政府信息公開中個人隱私判斷標準化探析

Analysis of the Standardization of Personal Privacy Judgment in Government Information Disclosure

WU Fengshi （LawSchool，East ChinaUniversityofPolitical ScienceandLaw）

Abstract：Thedefinitionofpersonalprvacyingovermentinformationdisclosureisacrucialinkinbalancingcitizensrightto knowandtheirighttoprivacy.However，inpractice，thereareproblemssuchasambiguouslegalnors，lagingtechological governance，andimbalancedjudicialdisretion.Thispaperproposesathre-evelstandardizedpathforthejudgmentofpersonal privacyingovernment informationdisclosure：First，itclarifiesthemeaningofpersonalprivacythroughlegaldogmatics，and distinguishesprsonalpracyfromonceptssuchasprsonalformationndsnsitiveiformation;second，itexpandsthe extensiobydrawingonjudicialpracticeexperience，andsummarizesthecharacteristicsof privacysuchasrelativityand divisibilitytopromotesandardzation;thid，luejdgmentsaneapplididiidalasestoheeubstantiejustice emphasizingdueprocessandtheallcationofburdenofproof.Throughthestandardizationofpersonalprivacyjudgment，the three paths are expected to support the construction ofthe standardization system of open government information.

Keywords：government information disclosure; personal privacy; standardization

0 引言

障公民知情權、促進透明政府建設方面發(fā)揮了重要作用。當前行政機關對于政府信息中是否存在個人隱私的界定仍缺乏相應標準，是政府信息公開標準化、規(guī)范化、便利化的一大阻礙。

黨的二十屆三中全會提出要深入推進依法行政，促進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化。政府信息公開作為現(xiàn)代政務服務體系的組成部分，已在保

1 相關概念

1.1政府信息公開中個人隱私的含義

個人隱私是我國公民的一項法定權利，《中華人民共和國民法典》第一千零三十二條定義個人隱私為“自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動、私密信息”。該項權利在公法上同樣受到保護，《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規(guī)定涉及個人隱私的政府信息原則上不得公開。如果政府信息被判定涉及個人隱私，則行政機關應當獲取第三方同意。第三方不同意的，行政機關依據(jù)公共利益衡量是否公開。由此，對個人隱私的判斷是政府信息公開不可或缺的中間環(huán)節(jié)。

1.2政府信息公開中個人隱私判斷的標準化內(nèi)涵

一項政府信息是否應當公開的必要判斷步驟即判斷該項政府信息是否涉及個人隱私，沒有進行個人隱私判斷的政府信息公開在程序上是不完整的。《中華人民共和國政府信息公開條例》公布實施之時，個人隱私的內(nèi)涵與外延在我國并無法律具體規(guī)定，法律往往將其與商業(yè)秘密一起作為保密義務進行規(guī)定。2020年《中華人民共和國民法典》通過，其中專門規(guī)定隱私權與個人信息，對這兩者進行了專門的界定以及區(qū)分。2021年《中華人民共和國個人信息保護法》將個人信息細分為個人敏感信息與非個人敏感信息。這些法律對個人隱私的相關概念進行規(guī)定，但個人隱私的概念始終未在法律中得到闡釋。這也導致實踐中對于如何界定個人隱私以及個人隱私的范圍、判斷標準等還比較籠統(tǒng)和模糊。

標準化是“為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的活動條款”。政府信息公開中個人隱私判斷標準化的內(nèi)涵即要對行政機關在政府信息公開中判斷個人隱私的標準予以確認和規(guī)范，基于實踐中個人隱私概念內(nèi)涵與外延不斷發(fā)展的特性，主要是對判斷程序的標準化。

2 政府信息公開下個人隱私判斷標準化的意義

政府信息公開中個人隱私判斷標準化對公民、政府、社會都具有重要意義，一方面在促進法治政府建設的同時保障公民知情權與隱私權，另一方面促進誠信社會風貌的建設，最終實現(xiàn)“公權透明-私權保障-社會信任”的基本體系，為國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化提供堅實基礎。

