探索推動新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策模式

［摘 要］發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)是培育新質(zhì)生產(chǎn)力的核心內(nèi)容，也是推進(jìn)我國高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵依托。培育新的經(jīng)濟(jì)增長點替代漸漸消退的舊經(jīng)濟(jì)增長點，大力發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)推動我國深層工業(yè)化發(fā)展，世界各國對產(chǎn)業(yè)制高點的競爭，都需要我國加速發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)。加快新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策具有不可替代的作用，這突出體現(xiàn)在：引導(dǎo)資金投入特定方向，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)以超越自然狀態(tài)的速度快速發(fā)展；引導(dǎo)企業(yè)將資源向創(chuàng)新傾斜，包括加大研發(fā)投入力度、加快新產(chǎn)品開發(fā)進(jìn)程，以及加速新場景應(yīng)用；構(gòu)建合理的競爭秩序，逐步建立良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)體系。但是，我國過去的產(chǎn)業(yè)政策存在著政策刺激過大、產(chǎn)業(yè)過快進(jìn)入過度競爭等問題，新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)政策面臨轉(zhuǎn)型。具體來說，主要包括：在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向上由規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)向向適度進(jìn)程加速導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；在政策著力點上要向強(qiáng)化科技創(chuàng)新動態(tài)水平轉(zhuǎn)變；注重完整產(chǎn)業(yè)體系的產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建。在政策建議方面，應(yīng)注重處理好政府與市場關(guān)系、注重產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)適應(yīng)性等。

［關(guān)鍵詞］新興產(chǎn)業(yè)；未來產(chǎn)業(yè)；選擇性產(chǎn)業(yè)政策；過度競爭；適度進(jìn)程加速導(dǎo)向

［中圖分類號］ F124［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］ 1673-0461（2025）07-0047-09

隨著2023年9月習(xí)近平總書記提出新質(zhì)生產(chǎn)力概念 ［1］，并于2024年1月的中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)中對新質(zhì)生產(chǎn)力理論進(jìn)行系統(tǒng)闡述 ［2］，培育與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要任務(wù)。雖然對新質(zhì)生產(chǎn)力的概念與范圍可以做出比較寬泛的解讀，但是新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)①作為新質(zhì)生產(chǎn)力“王冠上的明珠”的地位卻得到廣泛認(rèn)可②。從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展史看，既使在缺乏有效政策支持的情況下，未來產(chǎn)業(yè)也會在各種技術(shù)、產(chǎn)業(yè)配套支撐成熟后，逐步從萌芽狀態(tài)進(jìn)入高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但是這一過程中會有較長時間的沉寂。在有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否有效的爭論余波尚未完全消退、產(chǎn)業(yè)政策面臨由選擇性政策向功能性政策轉(zhuǎn)型以及競爭政策基礎(chǔ)地位已經(jīng)確立的情況下，如何在合理范圍、以適度力度利用產(chǎn)業(yè)政策，對新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以扶持，做到產(chǎn)業(yè)政策的成效最小而正向作用最大，是未來培育與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重點事項。本文將對此問題進(jìn)行研究。

一、當(dāng)前新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)我國高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵依托

依據(jù)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的特性，綜合考慮我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢及面臨的內(nèi)外部環(huán)境，當(dāng)前加快培育與發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)我國高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵依托。

（一）我國已經(jīng)步入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，一些舊的經(jīng)濟(jì)增長點正在逐步消退，亟須新的經(jīng)濟(jì)增長點予以頂替

這一時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征便是原來的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式正逐步向集約型方式轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)競爭力則由以要素低價格支撐的低成本競爭力轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新為主導(dǎo)要素的核心競爭力。在這一過程中，我國經(jīng)濟(jì)原來具有的一些優(yōu)勢正逐步喪失（主要體現(xiàn)為原來的一些具備較強(qiáng)國際競爭力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)其競爭優(yōu)勢在下降），而新的優(yōu)勢又尚未完全樹立，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動力的“斷檔”，對經(jīng)濟(jì)增長速度產(chǎn)生直接影響。自2011年以來，我國經(jīng)濟(jì)增速逐步由8%以上的高速向中高速轉(zhuǎn)變，最近幾年的經(jīng)濟(jì)增速維持在5%左右。盡管隨著高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)不像以前那么重要，但是要實現(xiàn)黨的二十大提出的在2035年左右達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的目標(biāo)，則經(jīng)濟(jì)增長速度不能太低，5%左右的經(jīng)濟(jì)增速需要保持較長時間。經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力的“斷檔”問題，迫切要求我國培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，而新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)作為具有顛覆性特征、發(fā)展?jié)摿Υ蟮漠a(chǎn)業(yè)，具備發(fā)展為新增長點的潛力。例如，2009年我國提出了七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)在十幾年內(nèi)迅猛發(fā)展，一些產(chǎn)業(yè)如新能源汽車產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)成為帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。今后，加速發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)，有望創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)增長點。

（二）大力發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須加速發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)

過去一段時間我國實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯放緩趨勢（如作為實體經(jīng)濟(jì)主體部分的工業(yè)，其增加值比重下降），在較大程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，有學(xué)者將其稱為過度（過早）去工業(yè)化。實際上，工業(yè)化可以劃分為兩個階段：一是以規(guī)模擴(kuò)張為特征的淺層工業(yè)化，二是以提高工業(yè)發(fā)展質(zhì)量與競爭力為目標(biāo)的深層次工業(yè)化［3］。當(dāng)前我國工業(yè)化比重下降呈現(xiàn)過早、過度的特征，深層工業(yè)化目標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)成。今后，我國大力發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)的主要方向是做強(qiáng)做優(yōu)，這就要求我們除了通過科技創(chuàng)新不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升、加快核心競爭力形成外，還應(yīng)通過大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)其賦能實體經(jīng)濟(jì)，提高實體經(jīng)濟(jì)效率與競爭力。例如，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對于實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有全方位影響，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)深度融合，對實體經(jīng)濟(jì)效率提升至關(guān)重要。然而，受數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、賦能成效不顯著等因素影響，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能實體經(jīng)濟(jì)還存在明顯不足［4］。隨著我國新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，它們賦能實體經(jīng)濟(jì)的能力將不斷得到強(qiáng)化，從而推動實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）在激烈國際競爭中占據(jù)發(fā)展先機(jī)的目標(biāo)，必須加速新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展

