采礦許可證到期后繼續(xù)開采行為的刑法定性

【中圖分類號】D924.36 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-7009（2025）04-0103-09

Criminal Law Qualification of Continuing Mining After the Expiration of a Mining License

SONG Yi-ming，WU Lin-sheng （School ofLaw，Zhengzhou University，Zhengzhou 45Oool，China）

Abstract：Thequestionofwhether miningactivitiesconductedafter theexpirationofamining licenseconstitutecriminalillegalityisa materof disputeinboth theoryand practice.Theprotected legalinterestsof thecrimeofillegal miningare the order of national mineral resource management and the state'sownership of mineral resources. The mining right has both public and private law atributes，while the mining licenseonly represents its public law attribute，leading to a phenomenonof“separation of rights and certificates”.Therefore，thecontinuation of mining beyond the license period does not necessarily implythat the state's ownership of mineral resources has been infringed upon. The temporary protective efect of theimplied extensionof permitsalows fortheposibilityofcontinuity betweenoldand new licenses.Thecontinuityof the mininglicense should be thecore focus，only whentheoriginal mining licenseexpires andcannot be extended through administrative extension systems，and the original licensee continues toexploit mineral resources，does itconstitute the actus reus of the crime of illegal mining.

Key words：illegal mining；expired mining；mining rights；mining license； tacit extension permit

一、問題的提出

我國刑法對非法開采礦產(chǎn)資源行為的規(guī)制進行過多次調(diào)整，1997年刑法頒布以前，對于此種行為按照“故意毀壞公私財物罪”定罪處罰，后在1997年頒布的刑法中單獨設(shè)立了非法采礦罪。此后以刑法修正案和司法解釋的形式對本罪進行了多次完善，加大了對礦產(chǎn)資源的保護力度，許多爭議問題得到解決。但是仍存在一些疑難問題，尤其是采礦許可證有效期屆滿后繼續(xù)開采是否屬于非法采礦行為的問題，學理中一直存在爭議。司法實踐也存在態(tài)度上的轉(zhuǎn)變，按照2016年《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《非采案件解釋》之規(guī)定，在“未取得采礦許可證\"的情形列舉中，未明確規(guī)定超期開采的這一情形，因而一般認為其不能成為本罪違法判斷的一般性規(guī)則。但在2022年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮環(huán)境資源審判職能作用，依法懲處盜采礦產(chǎn)資源犯罪的意見》第六條指出，對于是否構(gòu)成“未取得采礦許可證”情形，要在綜合考量案件具體事實、情節(jié)的基礎(chǔ)上依法認定，為確認超期開采行為的刑事可罰性提供了空間。

以“瞿衛(wèi)冬等非法采礦案”為例，一審法院和二審法院就采礦許可證超期后開采行為的認定產(chǎn)生了分歧。一審法院認為，《非采案件解釋》第二條并未直接列明“超期”是否屬于“未取得采礦許可證”，并且實踐中采礦許可證到期后繼續(xù)開采礦產(chǎn)資源的情形十分復雜，一律認定為“未取得采礦許可證\"恐有不妥，因而瞿衛(wèi)冬等人雖然超期開采，但并未吊銷其采砂許可證，不應(yīng)視為非法采砂行為①。二審法院則認為瞿衛(wèi)冬等違反法律規(guī)定，在采砂許可證到期后仍繼續(xù)非法采砂并且超過原許可開采范圍非法采砂，情節(jié)特別嚴重，其所有超期開采行為都構(gòu)成非法采礦罪②

一審、二審法院認定的不同之處在于，一審法院僅將被告人超原許可開采范圍的采砂行為視為犯罪行為，處于原許可范圍內(nèi)的超期開采行為則不視為犯罪處理，二審法院則將全部的超期開采行為視為犯罪處理。根據(jù)一審、二審法院的裁判理由可知，造成司法認定差異的關(guān)鍵是，在當下刑法以及司法解釋并未將“超期開采\"明確為“未取得采礦許可證\"的情形時，此種行為能否作為非法采礦罪的判斷規(guī)則存在爭議。因而該問題存在一定的討論價值，對司法實踐和礦產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，有著現(xiàn)實意義。

二、“權(quán)證分離”下繼續(xù)開采行為的定性

所謂“權(quán)證分離”下繼續(xù)開采行為是指，采礦許可證到期后，行政相對人在主管部門核定的原礦種、礦區(qū)范圍繼續(xù)開采的行為。在礦產(chǎn)活動中，只有當權(quán)利人的采礦權(quán)已經(jīng)歸于消滅或者已經(jīng)得到充分實現(xiàn)后仍然私自開采，才會使得國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)受到損害。《非采案件解釋》第二條并未直接列明采礦許可證的超期是采礦權(quán)滅失的標志，表明許可證超期無法帶來嗣后無證開采的效力。那么采礦許可證到期后，需要搭配何種條件，才會使得開采行為具備刑事違法的性質(zhì)，需要對權(quán)證二者的法律意義進行探究，明確二者的法律意涵。

（一）權(quán)證的公私法意義

就采礦許可證和采礦權(quán)之間是否屬于完全一致的關(guān)系，主要存在肯定說和否定說兩種不同觀點。

肯定說認為，采礦權(quán)和采礦許可證之間具備一致性，此觀點是站在采礦許可證具備三合一屬性立場上的，此種性質(zhì)證明了采礦權(quán)、采礦許可證之間具備一致性和同時性[]，采礦許可證的到期即證明著其采礦權(quán)的消滅。并且根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第七條第二款之規(guī)定③，對于逾期未申請延續(xù)的，許可證應(yīng)當廢止，相應(yīng)的采礦權(quán)也應(yīng)歸于消滅。