第一，政府信息公開中個人隱私判斷程序的標準化是法治政府建設的必然要求。法治政府建設要求政府行為依照法治的精神、原則、方式，通過法律規(guī)范為權力運行劃定了清晰的技術邊界與倫理底線。在有法律明確規(guī)定的情形下嚴格依照法律，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。在法律賦予行政機關行政裁量權時，以比例原則為指導，使得對公民的侵害最小，公共利益的獲取最大。

第二，標準化程序通過差異化的設計強化公民權利之間的實質(zhì)平等，推動隱私保護從形式正義轉向?qū)嵸|(zhì)正義。程序的標準化可有效避免行政機關濫用權力的情形出現(xiàn)。標準化的流程有利于政府信息公開程序更為高效，減少公民申請所花費的精力與時間。同時，標準化也可賦予公民知情權、異議權等程序性權利，使個體在信息公開前即可通過聽證、申訴參與決策，突破傳統(tǒng)事后救濟的滯后性局限。

第三，標準化體系通過“制度-技術-組織”協(xié)同機制顯著提升社會治理效能。制度層面，通過規(guī)范形式明確“敏感信息清單”與“豁免情形”，降低基層執(zhí)法認知負擔；技術層面，隱私計算技術等新型技術嵌人標準化系統(tǒng)內(nèi)部，使數(shù)字平臺實現(xiàn)信息自動脫敏，處理效率大為提升；組織層面，“數(shù)據(jù)合規(guī)官”崗位與跨部門聯(lián)動機制的設立，有助于破解職能分散導致的程序脫節(jié)。

3政府信息公開下個人隱私判斷標準存在的問題

政府信息公開中個人隱私判斷程序的標準化，是平衡公民知情權與隱私權、提升行政透明度的關鍵制度設計。當前在實踐中仍存在以下問題。

首先，法律規(guī)范存在碎片化與模糊性。現(xiàn)行法律體系對“個人隱私”的界定呈現(xiàn)出多法并立但內(nèi)涵沖突的困境?！吨腥A人民共和國民法典》第一千零三十二條將個人隱私定義為私密空間、活動與信息，而《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條將個人隱私內(nèi)涵規(guī)定為“第三方合法權益”，不同的表述導致實踐中適用的困難。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》要求公開分戶補償信息以保障公民的監(jiān)督權，但行政機關常以信息涉及他人身份證號、銀行賬戶等為由拒絕公開，導致司法實踐中出現(xiàn)“同案不同判”現(xiàn)象。

其次，技術治理層面存在滯后性與風險性。當前數(shù)據(jù)脫敏技術尚未形成統(tǒng)一標準，導致實踐中“形式合規(guī)”與“實質(zhì)侵權”并存。例如政府開放數(shù)據(jù)中經(jīng)脫敏處理的醫(yī)療記錄，雖移除姓名但仍可通過就診時間、疾病類型與社區(qū)人口特征關聯(lián)還原個體身份。同時，隱私增強技術在政務數(shù)據(jù)開放中應用率不高，多數(shù)部門仍依賴人工篩查，難以應對大數(shù)據(jù)環(huán)境下的再識別風險。

4政府信息公開下個人隱私判斷標準化

最后，司法審查層面存在裁量失衡與指引缺位的問題。法院在政府信息公開案件中存在以其他理由在說理部分對個人隱私不予判斷或?qū)€人隱私的判斷錯誤或不充分的問題。其中尤以論證中缺乏對已有相關法律的引用，已有相關規(guī)范的參考和論證，已有法律、規(guī)范文件、指導性判例的參考運用較為明顯。例如有判決的論證直接將個人信息等同于個人隱私，并未依照《中華人民共和國民法典》中的可識別要件進行判斷。在張英與平定縣人民政府其他行政行為一案中，法院直接將姓名這項個人信息認定為個人隱私，這是較為典型的論證錯誤。