全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，自1870年全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速開始直到1970年，以美國為代表的發(fā)達(dá)國家保持了超高速增長，特別是1920年到1970年是美國歷史上增長最快的時期。但是自1970年之后，美國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)明顯下降趨勢，造成這一問題的原因是第二次工業(yè)革命是全方位徹底改變?nèi)藗兩畹母锩?，而與之相比，第三次工業(yè)革命（信息技術(shù)革命）的影響范圍則窄得多，且其對美國經(jīng)濟(jì)的影響僅限于1994年到2004年［5］。其他國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體時間雖有差異，但是這兩次工業(yè)革命對經(jīng)濟(jì)的影響卻高度類似。如果沒有新一輪科技革命，則全球勞動生產(chǎn)率增長會持續(xù)陷入低迷，這一點會不同程度影響所有國家，即便是后發(fā)國家雖然具有發(fā)達(dá)國家所不具備的發(fā)展空間，但是全球勞動生產(chǎn)率的降低也會壓縮這一空間，并會使其面臨的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加逼仄。當(dāng)前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正如火如荼，從其特征看，它與第三次工業(yè)革命更加類似，即對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是有限的，即便是對人們生產(chǎn)生活具有巨大潛力的人工智能其影響發(fā)揮也很可能是漸進(jìn)性的。同時，第三次工業(yè)革命的經(jīng)驗也表明，新一輪科技革命很可能具備“贏家通吃”特征，只有先行者才能享受未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的最大收益。在這種情況下，世界各國紛紛努力抓住這一機(jī)遇：一方面，努力讓新的未來產(chǎn)業(yè)成為推動自身經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展（以勞動生產(chǎn)率超常規(guī)發(fā)展為特征）的推動力，使自身擺脫全球長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩的困境；另一方面，由于在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中每個未來產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用及有效影響時間有限，必須通過交替的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能創(chuàng)造推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)不斷的新增動力，而這種持續(xù)的創(chuàng)新壓力將不斷強(qiáng)化各國推動未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行動。作為一個即將邁入高收入國家行列、要在2035年達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家收入水平的國家，我國要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的均衡，就必須加速新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力在新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)革命中贏得戰(zhàn)略主動并謀求自身利益最大化。

二、產(chǎn)業(yè)政策在加速我國新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有不可替代的作用

新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)本身具備高投入、高風(fēng)險特征，尤其是未來產(chǎn)業(yè)往往處于產(chǎn)業(yè)與技術(shù)萌芽期，不確定性高且資金回收周期長。這些特征就決定了要完全依托市場進(jìn)行資源配置，則新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能在很長一段時間比較緩慢，難以滿足各方要求。在這種情況下，就需要一個催化劑來加速新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而這就是產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策的主要作用體現(xiàn)在三個方面：

（一）引導(dǎo)資金投入特定方向，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)以超越自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)的速度快速發(fā)展

最突出的表現(xiàn)便是在新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期（萌芽期）引導(dǎo)資金進(jìn)入。在這一時期，產(chǎn)業(yè)與技術(shù)不成熟引發(fā)的不確定性妨礙了各類投資進(jìn)入，進(jìn)而使未來產(chǎn)業(yè)在萌芽期陷入了“產(chǎn)業(yè)及技術(shù)不確定性大—投資不足—產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展速度受阻”的惡性循環(huán)，減緩了產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展進(jìn)程，因而資金資源進(jìn)入不足是制約產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。產(chǎn)業(yè)政策在引導(dǎo)資金加速進(jìn)入、打破萌芽期未來產(chǎn)業(yè)面臨的產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展的惡性循環(huán)方面具有良好的效果。例如，在2012年后我國密集出臺的一系列支持新能源汽車的產(chǎn)業(yè)政策，在很短時間內(nèi)就引導(dǎo)大量資金進(jìn)入這一領(lǐng)域，使我國新能源汽車在短短十幾年內(nèi)，就從年產(chǎn)1萬輛左右迅速上升到2023年的944.3萬輛③。2024 年我國新能源汽車產(chǎn)量達(dá)到1 316.8萬輛，實現(xiàn)連續(xù)10年新能源汽車產(chǎn)量世界第一④。具體來說，相關(guān)政策集中體現(xiàn)為大幅度補(bǔ)貼，如對普通電動汽車補(bǔ)貼6萬元/輛，對達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的電動客車補(bǔ)貼50萬元/輛。我們有充分理由認(rèn)為，如果沒有這些大力度扶持政策，新能源汽車發(fā)展?fàn)顩r必然會遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于當(dāng)前實際狀況。其實，相對于一些依然處于萌芽期的產(chǎn)業(yè)來說，新能源汽車的技術(shù)成熟得非?？?，如在電動汽車發(fā)展初期，續(xù)航里程達(dá)到400公里是當(dāng)時業(yè)界公認(rèn)的臨界技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時的電動汽車還普遍無法達(dá)到，但是在短短幾年內(nèi)，這一指標(biāo)就已經(jīng)被超越。然而，其他產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步就未必這么快，這就意味著這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度要超越自然狀態(tài)，就必須保持較長時期的政策引導(dǎo)與刺激。

（二）引導(dǎo)企業(yè)將資源向創(chuàng)新傾斜，包括加大研發(fā)投入力度、加快新產(chǎn)品開發(fā)進(jìn)程，以及加速新場景應(yīng)用