傳統(tǒng)觀點持肯定說，認為采礦許可證是明確“規(guī)定范圍內(nèi)\"特定地段礦產(chǎn)物權(quán)歸屬的產(chǎn)權(quán)證，也是采掘礦產(chǎn)的市場準入證和在該范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源的行為許可證，屬于三證合一[2]，此種特征使得采礦許可證能夠成為國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表。“三合一\"模式的出現(xiàn)是由于受到了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體系的影響。用行政手段配置資源的做法，只應(yīng)該存在于過渡時期內(nèi)，并應(yīng)該隨著改革的深化而退出[3]

否定說認為，采礦權(quán)和采礦許可證之間不具備一致性。在市場經(jīng)濟體系下，采礦權(quán)是權(quán)利人對一定范圍內(nèi)的有數(shù)量和種類限制的礦產(chǎn)資源進行開采的權(quán)利，一般對應(yīng)相應(yīng)的可開采儲量[4]。采礦權(quán)作為一個實定法概念，具有公私法上的雙重法律屬性[1]。采礦權(quán)的私權(quán)屬性應(yīng)當是用益物權(quán)，代表權(quán)利人在礦區(qū)、礦種、數(shù)量等限定范圍內(nèi)對礦產(chǎn)資源的用益物權(quán)。首先，在《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）時期，其第四十六條規(guī)定“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小保梢姷V產(chǎn)資源所有權(quán)屬于物權(quán)問題，本質(zhì)上為私權(quán)?！段餀?quán)法》第三編為用益物權(quán)編，其中第一百二十三條規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護”，由此得知采礦權(quán)是在國家所有的礦產(chǎn)資源上設(shè)定的用益物權(quán)，具備私權(quán)屬性。進人民法典時代，對于礦產(chǎn)資源所有權(quán)以及采礦權(quán)設(shè)定的體例、內(nèi)容并無不同。其次，用益物權(quán)足以解釋采礦權(quán)私法屬性的應(yīng)有之義，采礦權(quán)是作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的國家從所有權(quán)中分離出讓的，是礦產(chǎn)資源的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的組合[5]，用益物權(quán)的三項權(quán)能足以使權(quán)利人的采礦權(quán)得到充分實現(xiàn)。

同時，這種私權(quán)要受到公權(quán)力的更多監(jiān)督和限制。由于礦產(chǎn)行業(yè)的特殊性以及礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略意義，采礦權(quán)利人要承擔資源可持續(xù)開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護和安全生產(chǎn)等社會責任，因而有較高的進入門檻，從行政法上對其進行監(jiān)督和管理也十分必要。因此，這項權(quán)利不但是基于行政許可而產(chǎn)生的④，其具體權(quán)利的行使也要受到行政監(jiān)督許可的持續(xù)限制，表現(xiàn)為行政主管部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的定期審查和行政許可，即采礦許可證。

本文也贊同否定說的觀點。主要理由在于：

第一，基于采礦權(quán)的公私法雙重屬性以及采礦權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵，采礦權(quán)可以拆分為歸屬（用益）物權(quán)和礦產(chǎn)開采權(quán)，二者結(jié)合才形成了完整的采礦權(quán)。采礦許可證的涵射范圍應(yīng)當止于開采權(quán)利的許可上。當行政相對人獲得采礦許可證，就獲得了礦產(chǎn)開采權(quán)，即擁有了礦業(yè)市場準入資格和礦業(yè)經(jīng)營權(quán)；而采礦權(quán)是指權(quán)利人對特定礦產(chǎn)資源享有的財產(chǎn)權(quán)[3]。那些認為二者具備一致性的觀點是對權(quán)利屬性不當理解的結(jié)果。

因此，采礦許可證應(yīng)當只是礦業(yè)市場準入管理制度的外在標識，這也是近年來我國各種相關(guān)文件表現(xiàn)出的傾向，如《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》強調(diào)礦業(yè)權(quán)的出讓應(yīng)當充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，在行政管理上則要提高審批效率，加強監(jiān)管。該文件認為行政機關(guān)在礦業(yè)權(quán)出讓中主要發(fā)揮的是監(jiān)管作用，并無決定性作用。采礦許可證期限則是許可開采生產(chǎn)活動的期限，由于礦法對最高年期有限定，往往大礦可采儲量所需的開采期限遠超過采礦許可證明確的最高30年，即使正常開采生產(chǎn)，采礦許可證到期時，可采儲量也遠未開采完[，因而會出現(xiàn)權(quán)利人擁有連續(xù)期間的采礦權(quán)，但是卻需要在首次獲得采礦許可證后，再分多次去申請許可證延期的情況。例如在“安泰公司訴懷寧縣自然資源和規(guī)劃局不履行法定職責案”中，安泰公司取得了2013一2019年的采礦權(quán)，但是其初次取得的采礦許可證有效期為2013一2016年，到期后經(jīng)申請才獲得了下一階段的采礦許可證。因此采礦許可證僅代表了采礦權(quán)人被行政機關(guān)許可實施開采生產(chǎn)活動的期限[4」，它不是用益物權(quán)的權(quán)利證書，只能證明采礦行為的合法性，而不能證明采礦權(quán)的權(quán)屬[6]。