當行政人員或司法人員面臨政府信息公開下的個人隱私界定情形時，應當適用標準化的判斷程序。首先運用法教義學進行分析，考察是否已有較為詳細的法律法規(guī)。法律法規(guī)無具體規(guī)定的，適用文義解釋、目的解釋、體系解釋等解釋方法，尤其應當區(qū)分相近法律概念之間的不同立法目的。其次，在考量政府信息公開領域下個人隱私特殊性的情形下，總結司法實踐經(jīng)驗，將政府信息公開中的個人隱私與非個人隱私由概念轉換為具體事項或標準，最終通過立法、司法解釋制定等方式將這些事項明確列舉于規(guī)范中。最后，法律、實證經(jīng)驗都難以適用的案件，應當在通過充分辯論程序后，運用綜合價值判斷在個案中實現(xiàn)實質(zhì)正義，同時，采用價值判斷的行政人員或司法人員應當承擔法律與實踐不能界定的證明責任。

4.1法教義學界定個人隱私之內(nèi)涵

首先，法律法規(guī)有規(guī)定的，直接適用法律法規(guī)。在朱桂蘭、成都市人民政府、四川省人民政府一案中，法院直接適用《不動產(chǎn)登記暫行條例》，認為當事人如需獲取相應的不動產(chǎn)登記信息，應根據(jù)上述法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定予以查詢辦理，而不應通過申請政府信息公開的方式。同時，最高人民法院的判決也寫明應當適用特別法，即使涉及個人隱私也應當公開。

其次，適用《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》界定個人隱私的基本內(nèi)涵?！吨腥A人民共和國個人信息保護法》作為公私交融的法律可以直接適用于公法領域，我國《中華人民共和國民法典》“不僅在保障私權的領域中發(fā)揮作用，而且規(guī)范公權力的行使”[]。已有的《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》可以直接作為個人隱私范圍界定的基本依據(jù)。但這兩部法律對個人隱私概念界定較為模糊，且存在相近概念需要明晰：

（1）需厘清個人隱私與隱私權、個人信息的關系。個人隱私不等于個人信息，兩者呈現(xiàn)交叉關系。私密的個人信息屬于個人隱私，而公開的個人信息不屬于個人隱私?！吨腥A人民共和國民法典》專門設立一個章節(jié)規(guī)定隱私權與個人信息保護，即希望明確區(qū)分隱私權與個人信息利益。隱私權作為一種權利應當受到法律的嚴格保護，對其限制應當遵循法律保留原則。而個人信息利益并不需絕對保護，個人信息的保護與利用平衡是《中華人民共和國個人信息保護法》的原則，對其個人信息提出的是“兩頭強化，三方平衡”的理論基礎[2。個人隱私與《中華人民共和國民法典》規(guī)定的隱私權并不完全相同?！吨腥A人民共和國民法典》上的隱私權是一項民事權利，調(diào)整主體為平等主體之間。對抗國家以及政府的隱私權應當由公法進行對抗，但隱私的基本內(nèi)涵應當是相同的。無論是公民對安寧的渴望，還是不希望私密信息的泄露，其都直指人格尊嚴。無論是國家、政府還是一般的民事主體，其都不得對隱私進行侵犯。雖然在具體的實例中，公主體與私主體處理的個人隱私會有所差別，但個人隱私的內(nèi)涵并無差別。

（2）厘清個人隱私與個人私密信息、敏感個人信息的關系。個人私密信息即涉及個人隱私的個人信息，隱私的核心就是私密?！吨腥A人民共和國民法典》第一千零三十四條規(guī)定個人信息中的私密信息，適用有關隱私權的規(guī)定。個人私密信息既是個人信息，也是個人隱私，對于個人私密信息的判斷適用隱私權的判斷標準。