創(chuàng)新是新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立足之本，只有不斷創(chuàng)新，這些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)才能體現(xiàn)出其顛覆性特征，從而將其發(fā)展的潛在前景逐步轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)廣闊的發(fā)展空間，同時通過創(chuàng)新不斷完善產(chǎn)品與服務(wù)，降低產(chǎn)品成本并提高其質(zhì)量，才能為市場快速拓展創(chuàng)造基礎(chǔ)。事實上，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展史表明，大量的未來產(chǎn)業(yè)從技術(shù)及產(chǎn)品原型出現(xiàn)，到產(chǎn)業(yè)真正成熟乃至其產(chǎn)品或服務(wù)大面積推廣，往往需要幾十年的時間。導(dǎo)致這一問題的主要原因是，從初步技術(shù)和產(chǎn)品到最終大規(guī)模商業(yè)可行的技術(shù)及產(chǎn)品之間的相關(guān)創(chuàng)新速度較慢。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，最早的汽車是卡爾·本茨于1886年發(fā)明的，在開發(fā)了四程發(fā)動機(jī)之后（最早的二程發(fā)動機(jī)是1879年12月他發(fā)明成功的），他將發(fā)動機(jī)裝在三輪底盤上，造出了歷史上最早的汽車。但是，汽車從未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d產(chǎn)業(yè)花費(fèi)了幾十年的時間。隨著亨利·福特開發(fā)出價格不斷下降、依托流水線進(jìn)行生產(chǎn)的T型車，汽車工業(yè)的生產(chǎn)開發(fā)中心由德國轉(zhuǎn)向美國，汽車才逐漸由新奇的奢侈品轉(zhuǎn)型為普通消費(fèi)者買得起的商品，到1920年美國每百戶汽車擁有量達(dá)到38.3輛，1930年達(dá)到89.8輛。當(dāng)然，全球其他地區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對要更滯后一些。汽車工業(yè)發(fā)展之所以用了較長時間，重要的原因之一便是其成熟的過程需要大量配套性創(chuàng)新，如轉(zhuǎn)向裝置、火花塞、汽化器、變速器等技術(shù)創(chuàng)新以及道路硬化等配套性措施［5］。

因此，引導(dǎo)企業(yè)將資源向創(chuàng)新傾斜，是引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵政策。相關(guān)的政策主要包括三個領(lǐng)域：第一，引導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新投入，加快創(chuàng)新速度。新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)與技術(shù)成熟進(jìn)程高度一致，只有引導(dǎo)企業(yè)加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新，才能加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，在競爭中謀取先行者優(yōu)勢。但是，正如前文所述，因為新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)在發(fā)展早期階段，產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、市場均不成熟，未來發(fā)展不確定性大，而相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新投入往往較大且研發(fā)周期較長，這就導(dǎo)致耐心資本缺乏。同時，對新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)而言，創(chuàng)新是一個持續(xù)的過程，企業(yè)要在競爭中居于主動就要不斷創(chuàng)新。這就需要產(chǎn)業(yè)政策持續(xù)激勵與引導(dǎo)，使企業(yè)將更多資源投入創(chuàng)新。第二，加快新產(chǎn)品開發(fā)進(jìn)程。這實質(zhì)上就是實現(xiàn)創(chuàng)新商品化的過程，只有不斷把創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為商品，才能真正實現(xiàn)各項技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)價值，把企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。其實，我們所說的新質(zhì)生產(chǎn)力，強(qiáng)調(diào)的是作為技術(shù)創(chuàng)新結(jié)果的“生產(chǎn)力”，因而技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化在培育與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中居于重要地位［6］。這也是新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的重點內(nèi)容。第三，加速新場景應(yīng)用。正如前文所述，許多未來產(chǎn)業(yè)的重要性除了自身作為獨立產(chǎn)業(yè)具備較大發(fā)展空間外，其發(fā)展的更大潛力則體現(xiàn)為與其他產(chǎn)業(yè)融合而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)價值，特別是賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。例如，人工智能具有廣闊的發(fā)展空間，就與“人工智能”具備改造提升其他產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)，2024年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出要開展“人工智能+”行動，就是基于人工智能的這一特性［7］。因此，在未來培育與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中，加速新場景開發(fā)與應(yīng)用是產(chǎn)業(yè)政策要完成的重要任務(wù)。

（三）構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)體系，支撐新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

良好的產(chǎn)業(yè)政策，能夠處理好產(chǎn)業(yè)扶持與構(gòu)造良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)的關(guān)系（其中構(gòu)建合理的競爭秩序是后者的關(guān)鍵），從而保障新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。前幾年關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策是否有效的爭論中“產(chǎn)業(yè)政策無效”的觀點，反映的主要問題是：如果產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用過度，無法處理好與競爭政策的關(guān)系，就會對資源配置效率、市場良性競爭秩序調(diào)節(jié)企業(yè)行為作用的發(fā)揮產(chǎn)生不利影響，造成扭曲效應(yīng)，降低了產(chǎn)業(yè)政策成本收益比。其實，即便在產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)立國日本也存在產(chǎn)業(yè)政策無效的說法⑤，有的日本學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)上認(rèn)為的日本產(chǎn)業(yè)政策的積極效果，實質(zhì)上是競爭政策積極作用的體現(xiàn)，換句話說，產(chǎn)業(yè)政策不過是“冒領(lǐng)”了競爭政策的功勞［8］。當(dāng)然，這并不意味著產(chǎn)業(yè)政策真的徹底無效，相反，產(chǎn)業(yè)政策對于新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，關(guān)鍵在于要提高產(chǎn)業(yè)政策的效率，降低其成本。