第二，有觀點認為基于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第十二條之規(guī)定可以證明采礦權(quán)依賴于采礦許可而取得，沒有采礦許可就沒有采礦權(quán)，這是一種誤讀。采礦許可證是行政主管行政部門對采礦人的具體采礦行為在公法上的授權(quán)，采礦許可權(quán)與采礦權(quán)只在初始取得和最終消滅上具備一致性，采礦權(quán)的原始取得來源于采礦許可證，而采礦權(quán)的繼受取得往往來源于合同、裁決等，二者并不具有完全一致性。由于行政管理上對采礦許可證實行嚴格審批，這使得采礦許可證的頒發(fā)、管理的制度與規(guī)則都較為復雜，其中許多規(guī)則的設(shè)計都是為了方便行政機關(guān)對采礦許可證的動態(tài)管理[8]。采礦權(quán)的雙重屬性在存續(xù)時間上具有連續(xù)性，而采礦許可證卻是間歇性的，因而會存在“權(quán)證分離”的現(xiàn)象。

第三，對于《開采登記管理辦法》第七條第二款之規(guī)定，不應(yīng)做上述理解。采礦許可證是采礦權(quán)人的權(quán)利行使憑證，而非權(quán)利獲得憑證，它只能代表權(quán)利人可以依法行使權(quán)利的狀態(tài)，原采礦許可證的自行廢止只影響到采礦權(quán)使用權(quán)的行使，不會直接影響到權(quán)利是否存在[]。同時最高人民法院于再審案例中也支持了這一觀點，采礦許可證規(guī)定的期限屆滿，僅僅表明采礦權(quán)人在未經(jīng)延續(xù)前不得繼續(xù)開采相應(yīng)礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)人其他依法可以獨立行使的權(quán)利仍然有效[4]。因此，所謂“自行廢止”，僅指當逾期不提出許可證的延續(xù)申請時，原采礦許可證自行廢止，并非采礦權(quán)也隨之消滅，行為人仍然可以通過獲取新的采礦許可證而再次合法進行開采行為。

綜上所述，權(quán)證二者之間存在分離現(xiàn)象，因此，單純的采礦許可證到期后開采只能表明行為人對國家的礦產(chǎn)管理秩序的破壞，若要論證國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)受到了侵害，還需要探究其背后的權(quán)利基礎(chǔ)一—采礦權(quán)是否超出了權(quán)利人原有的實現(xiàn)范圍或采礦權(quán)已經(jīng)滅失。

（二）“權(quán)證分離”下繼續(xù)開采行為的定性

當采礦許可證到期后，采礦權(quán)人在私權(quán)意義上仍然享有采礦權(quán)，但原采礦許可證因超期已經(jīng)失效，就出現(xiàn)了“權(quán)證分離”現(xiàn)象。對此后的繼續(xù)采礦行為是否構(gòu)成非法采礦罪，學理上存在不同觀點。第一種觀點認為，超期開采行為一律構(gòu)成非法采礦罪，理由在于：采礦許可證的存廢和采礦權(quán)具備一致性，二者同呼吸共命運，采礦許可證廢止，其所代表的采礦權(quán)也廢止，后續(xù)的開采行為即屬于非法采礦行為[1]。第二種觀點認為，由于超期開采行為背后有著復雜的原因，因而除非因采礦許可證到期使得采礦許可證被行政機關(guān)吊銷，而后卻仍繼續(xù)進行開采活動，否則不應(yīng)構(gòu)成非法采礦罪[9-10]。第三種觀點根據(jù)導致許可證過期的責任主體進行了更加細致的分類討論：當因行為人未按期申請許可延續(xù)從而導致超期開采時，由于權(quán)利基礎(chǔ)仍然存在，即使在許可證到期后被責令停產(chǎn)停業(yè)，超期后的符合采礦權(quán)范圍的開采行為，也不屬于犯罪行為；當因行政機關(guān)未及時回復原被許可人的按期申請，由于默示延期許可制度的存在，行為人的超期開采行為并非犯罪行為；而當行政機關(guān)明確表示了不予批準延續(xù)后行為人仍然開采的，此種觀點則認為不能根據(jù)行政行為來認定刑事違法性，仍然需要根據(jù)開采行為是否超出了采礦權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容進行判斷[8]

本文認為，從實質(zhì)法益觀考量，“權(quán)證分離”下繼續(xù)開采的行為，雖然可能屬于行政違法行為，但不當然構(gòu)成非法采礦罪。

實質(zhì)法益觀起源于李斯特的法律思想，他認為“法益是由法律所保護的人的生活利益，即法益就是合法的利益。\"[11]實質(zhì)法益觀認為此種生活利益并非來自于實定法，而是產(chǎn)生于社會生活主體的集體認同，生活利益經(jīng)過法律的保護才上升為法益[12]。而秩序法益觀起源于賓丁，他認為法益產(chǎn)生于立法者的判斷，“立法者認為有價值且不能被行為變更因而必須通過規(guī)范加以保護的狀態(tài)就是法益。\"[13]秩序法益觀將法益視為立法者意欲保護的利益，將刑法對人們行為的約束視為一個意志必要性問題。