敏感個人信息與個人隱私是兩種保護不同利益的概念應當區(qū)別對待。依據(jù)《中華人民共和國個人信息保護法》，敏感個人信息的識別標準是一旦泄露或非法使用極易使自然人的人格或人身、財產(chǎn)受到侵害。敏感個人信息的標準是敏感性，而個人隱私的標準是不愿為他人所知。敏感性的判斷應當結合專業(yè)知識、具體場景；而不愿為他人所知的判斷主要考慮社會一般人的視角。由此敏感個人信息與個人隱私是具有交叉的兩個不同概念，法律規(guī)定兩者所要保護的利益也有所不同。例如十四歲以下的未成年人信息全部屬于敏感信息但僅有部分屬于個人隱私。個人隱私和敏感個人信息在范圍、保護側重點、義務主體、監(jiān)管等方面都不相同[3，由此應當將二者區(qū)別對待。《中華人民共和國政府信息公開條例》將第三方合法權益造成損害作為公開個人隱私的一個要件，但個人隱私包含合法權益，個人隱私的泄露必然造成合法權益的損害，由此第三方合法權益要件可以被隱私權要件吸收。

綜上，個人隱私要件應當區(qū)別于個人信息的可識別要件、敏感個人信息的敏感性要件，以《中華人民共和國民法典》的“不愿為他人所知”作為要件，而對于要件的把握具體在實踐與個案進行。

4.2司法實踐經(jīng)驗拓展個人隱私之外延

在美國，曾有數(shù)十年討論隱私的含義，其間量產(chǎn)數(shù)十種學說[4]。最終由索洛夫教授終結爭議，其提出家族相似說，指出隱私最好被認為是一系列相關問題和規(guī)范的集合[5。有關隱私的法律干預具有高度嵌入性，不結合具體領域與實踐，單憑法律，根本無法有意義確認什么是隱私。由此只有結合實踐，才能對個人隱私的內(nèi)涵與外延進行更好把握。

4.2.1政府信息公開下個人隱私界定的特殊性

政府信息公開下的個人隱私比其他行政法下的個人隱私界定更具領域獨特性。個人隱私的界定需要結合具體場景，個人隱私條款規(guī)定于行政法律規(guī)定的保密義務中，需要受到各行政法律總則的調(diào)整，尤其是該法的立法目的。例如，行政復議下的個人隱私保護要考慮實質(zhì)性化解行政爭議，這是這些法律已經(jīng)在立法階段做好的價值判斷，其后只需直接適用即可，不需要再進行價值衡量。

政府信息公開應當考慮公民知情權、政府透明度、法治政府建設情況以及政府信息的服務作用，在該背景下，對個人隱私界定應當圍繞這些立法目的的實現(xiàn)。雖然《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政處罰法》等行政法都規(guī)定個人隱私，但其具體內(nèi)涵與外延并不相同。要探尋政府信息公開中個人隱私的真義，需總結政府信息公開具體實踐。

4.2.2政府信息公開個人隱私界定司法經(jīng)驗

結合實踐具體可分為兩條路徑：一種是總結政府信息公開下典型的個人隱私，在之后界定過程中遇到典型個人隱私可以適用較為簡易的說理甚至不需說理。另一種是通過分析政府信息公開中的實踐，得出政府信息公開下個人隱私的性質(zhì)，由此作為個人隱私界定的標準。

（1）總結政府信息公開下典型的個人隱私，在之后界定過程中遇到典型個人隱私可以適用較為簡易的說理甚至不需說理。司法實踐中形成的一些慣例如：前文所述的財產(chǎn)信息、婚姻信息等。

（2）通過分析政府信息公開中的實踐，可以得出政府信息公開下個人隱私的性質(zhì)，由此可作為個人隱私界定的標準。

1）個人隱私具有人際相對性，即對于第三人來說屬于個人隱私，但親人之間申請政府信息公開時并不屬于個人隱私。在“尚盈霖與韶關市人民政府不履行政府信息公開糾紛上訴案”中，二審法院亦認為“尚盈霖與信息公開第三人尚偉具有親子關系，尚偉的工資收入狀況對于決定其應否向上訴人支付撫養(yǎng)費，以及支付數(shù)額具有重大影響”，故尚盈霖有權要求韶關市人民政府公開該信息。