事實上，通過產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)體系，將對新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極作用，這主要體現(xiàn)在如下幾個方面：首先，良好的產(chǎn)業(yè)政策，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶持與公平競爭政策的均衡，為新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造最適宜環(huán)境。新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在客觀上需要政策扶持，以加快超越初期的瓶頸期。過去的產(chǎn)業(yè)政策之所以出現(xiàn)問題，關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)政策的利潤轉(zhuǎn)化趨勢（對企業(yè)而言，得到的產(chǎn)業(yè)政策支持會直接或者間接轉(zhuǎn)化為企業(yè)利潤，其中補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化得最為直接），在一定程度上導(dǎo)致馬太效應(yīng)，影響了良性競爭秩序構(gòu)建，對企業(yè)創(chuàng)新行為產(chǎn)生明顯負(fù)面刺激。其實，在協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策與競爭關(guān)系基礎(chǔ)上，消除產(chǎn)業(yè)政策補(bǔ)貼大型企業(yè)的傾向，強(qiáng)調(diào)公平競爭秩序構(gòu)建，就可以較好地協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)與市場秩序構(gòu)建問題，從而保證產(chǎn)業(yè)在合理市場結(jié)構(gòu)下的快速發(fā)展。其次，要構(gòu)建好公平、適度的產(chǎn)業(yè)支撐體系。以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體良性發(fā)展為目標(biāo)，適度提前規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的各項配套設(shè)施，逐步完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展各項體制機(jī)制，為新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展保駕護(hù)航。其中，最重要的一點便是要根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢與要求，積極完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀環(huán)境，構(gòu)造優(yōu)良營商環(huán)境，消除制約新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項制度約束。

三、當(dāng)前促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策存在的問題及美國的啟示

從2009年我國提出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)概念，并推出一系列扶持政策算起，我國新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有十幾年系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策制定與實施經(jīng)驗，這些政策取得了產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程在全球具有顯著領(lǐng)先優(yōu)勢等積極效果，但是也暴露出一系列問題，而且部分問題的后果還未全部展現(xiàn)。美國等國家的新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，能夠通過比較研究視角，給我們提供一定程度的借鑒。

（一）我國過去的高強(qiáng)度刺激型產(chǎn)業(yè)政策存在的主要問題：以電動汽車為例

我國過去強(qiáng)調(diào)高強(qiáng)度刺激的產(chǎn)業(yè)政策體系，在一定程度上導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展過速，許多本來可以在自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)中逐步解決的問題，在同一時間內(nèi)集中出現(xiàn)。其中，最典型的是電動汽車產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展有過速之嫌。

首先，盡管產(chǎn)業(yè)政策清除了部分制約電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵配套設(shè)施，如在較短時間內(nèi)解決了充電樁這一關(guān)鍵制約性因素，使其在國內(nèi)市場中占有率迅速提升，但是電動汽車行業(yè)依然存在許多沒有解決的技術(shù)性問題，如在寒冷地區(qū)和寒冷季節(jié)電池的續(xù)航問題、電動汽車所需要的電以火電為主因而并不具備鮮明的新能源特征問題、電池生產(chǎn)及后續(xù)處理所帶來的環(huán)境問題、電動汽車安全問題等。在產(chǎn)量增長緩慢時，這些問題并不突出，但當(dāng)其數(shù)量激增時，即便是概率不大的問題，在絕對數(shù)量上也會十分龐大，導(dǎo)致解決這些問題的回旋余地變小。這是產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快所帶來的最突出問題。換句話說，產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生了“市場被提前催熟—技術(shù)無法全面跟上—潛在問題隨著市場規(guī)模擴(kuò)大而加劇”的后果。

其次，產(chǎn)業(yè)過快進(jìn)入過度競爭期。從我國當(dāng)前電動汽車市場發(fā)展?fàn)顩r看，激增的產(chǎn)能、大量的新進(jìn)入者已經(jīng)使該產(chǎn)業(yè)迅速進(jìn)入過度競爭期，部分企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營困難跡象，同時一些大型企業(yè)在經(jīng)營上也開始出現(xiàn)下行趨勢。照理說，不論是新興產(chǎn)業(yè)還是未來產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期應(yīng)該較長，但是在產(chǎn)業(yè)政策的過度刺激下，其發(fā)展周期會明顯縮短。除了上文論述的幾個技術(shù)層面問題，產(chǎn)業(yè)超常規(guī)發(fā)展還會產(chǎn)生一個明顯的問題，即市場需求無法跟上。一方面，油車等傳統(tǒng)車型并未顯現(xiàn)出明顯頹勢，國內(nèi)電動汽車等新能源汽車相對于油車的優(yōu)勢，既非技術(shù)層面的碾壓，也非價格上的絕對優(yōu)勢，即便在能源供應(yīng)價格上具備絕對優(yōu)勢，也會因為其他方面的各種成本被稀釋，如作為二手車新能源汽車貶值速度明顯高于油車。國內(nèi)電動汽車相對于油車的快速發(fā)展，更多的是各種政策傾斜的累積性效果。另一方面，從全球市場發(fā)展看，電動汽車國際市場開發(fā)速度明顯滯后于中國，雖然我們可以將此解釋為中國具有領(lǐng)先優(yōu)勢，但是換個角度看，這也說明中國電動汽車發(fā)展過快。例如，2023年我國新能源汽車958.7萬輛，汽車總產(chǎn)量為3 009.89萬輛，前者占比為31.9%，而我國新能源汽車以電動汽車為主，據(jù)統(tǒng)計，截至2023年底我國純電動汽車保有量占新能源汽車的比重為76.04%⑥。但是從對電動汽車最歡迎的歐洲市場看，2023年純電動汽車新增150萬輛，在新注冊汽車中的占比為14.6%，而這一水平還是在2023年明顯快速發(fā)展（當(dāng)年增長率為48.5%）的基礎(chǔ)上取得的⑦。這兩個方面逐漸對市場需求形成擠壓，即在國內(nèi)市場逐步趨于飽和的同時，國際市場發(fā)育的速度卻過于緩慢，需求不足將逐漸拖累電動汽車行業(yè)發(fā)展。