實質(zhì)法益觀下的法益具備批判立法，限定刑罰處罰邊界的機能[14]。而秩序法益觀的立場折損了法益的限定機能。并且秩序法益觀將對秩序的違反或?qū)π姓ㄒ?guī)單純的不服從作為實質(zhì)不法的內(nèi)涵，會形成秩序優(yōu)先、自由次之的刑法保護模式[15]，對當前我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展存在不利影響。因而應(yīng)當站在實質(zhì)法益觀的視角，在對分則條文進行理解運用時，要找出具有實質(zhì)內(nèi)容的法益[14]。為了在抽象性法益中找到它所蘊含的實質(zhì)內(nèi)容，學界中存在三種路徑：法益一元論、緩和的法益一元論以及法益二元論。法益一元論主張集體法益必須能夠還原為個人法益；緩和的法益一元論主張集體法益只要和個人法益相關(guān)聯(lián)即可；法益二元論則主張集體法益是獨立存在的不可分配至個人的法益，但該學說并未否認實質(zhì)法益觀，而是試圖論證集體法益本身就是人本主義的體現(xiàn)形式之一，只是不需要和個人法益完全糾纏在一起[16]?？梢?，不論是法益一元論還是法益二元論，都認為單純的秩序性法益不值得被保護。

具體到非法采礦罪而言，從非法采礦行為所可能造成的損害來看，當然存在行為人對國家的礦產(chǎn)資源管理秩序的背叛。但是國家的礦產(chǎn)資源管理秩序是為了保護和實現(xiàn)國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)而搭建的，對秩序的損害也會引發(fā)緊貼于其背后的“所有權(quán)\"的受損，加之對純粹秩序的保護并不具備刑法上的必要性，因此應(yīng)當把對本罪保護法益的考察重心放在所有權(quán)上。即使是單法益說的支持者，也試圖將對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的保護納入礦產(chǎn)資源的管理秩序的當然范疇之中，例如有學者認為“國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)\"被“國家的礦產(chǎn)資源開采管理制度”所包含，二者是包容關(guān)系[17]

綜上所述，站在實質(zhì)法益觀的立場，本罪的法益應(yīng)當是復合法益，即礦產(chǎn)資源管理秩序以及礦產(chǎn)資源的用益物權(quán)。超期開采行為是否侵犯了本罪的復雜法益，關(guān)鍵在于此行為是否造成了國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的損害。根據(jù)《非采案件解釋》第二條規(guī)定，超期開采行為造成國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)受損害的方式包括兩種：第一，形成了嗣后無許可證的狀態(tài)而繼續(xù)開采；第二，超出采礦權(quán)的限制范圍開采。

因此，對于“瞿衛(wèi)冬等非法采礦案”，本文認為一審法院“只要許可證未被吊銷，就不屬于犯罪行為\"的觀點并不正確。一方面，若原被許可人在許可證到期后，既沒有獲得行政機關(guān)的準予延續(xù)決定，又無法適用默示許可制度，那么原許可證將被注銷，其權(quán)利基礎(chǔ)雖然存在，但是使用權(quán)能已經(jīng)被國家所禁止，喪失了開采剩余礦產(chǎn)資源的能力，繼續(xù)開采的行為對國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)造成了侵害，是刑法所規(guī)定的非法采礦行為。另一方面，采礦權(quán)對開采量、礦種、范圍均設(shè)定了限制，如果行為人在超期后的開采行為實際上超出了這一范圍，勢必會對國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)造成損害，僅以是否被吊銷了許可證作為前置條件，會使得對此類犯罪的規(guī)制不周全。本案中，采礦許可證到期后，行為人未提出延續(xù)申請，無法適用《行政許可法》第五十條規(guī)定的延續(xù)制度，采礦許可證因而達到應(yīng)當注銷狀態(tài)。雖然存在“權(quán)證分離”現(xiàn)象，但此時采礦權(quán)中的使用權(quán)能已經(jīng)滅失，權(quán)利人不得對采礦權(quán)中剩余部分的礦產(chǎn)資源進行開采，其超期開采的行為應(yīng)當皆屬于非法采礦的犯罪行為。

對于采礦許可證到期后，原采礦權(quán)人的采礦權(quán)也已消滅而繼續(xù)采礦的情況，或者超出原采礦權(quán)相關(guān)的區(qū)域、礦種、數(shù)量的限定范圍繼續(xù)采礦的行為，是否構(gòu)成非法采礦罪，將在下文中繼續(xù)討論。

三、默示延期許可制度的澄清

在采礦權(quán)尚未完全實現(xiàn)時，原采礦許可證的到期不代表權(quán)利基礎(chǔ)的消滅，因而在采礦許可證的期限問題上應(yīng)當充分考量對原權(quán)利人的積極因素，比如行為人是否提出了延續(xù)申請、行政機關(guān)是否予以辦理等[18]。由于行政許可延續(xù)制度的存在，使得不同階段的采礦許可證之間有保持連貫的可能性，即使在原采礦許可證到期后，行政機關(guān)未作出準予延續(xù)許可，也可能通過默示延續(xù)制度保持開采行為合法性，當然，由于采礦許可證屬于特許領(lǐng)域，其能否適用《行政許可法》第五十條第二款？中規(guī)定的默示延期許可制度存在爭議。