2）個人隱私具有時間相對性，個人隱私在特定的時間段內(nèi)基于特定目的得到法律保護，超出該時間段，則不再認定為個人隱私。在“肖某與中華人民共和國科學技術部等政府信息公開案”中，行政機關在匿名評審之后仍然以個人隱私為由對專家姓名進行保密，該處適用法律較為機械。評審結束后，已不存在干擾專家的可能，公開相關專家姓名有利于接受公眾監(jiān)督。同時在特定的時間段內(nèi)，個人隱私也轉化為非個人隱私。在田寶華與連云港市海州區(qū)人民政府朐陽街道辦事處行政監(jiān)督一案中，法院認為執(zhí)法過程中辦案人員的信息不屬于個人隱私，參與實施拆除房屋的單位和相關執(zhí)法人員的身份信息，屬于在履行職務中獲取的政府信息，

3）個人隱私具有私密性，即原則上一旦個人隱私已經(jīng)公開，則其不可再認為是個人隱私。此處的公開應當是合法公開，采取非法手段獲取公開的個人隱私，應當仍然認定為個人隱私。界定過程中著重審查該信息在社會生活和日常交往中的流通程度、重要程度。如果一類信息是一般人日常生活所需，則不應當認定為個人隱私。同時，如果涉及個人隱私的政府信息可以將個人隱私部分與非個人隱私部分區(qū)分，則應當對二者進行分割，以充分保障行政相對人的知情權。可分割性原則又稱可區(qū)分性原則，最早由美國《信息自由法》針對豁免公開條款而設置的一項原則。該原則的設立意味著凡是可以從含有豁免公開的信息中分離出來的非保密信息都應毫無保留地予以提供

4）個人隱私具有私密可侵害性，即個人隱私的泄露會引起當事人私密利益的侵害，如果泄露難以造成私密利益的侵害，則不應當作為個人隱私進行保護。在賈樹芬與阜新市衛(wèi)生健康委員會、阜新市人民政府一案中，行政機關認為專家簽名屬于個人隱私，但專家簽名的泄露并不會造成專家私密利益的損害，因為專家簽名具有唯一性，他人難以模仿，且簽名文件作為證據(jù)時，證據(jù)標準較高，已有法律證明規(guī)則能基本確保簽名的真實性與自愿性，由此不需要通過個人隱私對專家簽名進行保護。

5）政府信息公開下的個人隱私以政府信息為載體，其背后是政府對于個人隱私積極保護的態(tài)度。即使是熟知當事人隱私的申請人申請涉及個人隱私的政府信息，行政機關也不應當予以公開。在姚華英、平湖市教育局教育行政管理一案中，申請人申請案外人的就讀信息，被政府認為涉及個人隱私不予公開。雖然其就讀信息在他的同學、老師中并不是隱私，但申請人向政府申請公開時，政府基于積極保護的態(tài)度，仍然決定不予公開。

4.2.3政府信息公開中個人隱私實踐經(jīng)驗規(guī)范化

司法實踐經(jīng)驗雖然具有一定的合理性，但由于并不是法定規(guī)范，其并不具有強制力和法律效力，即使在實踐中已經(jīng)獲得認可，在進行政府信息公開行為或是裁判中仍需重新說理。只有將其上升為規(guī)范，才能促進實踐中個人隱私界定的統(tǒng)一性，實現(xiàn)行政公正與效率的統(tǒng)一。

（1）結合政府信息公開案件實踐經(jīng)驗，對該領域同類型的事項進行統(tǒng)一界定，形成司法慣例，并在之后司法解釋的制定中直接列舉這些事項。

（2）選取論證過程充分或者結論具有參考性的案件作為指導性案例與典型案例，并推廣全國。例如，前文總結的程序判斷經(jīng)驗與實體范圍經(jīng)驗都是有益的個案探索。