最后，政策刺激下產(chǎn)業(yè)過快發(fā)展的現(xiàn)象，在很大程度上是政府替代市場選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的結(jié)果，這可能會產(chǎn)生系統(tǒng)性偏差，導(dǎo)致巨量經(jīng)濟(jì)損失。新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)尚未成熟時，往往存在多種可能技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線，但是并非所有路線都能提前被人預(yù)測，哪條路線在未來會最終勝出難以準(zhǔn)確預(yù)知。但是，我國過去的產(chǎn)業(yè)政策高度傾向于將模糊問題清晰化后立即落實為具體行動，即產(chǎn)業(yè)政策首要步驟是選定具體技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線。這種選擇即便遵循了科學(xué)的程序、充分利用了相關(guān)信息，其結(jié)果也難以保證準(zhǔn)確。如果產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線選擇錯誤，會產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。

（二）美國新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策對我國的啟示

當(dāng)前，美國產(chǎn)業(yè)政策回歸，成為討論我國促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的重要議題，其政策可以為我國提供有益借鑒。美國產(chǎn)業(yè)政策主要表現(xiàn)為直接干預(yù)政策加大、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)本土化、促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，其中直接干預(yù)政策主要特征之一便是補(bǔ)貼政策呈現(xiàn)逐步加大趨勢，在拜登當(dāng)政期間尤為明顯［9］。但是，綜合來看，美國產(chǎn)業(yè)政策往往以多項平行政策目標(biāo)疊加為特征，例如2022年通過的《芯片和科學(xué)法案》，將強(qiáng)化科技創(chuàng)新（美國政府科技研發(fā)投入比重多年以來呈現(xiàn)下降趨勢因此亟須改善這一狀況）、吸引全球芯片主要企業(yè)入駐、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、強(qiáng)化國家安全等諸多目標(biāo)協(xié)調(diào)一體。從產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)看，這些政策具有較為鮮明的選擇性特征，特別是在吸引企業(yè)入駐方面高度強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼。這確實在一定程度上說明，為了加快未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，世界各國在產(chǎn)業(yè)政策具體舉措方面已經(jīng)開始趨同。

但是，整體來看，美國產(chǎn)業(yè)政策與我國還是有很大不同：第一，美國產(chǎn)業(yè)政策整體力度明顯弱于我國，其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)水平較低。以《芯片和科學(xué)法案》為例，它對企業(yè)的補(bǔ)貼，主要體現(xiàn)在吸引投資入駐方面的補(bǔ)貼力度較大。這主要是因為芯片相關(guān)企業(yè)在投資候選地點較多時傾向于選擇各項成本較低的國家或者地區(qū)（而美國的各項成本往往較高），為了改變企業(yè)的這一選擇傾向，吸引其入駐美國，該法案采取了必要的補(bǔ)貼措施?；蛘哒f，這部分補(bǔ)貼具有高度的招商引資特征。第二，美國產(chǎn)業(yè)政策還是高度傾向于高科技領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，是以強(qiáng)化科技領(lǐng)先優(yōu)勢、加速科技轉(zhuǎn)化速度、提升本國國際競爭力為主要導(dǎo)向［10］。雖然美國產(chǎn)業(yè)政策也在一定程度上強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈安全性，注重強(qiáng)化弱勢產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，但是整體來看，其產(chǎn)業(yè)政策還是以強(qiáng)化原始創(chuàng)新為主要原則，并沒有刻意強(qiáng)調(diào)整個產(chǎn)業(yè)規(guī)模做大。第三，美國產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程引導(dǎo)是適度的，并未過度干預(yù)市場體制主導(dǎo)作用的發(fā)揮。作為資本主義國家，美國的經(jīng)濟(jì)體制在很大程度上制約了產(chǎn)業(yè)政策的范圍，因而產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向型作用更多是戰(zhàn)略指引作用，而不過度參與到產(chǎn)業(yè)具體發(fā)展層面。應(yīng)該說，中國和美國的產(chǎn)業(yè)政策，各有自己的特點，我國可以在一定程度上予以借鑒。但是，當(dāng)前在一些解讀美國產(chǎn)業(yè)政策的文章中，存在一種傾向，即將美國產(chǎn)業(yè)政策的回歸，作為強(qiáng)化我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的依據(jù)，這一解讀是存在偏差的，問題的關(guān)鍵在于我國過去實行的產(chǎn)業(yè)政策措施體系與扶持力度是否適合以及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。

四、當(dāng)前促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型與構(gòu)建

當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)政策正處于由選擇性政策向功能性政策轉(zhuǎn)型過程中，傾向性突出（主要傾向于新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)，以及大型企業(yè)）、強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼刺激、對公平競爭造成損害的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策正逐步退出，強(qiáng)調(diào)公平競爭、完善市場環(huán)境的功能性產(chǎn)業(yè)政策逐漸成為產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向。但是，這并不意味著在新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就必須完全拋棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策。新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的幼稚產(chǎn)業(yè)特征以及日益激烈的產(chǎn)業(yè)制高點國際競爭，要求我國保留一定的選擇性政策，對這些行業(yè)予以重點傾斜，促進(jìn)各項資源匯集，短期內(nèi)形成推進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力［11］。結(jié)合全球新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史以及我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗與不足，我國未來的新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策的整體方向是由以推動產(chǎn)業(yè)超速發(fā)展為目標(biāo)的高強(qiáng)度刺激型政策體系向以推動產(chǎn)業(yè)適度超前發(fā)展為目標(biāo)的適中引導(dǎo)型政策體系轉(zhuǎn)變。整體來看，這種轉(zhuǎn)變主要包括以下內(nèi)容：

（一）在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向上，由規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)向向適度進(jìn)程加速導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

