全面的“海洋生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地”體系。

三是發(fā)掘大灣區(qū)城市群科研院校資源，提升工作科學(xué)性。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)整合大灣區(qū)城市群科研院校資源，打造共建、共享的海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)及海洋保護(hù)專家資源庫(kù)的方式，為大灣區(qū)城市群涉海損害評(píng)估、海洋污染物防治、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域提供技術(shù)支持和專業(yè)指導(dǎo)，以司法實(shí)踐推動(dòng)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范的制定和適用，提升海洋生態(tài)相關(guān)認(rèn)定工作的科學(xué)性。

結(jié)語(yǔ)

隨著粵港澳大灣區(qū)一體化的推進(jìn)，大灣區(qū)^*9+2 ”城市如何建立長(zhǎng)效合作機(jī)制共推大灣區(qū)海洋生態(tài)文明建設(shè)是大灣區(qū)城市目前亟待解決的主要問(wèn)題之一。檢察機(jī)關(guān)在海洋領(lǐng)域通過(guò)研究和解決大灣區(qū)海洋城市建設(shè)所面臨的法律法規(guī)、管理制度、評(píng)價(jià)體系等差異化難題，實(shí)現(xiàn)法律框架的有序銜接和推動(dòng)實(shí)踐的不斷深化，在促進(jìn)多元主體協(xié)作、實(shí)現(xiàn)綜合法律監(jiān)督上發(fā)揮著不可替代的作用，正成為實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及完善區(qū)域法治建設(shè)的重要抓手。

基金項(xiàng)目：本文系廣東省人民檢察院2024年度檢察理論研究課題海洋公益訴訟檢察助力大灣區(qū)“現(xiàn)代海洋城市”建設(shè)的實(shí)踐與思考（項(xiàng)目編號(hào)GDJC2024023B）階段性研究成果

（作者單位：廣東省珠海市香洲區(qū)人民檢察院）