由于默示延期許可制度的適用對于新舊采礦許可證之間能否保持期間上的連貫性，從而保持開采行為的合法性具有重要意義，因而需要對默示延期許可制度進行解讀。

（一）默示延期許可制度的限制條件

行政許可分為普通許可和行政特許，根據(jù)《行政許可法》第十二條第二項之規(guī)定②，行政特許是指行政機關(guān)將本由國家擁有的權(quán)利授予行政相對人，使其能夠從事本不能從事的“賦權(quán)\"行為。由于特許領(lǐng)域往往涉及公共利益，為了防正資源利用上的無序、增強特定行業(yè)的管理水平、提升社會公眾的公共福祉，行政機關(guān)在對特許的延續(xù)申請審查上通常更加嚴格和全面，若無限制地適用默示延期許可，可能會使得被許可人在該領(lǐng)域形成壟斷地位，不利于行業(yè)發(fā)展和資源利用。

1.適用范圍上的限制條件

根據(jù)《行政許可法》第五十三條第一款③，似乎特許的期限延續(xù)每次都要經(jīng)過和初次許可一致的招標、拍賣程序，但是這會造成特許領(lǐng)域的不穩(wěn)定，造成大量的沉沒成本浪費，行政特許特殊的決策機制會給特許權(quán)利“在位者”帶來潛在的變動性，這與行政特許被許可人不宜頻繁變動這一特許特性不相適應(yīng)[19]。與行政許可初始申請程序相比，行政機關(guān)和行政相對人之間形成了的連續(xù)的行政許可監(jiān)管法律關(guān)系，兩類主體之間通常較為了解，為行政許可延續(xù)程序的簡化提供了基礎(chǔ)條件[20]。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用許可相較于其他特許領(lǐng)域，特別之處在于其有數(shù)量限制，并且還存在著“權(quán)證分離\"現(xiàn)象，因而只要行政相對人的權(quán)利基礎(chǔ)——采礦權(quán)仍處于存續(xù)狀態(tài)，對其提出的延續(xù)申請，就應(yīng)當賦予行政相對人優(yōu)先權(quán)，僅對其是否能繼續(xù)開采進行審查，如此更加符合保護公共利益和提高行政效率的制度目的，有利于解決行政特許決策機制和行政特許特性之間的矛盾。因此對于采礦許可證的延期申請而言，當并未超過采礦權(quán)內(nèi)容限制時，為了保護采礦權(quán)人利益、促進礦產(chǎn)資源開發(fā)的連續(xù)性以及保證行政審核效率，應(yīng)當允許采礦許可證的延續(xù)申請適用默示延期許可制度。

2.適用效力上的限制條件

關(guān)于默示延期許可的效力，存在兩種學說：第一種學說認為默示延期許可制度使得原許可自動延續(xù)一個有效期，且該效力不能被事后的行政機關(guān)決定所推翻。理由在于此制度設(shè)計的目的本就在于保護權(quán)利人的利益，僅將“視為準予延續(xù)\"解釋為將許可證有效期延續(xù)到行政機關(guān)作出最終處理決定為止，會造成經(jīng)營環(huán)境的不穩(wěn)定，增加經(jīng)營風險[21]，反而不利于權(quán)利保護，這就和制度設(shè)計目的產(chǎn)生了矛盾。此外，如果允許行政機關(guān)事后仍可以對延續(xù)申請作出決定，會直接導致默示延期許可制度的法律效力與行政決定效力的沖突問題，從制度邏輯上，架空了默示延期許可制度[20]]第二種學說則認為默示延期許可是一種暫時性保護，其帶給被許可人繼續(xù)從事被許可事項的效力只能持續(xù)到行政機關(guān)作出是否準予延續(xù)的決定時為止。主要理由在于默示延期許可制度只是為了保證原被許可人能夠不受行政機關(guān)審查效率影響而持續(xù)經(jīng)營，防止利益受損以及資源浪費。若視為自動延續(xù)一個有效期，禁止行政機關(guān)事后補救和糾正錯誤，是對被許可人的過度保護，可能導致嚴重的利益失衡[21]

特許往往觸及有關(guān)公共利益的重大領(lǐng)域，因而行政許可審批手續(xù)相較于普通許可更為復雜，需要進行全面的實質(zhì)審查，比如申請人的提交材料、經(jīng)營狀況、生產(chǎn)條件等，在采礦許可證的延續(xù)中，還會涉及到地質(zhì)勘探、儲量確認以及開采方案設(shè)置等內(nèi)容，具備較強的技術(shù)性和復雜性[22]，這致使行政機關(guān)需要一個較長的審查決定期間，而法定的審查批準期間較為有限，特別當申請人在臨近許可證到期前30日前才提出申請時，會致使審核時間較短，在尚未進行充分審查時就已經(jīng)激活了默示延期許可制度。若推定此制度的效力是自動延續(xù)一個有效期，那么當存在實際不符合延續(xù)條件的情況時，行政機關(guān)將無法通過事后否決的方式推翻其效力，喪失糾正錯誤的機會，最終會導致國家有限的礦產(chǎn)資源遭受無法挽回的損失。

因而對于采礦許可證的延期申請，在適用默示延期許可制度時，應(yīng)當將制度效力視為一種暫時性保護，僅延續(xù)到行政機關(guān)作出最終處理決定之時，給予行政機關(guān)事后繼續(xù)進行審查和決定的權(quán)力，對于事后發(fā)現(xiàn)僅是申請材料不齊全的，應(yīng)當要求被許可人及時補正，若是發(fā)現(xiàn)有不應(yīng)當予以延續(xù)的情況時，則應(yīng)當撤銷默示延期許可，并對這一期間的違法犯罪活動進行追訴。