前面論述的我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的問題癥結(jié)可以歸結(jié)為規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)向，即過度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)模加速擴(kuò)張。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策出臺伊始，政策就高度重視產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張，甚至對部分產(chǎn)業(yè)緊緊圍繞產(chǎn)量制定相關(guān)政策，以短時期內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)張為目標(biāo)。例如，2012年開始，我國新能源汽車（主要是電動汽車）產(chǎn)業(yè)扶持政策出臺頻率與力度明顯加強(qiáng)，就與當(dāng)時汽車產(chǎn)量與初始規(guī)劃存在較大差距有關(guān)，因而相關(guān)政策緊緊圍繞著產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張展開。理論上說，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)張，將快速降低單位產(chǎn)品生產(chǎn)成本，為市場迅速開拓、產(chǎn)業(yè)快速成熟做好鋪墊。但是，正如前文所述，過度的規(guī)模加速導(dǎo)向會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)及技術(shù)不成熟的負(fù)面效果短期內(nèi)集中爆發(fā)，對正常產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生一系列沖擊。同時，過度強(qiáng)調(diào)規(guī)模擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)政策往往以補(bǔ)貼作為推動力，這使在位企業(yè)缺乏足夠時間去創(chuàng)造獨特競爭優(yōu)勢，而新企業(yè)的持續(xù)進(jìn)入，會在短期內(nèi)加劇競爭并形成過度競爭局面，產(chǎn)生“新興產(chǎn)業(yè)競爭傳統(tǒng)化”問題。前文介紹的電動汽車行業(yè)提前進(jìn)入過度競爭的案例反映的就是這一狀況。企業(yè)為了贏得生存，被迫采用一切可能提高生產(chǎn)率、降低生產(chǎn)成本的舉措。當(dāng)前，部分新能源汽車企業(yè)在勞動力工作福利方面暴露出一些問題，就體現(xiàn)了這一點。同時，規(guī)模加速導(dǎo)向還要求新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)必須積極開拓市場，使市場擴(kuò)張速度與產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張速度一致，否則就會導(dǎo)致供不應(yīng)求的局面，這將進(jìn)一步加劇企業(yè)之間的競爭，持續(xù)惡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。因此，避免規(guī)模加速導(dǎo)向，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展維持適度，則無論產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展、市場擴(kuò)張、企業(yè)能力建設(shè)都能與產(chǎn)業(yè)規(guī)模相協(xié)調(diào)，避免上述的一系列問題。

事實上，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該堅持適度進(jìn)程加速導(dǎo)向而避免規(guī)模加速導(dǎo)向。所謂適度進(jìn)程加速導(dǎo)向，是指產(chǎn)業(yè)政策通過消除制約或者降低新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束，實現(xiàn)比自然進(jìn)程狀態(tài)下更快地發(fā)展，但是這一發(fā)展速度又不至于造成失控。這里之所以強(qiáng)調(diào)適度，除了前文所述的過快發(fā)展會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)所具備的一些弱點在短期內(nèi)集中出現(xiàn)外，還有幾個原因：第一，新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展進(jìn)程會對部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生顛覆性作用，從而實現(xiàn)對其部分甚至全面替代，這可能在短期內(nèi)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至整個經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面沖擊。在這種情況下，如果過度加速新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，會在短期內(nèi)釋放其蘊(yùn)藏的全部破壞性力量，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體系無法及時通過資源整合消化其沖擊，從而影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。第二，新興產(chǎn)業(yè)或者未來產(chǎn)業(yè)的過快超前發(fā)展，雖然使一個國家具有了先行者優(yōu)勢，但是也會有一些不利后果。例如，其他國家可能會因為落后太多無法在現(xiàn)有技術(shù)路線進(jìn)行追趕，轉(zhuǎn)而采用其他路線，這會影響到產(chǎn)業(yè)當(dāng)前主導(dǎo)發(fā)展路徑，削弱領(lǐng)先國家的先行者收益。第三，新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)對其他產(chǎn)業(yè)的賦能功能，可以分為潛在功能和實際功能，在產(chǎn)業(yè)及技術(shù)不夠成熟時過度推廣的實際功能，可能會影響未來潛在功能的發(fā)揮，并造成各種效率損失。因此，產(chǎn)業(yè)政策在加速新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，要注意適度，即既要努力追求對其他國家在發(fā)展進(jìn)程上的前沿地位優(yōu)勢，又不能完全不顧忌其他國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的各項資源支撐而追求過快發(fā)展。

其中的關(guān)鍵問題在于要控制扶持性政策力度與密度，政策實施不能通過誘發(fā)企業(yè)非理性行為去促進(jìn)產(chǎn)業(yè)超常規(guī)發(fā)展，而是要在保持企業(yè)理性行為狀態(tài)下，通過適度改變其收入與成本預(yù)期去轉(zhuǎn)變其行為。在這里，企業(yè)非理性行為與理性行為的界限是企業(yè)進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的選擇是否是基于自身條件、對產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期預(yù)期，以及是否愿意長期堅持等角度進(jìn)行的理性權(quán)衡。產(chǎn)業(yè)政策一定要限制單純謀取政策紅利的投機(jī)者、盲目跟風(fēng)的投資者的進(jìn)入。

（二）在政策著力點上，要向強(qiáng)化科技創(chuàng)新動態(tài)水平轉(zhuǎn)變

新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵依托點是創(chuàng)新，創(chuàng)新的重中之重則在于科技創(chuàng)新。然而，新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新特別是關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新復(fù)雜度高、原創(chuàng)性強(qiáng)、失敗風(fēng)險大的特點，導(dǎo)致相關(guān)引導(dǎo)刺激政策往往很難取得立竿見影效果，且即便政策取得效果（即大量資金進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域），離真正成效的顯現(xiàn)仍然還有較長距離。在這種情況下，追求短期效果的政策就傾向于將著力點放在更容易見到成效的規(guī)模擴(kuò)張、大型企業(yè)培育與扶持方面。然而，未來新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能再沿襲這一模式，必須將政策著力點置于科技創(chuàng)新之上，實現(xiàn)科技創(chuàng)新、規(guī)模擴(kuò)張、企業(yè)能力培育三者協(xié)同推進(jìn)。