（3）可以將行政實踐中的行政慣例通過行政立法方式快速成為規(guī)范，納入法治軌道。行政慣例是“關于行政上同一或具有同一性的事項，經(jīng)過長期的、一般的、繼續(xù)的或反復的施行，則即可認為已成為行政上措施的通例”[8]。如果一類信息在行政實踐中長期被認為屬于個人隱私，則應認為這是一種行政慣例，司法審判應當尊重行政慣例，除非一方舉證行政慣例并不合理。行政慣例缺乏一定的規(guī)范性，且長期依賴行政慣例易架空法律，由此需要通過行政立法將行政慣例變?yōu)樾姓?guī)范。將單一的個人隱私個案判斷整合為體系性的個人隱私清單，無論是行政還是司法都以這份清單作為參考依據(jù)，實現(xiàn)個人隱私界定的基本統(tǒng)一。

同時，行政機關規(guī)定個人隱私的范圍可以借鑒國外法的經(jīng)驗。例如《歐盟個人數(shù)據(jù)保護指南》序言第三十三條、《匈牙利個人數(shù)據(jù)保護與公共利益數(shù)據(jù)公開法》第三條都規(guī)定了行政機關可以自行規(guī)定個人信息范圍。

現(xiàn)實中的個人隱私十分多樣，通過總結事例、案例，提煉出較為統(tǒng)一的個人隱私類別，并將這些類別通過指導案例、典型案例、行政立法等方式進行固定，使得這些有益探索能夠推廣。

4.3價值判斷實現(xiàn)個人隱私之個案正義

通過法教義學與實證經(jīng)驗的步驟，可以對多數(shù)案件中的個人隱私進行界定，但實踐并不那么完美適配法律。當法律經(jīng)過解釋仍然難以適用的情況下，需要在個案中運用價值判斷，以期實現(xiàn)實質(zhì)正義。

在上述兩步驟都無法對個人隱私進行判斷之后，則需要在個案中予以界定。首先，在程序上應當遵循正當程序的原則。合理的舉證責任分配是實質(zhì)正義實現(xiàn)的必要條件。行政訴訟中，舉證責任由政府承擔。具體到政府信息公開領域，政府對不公開案件中政府信息涉及個人隱私和公開案件中政府信息不涉及進行舉證。由此法院重點審查政府關于個人隱私的證據(jù)與證明。而申請人或是第三人一般不承擔證明責任，只有超出一般人觀念的個人隱私才需申請人或是第三人進行舉證。充分的辯論與溝通是法院價值判斷的前提，充分辯論溝通才能使得法院能從多元視角進行衡量。

在個案中的價值判斷可以同時采取法律史、法經(jīng)濟學、功利主義哲學、先驗哲學等多種理論對個人隱私這一問題進行分析，只有通過多種方法論證出的同一結論才會更接近實質(zhì)正義。同時，價值判斷的前提是采用價值判斷的行政人員或司法人員應當承擔法律與實踐不能界定的證明責任

5結語

政府信息公開中個人隱私判斷的標準化，既是法治政府邁向精細化治理的關鍵一躍，也是數(shù)字時代平衡公權透明與私權保障的制度性回應。未來，需以《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》為基礎，推動隱私分類清單的動態(tài)完善與場景化分層審查機制的落地，同時深化隱私計算、區(qū)塊鏈等技術在政務數(shù)據(jù)開放中的應用。在司法層面，亟待通過指導性案例與類型化裁判規(guī)則彌合法律適用的分歧，協(xié)調(diào)“個案正義”與“類案同判”。唯有以系統(tǒng)性思維整合立法、技術與倫理資源，方能構建開放與安全并重的數(shù)字治理新范式，為公民人格尊嚴與社會信任筑牢法治屏障。

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（責任編輯：馬磊）