（二）默示延期許可的期限

1.默示延期許可的適用期間

根據(jù)《行政許可法》五十條，可以將申請許可延續(xù)的期間分為三個階段，第一階段是于有效期屆滿前30日提出許可延續(xù)申請，第二階段是在有效期屆滿前30日至期限屆滿之日之間提出申請，第三階段是當有效期屆滿之后才提出申請。

當權(quán)利人在第一階段提出延續(xù)申請時，根據(jù)《行政許可法》第三十二條、第三十四條，行政機關(guān)對于在其職權(quán)范圍內(nèi)的申請事項，負有審查并作出相應(yīng)決定的責任，因而行政機關(guān)應(yīng)當予以受理并進行審查，作出行政決定。若未在有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)決定的，應(yīng)當準予適用默示延期許可制度。

當權(quán)利人在第二階段提出許可延續(xù)申請時，由于權(quán)利人逾期提出申請，行政機關(guān)不再負有受理的義務(wù)。盡管行政機關(guān)可以拒絕受理，但實踐案例中顯示仍有大量行政機關(guān)受理了逾期許可延續(xù)申請。在司法裁判上，多將這類行為視為程序瑕疵，由于違法程度較輕微，并不影響該受理行為的效力[23]。雖然《開采登記管理辦法》第七條第二款規(guī)定逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)，采礦許可證自行廢止，但這只代表原采礦許可證到期后自行廢止，權(quán)利基礎(chǔ)的持續(xù)存在使得即使逾期提出延續(xù)申請也只是程序瑕疵，并且行政許可延續(xù)本質(zhì)就是做出新的行政許可，而非單純的原許可證的有效期延長[24]，因而并不存在矛盾之處。行政機關(guān)受理申請表明其自愿放棄了法律所規(guī)定的30日以上的審理期限，向行政相對人作出了有效期屆滿前作出相應(yīng)行政決定的承諾。因而在行政機關(guān)受理后，權(quán)利人仍然存在保持新舊許可證連貫性的機會。當行政機關(guān)在有效期滿未能作出行政決定時，出于對權(quán)利人的利益保護，也應(yīng)當適用默示延期許可制度予以延續(xù)。

若權(quán)利人是在第三階段才提出延續(xù)申請，由于原許可有效期已經(jīng)屆滿，許可證應(yīng)當被注銷，喪失了同一權(quán)利基礎(chǔ)背景下的多階段許可證保持連貫的機會，采礦權(quán)實際上已經(jīng)被國家禁止實現(xiàn)，除非重新提出許可申請，再次取得采礦許可證，否則其繼續(xù)開采行為都屬于違法犯罪活動。

2.默示延期許可的效力期限

默示延期許可效力的期限代表了權(quán)利人可以繼續(xù)合法從事相關(guān)活動的期間。就制度自的而言，默示延期許可是為了保護權(quán)利人的利益，確保相關(guān)的行政許可活動順利進行，彌補行政效率不足帶來的負面影響。因而對默示延期許可效力期間的考量應(yīng)當立足于權(quán)利人的角度。為了使自身利益得到充分實現(xiàn)，權(quán)利人在提出申請時幾乎不會主動縮短有效期。同時由于其可能實際上存在不符合延續(xù)條件的情況，因此為了保護公共利益，也不宜允許權(quán)利人獲得一個相較更長的許可有效期。因而，較為合理的處理方式是，“視為準予延續(xù)\"的許可有效期應(yīng)當與原行政許可有效期相同，而不應(yīng)長于或短于原有效期[25]。同時，為了防止制度濫用、損害公共利益或者在相關(guān)的重要領(lǐng)域形成壟斷，行政機關(guān)在整個默示延續(xù)期間都可以在審查后通過撤銷默示延期許可使得默示延期許可失效，并對在此期間行為人的違法犯罪活動進行處置。

四、不同情況下采礦許可證到期后繼續(xù)開采行為的定性分析

本文認為應(yīng)當對超期開采的行為進行分類討論，但是不應(yīng)當以責任主體為劃分標準，而應(yīng)當以采礦許可證的延續(xù)狀態(tài)為核心，這一點也可以在司法案例中得到印證。

案例一：“張濤非法采礦案”，被告人的采礦許可證于2015年2月24日到期，被告從2014年下半年就開始向相關(guān)部門提出延續(xù)申請，但行政機關(guān)一直未明確回復，致使直到原許可證有效期屆滿被告公司也未能完成許可證延續(xù)手續(xù)。

案例二：“王軍、葉國成非法采礦案”，被告人取得砂場的采礦權(quán)，于2017年2月辦理了采砂許可證，有效期七個月，采砂總量為9200立方米。許可證到期后，砂場停止采砂。次年3月，被告人提出申請延期開采至5月15日，行政機關(guān)予以受理審核。在此期間，被告人持續(xù)實施著開采行為，但最后未辦理成功。

案例三：“瞿衛(wèi)冬非法采礦案”，被告人依法獲取了某河段的采砂許可證，有效期屆至2017年1月14日。許可證到期后，被告人并未提出延續(xù)申請，而是繼續(xù)進行采砂活動直至2017年12月。