需要格外注意兩點：第一，要將培育耐心資本作為促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力提升的關(guān)鍵要素支撐?？萍紕?chuàng)新所需的長期資金支持，必須要耐心資本支撐。黨的二十屆三中全會提出，“國有資本要向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中”，而其具有的不追求短期收益的特征，使其天然適宜充當(dāng)耐心資本。第二，要注重科技創(chuàng)新全鏈條效率提升。在后發(fā)國家，處于落后狀態(tài)的產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中，可以通過積極引進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備和商用技術(shù)，彌補(bǔ)技術(shù)創(chuàng)新能力不足的問題，因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展對基礎(chǔ)研究水平的依賴度相對較低。但是，新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)依托的技術(shù)往往具有高度原創(chuàng)性，技術(shù)來源往往與基礎(chǔ)研究息息相關(guān)，如量子計算、量子計算機(jī)的發(fā)展要高度依賴于量子信息等方面的研究。同時，部分未來產(chǎn)業(yè)在技術(shù)層面具備技術(shù)交叉融合特征，需要多方面的技術(shù)共同支撐，如人形機(jī)器人的不斷進(jìn)步就需要人工智能、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等多種相關(guān)技術(shù)作為支持，這更少不了基礎(chǔ)研究的支撐［12］。在這種情況下，產(chǎn)業(yè)政策必須走出“產(chǎn)業(yè)”（關(guān)注生產(chǎn)）及“技術(shù)創(chuàng)新”（強(qiáng)調(diào)商用技術(shù)研發(fā)）視角，要站在科技創(chuàng)新全鏈條角度，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗發(fā)展三個環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，不斷提升創(chuàng)新成果產(chǎn)出的速度與質(zhì)量，為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供源源不斷的支撐力。

（三）注重新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)特殊性質(zhì)，產(chǎn)業(yè)政策要高度注重完整產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建

在這方面，需要高度注重三個方面的內(nèi)容：第一，要根據(jù)每個產(chǎn)業(yè)的特點及發(fā)展進(jìn)程，在產(chǎn)業(yè)政策出臺后及時制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套政策，解除其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束。新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的一個明顯不同之處便在于，其發(fā)展往往需要解決特定配套約束。這種約束主要分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展前約束與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中約束，前者如關(guān)鍵技術(shù)、資本投入，后者如電動汽車產(chǎn)業(yè)中的充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施。只有在尊重市場規(guī)律決定性地位基礎(chǔ)上，采取積極的政策措施解決這些制約性因素，才能在社會總成本最低的情況下推動新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二，應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)鏈安全與韌性水平的提升。最核心的問題在于要在產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵技術(shù)與零部件方面保持自主可控。當(dāng)前，我國新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)部分關(guān)鍵環(huán)節(jié)特別是關(guān)鍵技術(shù)、零部件依然依賴于進(jìn)口，而美國等西方國家對芯片等部分關(guān)鍵零部件進(jìn)口施加了越來越強(qiáng)的限制，這對產(chǎn)業(yè)政策提出了新的要求與挑戰(zhàn)。這就要求我們，一方面要采取措施，在短期內(nèi)尋求新的替代手段，以便減小禁運(yùn)等措施對相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負(fù)面沖擊；另一方面要不斷推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)，通過新型舉國體制集聚全國研發(fā)資源對相關(guān)技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)，以謀求在最短時間內(nèi)實現(xiàn)技術(shù)突破，解決關(guān)鍵技術(shù)及零部件缺乏的問題［13］。第三，產(chǎn)業(yè)政策要引導(dǎo)建立高效、協(xié)作、互利的產(chǎn)業(yè)鏈體系。當(dāng)今時期，產(chǎn)業(yè)分工越來越細(xì)化，一個產(chǎn)業(yè)的整體效率主要取決于整個產(chǎn)業(yè)分工效率。我國許多產(chǎn)業(yè)之所以具有較高的國際競爭力，很大原因便在于高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)分工體系，各個環(huán)節(jié)在降低成本、提高生產(chǎn)效率方面形成協(xié)力，共同促進(jìn)了產(chǎn)品生產(chǎn)成本下降，形成了低成本競爭力來源。但是，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，盡管新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中也強(qiáng)調(diào)通過產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化、市場規(guī)模擴(kuò)大不斷降低成本，但是極端壓縮成本、追求低成本競爭力卻非新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展追求的目標(biāo)。特別值得注意的是，如果產(chǎn)業(yè)鏈后端的企業(yè)極度追求低成本，會誘導(dǎo)前端企業(yè)在原材料和零部件上以次充好，導(dǎo)致最終產(chǎn)品質(zhì)量下降，這是處于發(fā)展期的新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)必須竭力避免的局面。整體來看，適宜于新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菑?qiáng)調(diào)創(chuàng)新高效、強(qiáng)化協(xié)作、追求互利的分工體系，只有建立在健康關(guān)系上的產(chǎn)業(yè)分工才能對整個產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供有效支撐。這方面的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)政策要對產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)企業(yè)的行為進(jìn)行引導(dǎo)約束，防止其為了短期利益侵害其他環(huán)節(jié)企業(yè)的正當(dāng)利益。

五、政策建議

根據(jù)前文分析，對促進(jìn)我國新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，提出如下建議：

一是要處理好政府與市場關(guān)系，將政府與市場積極作用結(jié)合起來，而非相互掣肘。促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一定要真正處理好政府與市場關(guān)系，既要由政府以產(chǎn)業(yè)政策等手段解決制約新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素，又要真正將資源配置的主導(dǎo)職能交由市場，防止政府作用發(fā)揮過大。在產(chǎn)業(yè)政策方面，首要的問題便是防止地方政府把新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展特殊化。在實踐中，各級部門及政府在無形中往往把新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為體現(xiàn)自身工作績效的重要乃至是關(guān)鍵內(nèi)容，在扶持其發(fā)展過程中政府作用發(fā)揮過多，無形中影響了市場機(jī)制在資源配置的決定性作用的發(fā)揮。因此，在產(chǎn)業(yè)政策方面，一方面要積極發(fā)揮政府在促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)適度超前發(fā)展方面的積極作用，以適宜的選擇性政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面又要控制好政府干涉范圍，注重與公平競爭政策相協(xié)調(diào)，盡量發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

二是要注重產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)適應(yīng)性。任何產(chǎn)業(yè)政策，都需要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展具體形態(tài)、內(nèi)外部環(huán)境變化等因素相適應(yīng)，而不宜長期保持不變。新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)兩個層面都面臨著較大不確定性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體狀況與環(huán)境變動較大，這就需要產(chǎn)業(yè)政策及時根據(jù)環(huán)境而做出適應(yīng)性調(diào)整，基本要求便是要在產(chǎn)業(yè)政策成本最小化、對資源配置扭曲最小化基礎(chǔ)上，出臺符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的政策。

三是注重核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)賦能相結(jié)合。許多新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)，其對經(jīng)濟(jì)的作用既體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展所具有的輻射帶動作用，又體現(xiàn)在其賦能其他產(chǎn)業(yè)并對這些產(chǎn)業(yè)效率提升所起的推動作用。因此，產(chǎn)業(yè)政策必須要將促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展與促進(jìn)其與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展結(jié)合起來，而不能偏廢其中一端。

四是改變新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)盲目做大的心理。激烈的國際競爭以及新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)先行者優(yōu)勢所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益，使我國社會各界產(chǎn)生了新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)應(yīng)該盡快做大的心理，這成為過去我國產(chǎn)業(yè)政策中刺激過大問題產(chǎn)生的根源性因素之一。事實上，新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)應(yīng)適當(dāng)加速，而盡快做大未必就合理，可能會產(chǎn)生欲速則不達(dá)的問題。因此，對新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展樹立科學(xué)認(rèn)識，改變盡快做大的盲目心理，對于新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展以及保證產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)性合理性十分重要。

［注 釋］

①從寬泛意義上說，未來產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)的組成部分。但是，為了強(qiáng)調(diào)未來產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)性與成長性，因此將其從新興產(chǎn)業(yè)中獨立出來。這樣二者就成為并列關(guān)系。

② 習(xí)近平總書記在2024年5月的文章中強(qiáng)調(diào)新質(zhì)生產(chǎn)力的顯著特點是創(chuàng)新，而創(chuàng)新包括技術(shù)和業(yè)態(tài)模式、管理和制度層面的創(chuàng)新，從而將新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)涵逐步擴(kuò)充（詳見習(xí)近平：《發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點》，《求是》2024年第11期）。但是，整體來說新興產(chǎn)業(yè)及未來產(chǎn)業(yè)依然是新質(zhì)生產(chǎn)力的核心部分，絕大多數(shù)的學(xué)者在研究新質(zhì)生產(chǎn)力時，都高度強(qiáng)調(diào)了新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)的作用。

③ 數(shù)據(jù)來源于《中華人民共和國2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

④ 《中國新能源汽車年產(chǎn)量破千萬，邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段》，中國新聞網(wǎng)，2024年11月18日，https：//www.chinanews.com.cn/m/cj/2024/11-18/10321408.shtml。

⑤ 實際上，作為產(chǎn)業(yè)政策的許多實質(zhì)性政策，在很久之前便已經(jīng)出現(xiàn)，但是戰(zhàn)后的日本第一次明確提出了“產(chǎn)業(yè)政策”概念，并將產(chǎn)業(yè)政策體系化。本文將日本作為產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)立國便是因為日本是第一個有意識地系統(tǒng)性采納產(chǎn)業(yè)政策扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家。

⑥ 《我國新能源汽車保有量突破2 000萬輛》，《科技日報》2024年1月19日第5版。

⑦ 《歐盟2023年新增150萬輛純電動汽車，丹麥純電動汽車占保有量比例最高》，2024年8月5日，https：//dk.mofcom.gov.cn/jmxw/art/2024/art_793ad8526e4d401d8cb43801fed2060c.html。

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Exploring Industrial Policy Models to Promote the Development of

Emerging and Future Industries

Zeng Xiankui

（Academy of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract： ""Developing emerging and future industries is the core of fostering new quality productive forces and a key pillar for advancing China’s highquality development. Replacing fading traditional growth drivers with new economic growth points， vigorously expanding the real economy to propel deeper industrialization， and competing for global industrial leadership all necessitate accelerating the development of emerging and future industries. Industrial policy plays an irreplaceable role in expediting this development， particularly in： guiding capital toward targeted sectors， enabling these industries to grow faster than their natural trajectory; incentivizing innovationdriven resource allocation， including increased Ramp;D investment， accelerated product development， and rapid commercialization of new applications; establishing rational competition frameworks to cultivate a healthy industrial ecosystem. However， China’s past industrial policies have faced challenges such as excessive stimulus and premature market saturation， necessitating a transformation in policymaking for emerging and future industries. Key shifts include： reorienting development goals from scale expansion to optimalpaced advancement; refocusing policy tools toward enhancing dynamic innovation capabilities; prioritizing holistic industrial systembuilding in policy design. Policy recommendations emphasize： balancing government guidance with market forces; ensuring adaptive policymaking that evolves with industrial maturation.

Key words：emerging industries; future industries; selective industrial policies; excessive competition; moderate process acceleration orientation

（責(zé)任編輯：張夢楠）