案例四：“湯立珍、王自強等非法采礦案”，被告三人合伙經(jīng)營采石場，采礦許可證有效期限至2017年3月12日，三人于同年2月28日提交延續(xù)申請，行政機關(guān)于2017年3月2日作出回復，要求其提供許可證延續(xù)所需材料，許可證期滿后，行政機關(guān)下發(fā)了停產(chǎn)通知和暫緩辦理延期通知。采石場對此提起了行政訴訟，同時未停正開采，在原采礦許可證到期后至2018年案發(fā)時，開采、加工礦石共計價值700余萬元。

在案例一中，當事人認為，依據(jù)《行政許可法》第五十條，其已經(jīng)通過默示延期許可制度獲得了合法開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，并且得到了行政機關(guān)的事后追認，于2018年向其頒發(fā)了新的采礦許可證，因而被告人的行為不構(gòu)成非法采礦罪。法院認為，被告原依法取得有采礦許可證，在應(yīng)當申請延續(xù)期間，因行政機關(guān)的原因致使被告未能向行政機關(guān)提出書面申請，不宜認定為無證開采③，實際上也支持了被告認為可以適用默示延期許可制度的觀點。案例二中，一審法院認為被告人在許可證到期后才提出延期申請，在未辦理延期開采許可證的情況下，進行開采，屬于非法采礦行為，二審法院維持原判。案例三和案例二同樣屬于被告人未提出延續(xù)許可的情況，但是一審法院認為由于被告人的許可證并未被吊銷，因而并非超期開采行為不屬于犯罪行為，二審法院的觀點則認為由于許可證的到期未延續(xù)，被告人的行為都屬于非法采礦犯罪行為，和案例二中法院觀點一致。案例四中刑事一審和二審法院都認為大同司采石場雖然逾期提交了延續(xù)申請，但是行政機關(guān)并未作出許可回復，而是責令其停產(chǎn)停業(yè)，大同司采石場實際上已經(jīng)喪失了采礦權(quán)，繼續(xù)開采的行為是犯罪行為?。但是高院再審過程中認為，行政機關(guān)逾期未對其延續(xù)許可作出回應(yīng)，雖作出了停產(chǎn)通知和暫緩通知，但被法院所撤銷，根據(jù)行政許可法第50條第2款之規(guī)定，行政機關(guān)逾期未作決定的，視為準予延續(xù)，故三被告人在采礦許可證到期后的開采行為，不屬于刑法第三百四十三條規(guī)定的非法采礦行為，改判無罪。

由上述案例中的法院認定可知，司法實踐中對于超期開采行為的定性是圍繞著采礦許可證的延續(xù)展開的，案例一屬于行為人按期提出了延續(xù)申請，案例二和案例三的當事人未在原許可證有效期屆滿前提出申請，案例四則屬于行為人逾期提出了延續(xù)申請。據(jù)此本文將造成超期開采行為的原因分為兩種類型，并將在下文結(jié)合司法案例，對這兩種類型分別進行分析：第一種是行為人按期提出了延續(xù)申請但是未實現(xiàn)延續(xù);第二種是行為人逾期提出延續(xù)申請或者在原許可證有效期屆滿前未提出申請。

（一）行為人依法提出延期申請但未實現(xiàn)延續(xù)

對于第一種情形，本文認為，若行政機關(guān)明確作出不予批準決定，則依據(jù)《行政許可法》第七十條規(guī)定，權(quán)利人在有效期屆滿后未延續(xù)的，行政機關(guān)應(yīng)當依法辦理注銷手續(xù)，相應(yīng)的被許可人與之相關(guān)的活動便不再具有合法性而被強行中斷[26]，形成了開采的終止，存在于尚未開采的礦產(chǎn)資源上的使用權(quán)能無法得到實現(xiàn)，此時若想繼續(xù)開采，應(yīng)當重新獲得采礦許可，若未獲得，則屬于非法采礦行為。

若行政機關(guān)在有效期屆滿前未回復，應(yīng)當適用默示延期許可制度予以延續(xù)。應(yīng)當注意，此種情況下的默示延期許可只是一種暫時性保護，若行政機關(guān)后續(xù)審查中發(fā)現(xiàn)被許可人實際上有不符合延續(xù)申請條件的情況，可以撤銷其默示延續(xù)許可，并對其間的違法犯罪活動進行追責。但如果事后發(fā)現(xiàn)只是原權(quán)利人的申請材料不完善，其內(nèi)容符合采礦權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)，仍然具備安全生產(chǎn)所要求的生產(chǎn)條件，符合當?shù)馗黜椀V產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)政策，則應(yīng)當要求其補正材料，認可默示延期許可的效力。在案例一中，本文贊同法院的最終認定。理由在于，被告人在法定期間提出申請，但是由于行政機關(guān)原因使得權(quán)利人未能完成許可延續(xù)，應(yīng)當適用默示延期許可制度予以延續(xù)，對于其超期開采行為不應(yīng)視為犯罪行為。

（二）行為人未申請或者逾期申請許可延續(xù)

對于第二種情形，本文認為，當行為人未申請許可延續(xù)時，許可證到期后已經(jīng)喪失了實現(xiàn)采礦權(quán)的資格，除非重新獲得采礦許可，否則其行為應(yīng)屬于違法犯罪活動。例如在案例二以及案例三中，行為人在原采礦許可證有效期屆滿前都未曾提出許可證延續(xù)申請，因而其許可證到期而應(yīng)被注銷，存在于未開采礦產(chǎn)資源上的采礦權(quán)被禁止實現(xiàn)，其后續(xù)提出的延期申請應(yīng)被視為重新提出許可申請而處理，在此期間的持續(xù)開采行為屬于非法采礦行為，達到《非采案件解釋》數(shù)額標準的，應(yīng)當按照非法采礦罪追究其刑事責任。

而對于逾期申請許可延續(xù)的情況，則首先應(yīng)當根據(jù)行政機關(guān)是否予以受理進行判斷，若未受理，則要面臨采礦許可證滅失的命運。若行政機關(guān)受理且明確不予延續(xù)的，行為人超期開采的行為屬于非法采礦的實行行為，若行政機關(guān)在有效期屆滿前未作出決定，則適用默示延期許可制度，行為人在此期間的符合采礦權(quán)內(nèi)容的開采行為具備合法性。但當行政機關(guān)作出撤銷許可延續(xù)決定時，默示延期許可制度的暫時性保護失效，超期開采的行為屬于違法犯罪活動。例如在案例四中，刑事一審和二審法院都認為即使被告人提出了許可證延續(xù)申請，但最終未獲得準予延續(xù)批準，因此將其超期開采行為視為非法采礦行為。但高院再審認為，原被許可人已經(jīng)提出了延續(xù)申請，行政機關(guān)逾期未回復，應(yīng)依據(jù)默示許可制度推定采石場具備采礦權(quán)，開采行為不屬于犯罪行為。本文贊同高院的觀點，根據(jù)《湖北省礦產(chǎn)資源開采管理條例》第十八條之規(guī)定，采礦權(quán)人在采礦許可證有效期滿需要繼續(xù)采礦的，應(yīng)在采礦許可證有效期滿前90日內(nèi)，申請辦理延續(xù)采礦權(quán)登記手續(xù)。被告人于許可證到期前提出了延續(xù)申請，符合此條例之規(guī)定，并且行政機關(guān)已經(jīng)予以受理，但有關(guān)部門并未在原采礦許可證有效期屆滿前作出決定，應(yīng)當按照默示延期許可制度予以延續(xù)其采礦許可。行政機關(guān)在原許可證到期后作出的停止生產(chǎn)通知既無事實依據(jù)，也存在程序違法。因此被告人在原許可證到期后的開采行為，只要在延續(xù)許可有效期內(nèi)，符合采礦權(quán)之內(nèi)容限制的，都應(yīng)屬于合法行為。

五、結(jié)語

對于采礦許可證到期后繼續(xù)開采的行為能否被認定為非法采礦行為的問題，應(yīng)當從本罪的共同罪狀—“未取得采礦許可證”入手，以采礦許可證為核心分類討論超期開采行為的刑法定性。本罪中，行為人侵犯國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)有兩種途徑，一是在自始無證、嗣后無證等欠缺采礦權(quán)的公法屬性的情況下，實施開采行為；二是雖然有采礦許可證存在，但是實質(zhì)性地超出了采礦權(quán)私法屬性的限定范圍而進行開采。由于權(quán)證分離狀態(tài)的存在，采礦許可證到期后的開采行為是否侵犯了本罪法益，需要根據(jù)不同的情況，對超期開采行為是否超出了采礦權(quán)的私法屬性的內(nèi)涵或喪失了公法意義的許可進行分析，從而判斷此行為能否認定為非法采礦行為。刑法雖然是法律的最后一道屏障，但是不能忽視前置法而把所有問題都交給刑法[27]，若直接將超期開采視為構(gòu)成本罪的一般認定規(guī)則，則會對權(quán)利人產(chǎn)生不利后果，也會對礦業(yè)市場帶來“水漾\"效果，同時還會帶來對刑法謙抑性的挑戰(zhàn)。

【注釋】

① 湖南省桃江縣人民法院（2021）湘0922刑初190號刑事判決書。

② 湖南省益陽市中級人民法院（2022）湘09刑終32號刑事判決書。

③ 《中華人民共和國行政許可法》第七條第二款規(guī)定，采礦權(quán)人逾期不辦理延續(xù)登記手續(xù)的，采礦許可證自行廢止。

④ 《中華人民共和國行政許可法》第十二條規(guī)定：下列事項可以設(shè)定行政許可：（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。

⑤ 安徽省宜秀區(qū)人民法院（2020）皖0811行初8號行政判決書。

⑥ 《中華人民共和國行政許可法》第五十條：被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準予延續(xù)。

⑦ 《中華人民共和國行政許可法》第十二條規(guī)定：下列事項可以設(shè)定行政許可：（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。

⑧ 《中華人民共和國行政許可法》第五十三條：實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

⑨ 湖北省勛陽區(qū)人民法院（2018）鄂0321刑初66號刑事判決書。

⑩ 河南省信陽市中級人民法院（2019）豫15刑終197號。

① 湖北省蘄春縣人民法院（2019）鄂1126刑初187號刑事判決書、湖北省黃岡市中級人民法院（2020）鄂11刑終48號刑事判決書。

? 湖北省高級人民法院（2022）鄂刑再2號刑事判決書。

? 依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第七十條第一項，當行政許可有效期屆滿未延續(xù)時，行政機關(guān)應(yīng)當依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。

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