村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃法治建設(shè)研究

自2008年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”[1]，這為村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展提供了法律依據(jù)。2021年《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布實(shí)施，明確“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，維護(hù)農(nóng)民根本利益”[2]，農(nóng)民參與在鄉(xiāng)村振興、共同締造工作中被賦予了新的意義。2023年1月，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局等七部門發(fā)布的《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》提出，深入實(shí)施設(shè)計(jì)下鄉(xiāng)、“百校聯(lián)百縣興千村”“萬企興萬村”等行動(dòng)，建立鄉(xiāng)村建設(shè)輔導(dǎo)制度，通過選派、招聘、購買服務(wù)等方式，組織了解鄉(xiāng)村、熱愛鄉(xiāng)村、致力于服務(wù)鄉(xiāng)村的規(guī)劃、建筑、景觀、文化藝術(shù)、鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域的專業(yè)人員，下鄉(xiāng)進(jìn)村開展陪伴式規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制、矛盾化解和項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)提高農(nóng)民參與質(zhì)量、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平[3]。

共同締造概念及意義

共同締造概念

共同締造最早出自吳良鏞先生的《廣義建筑學(xué)》一書，書中對(duì)這一理念進(jìn)行了最初的闡述：美好建筑環(huán)境是與美好的社會(huì)理想共同締造的，共同締造理念應(yīng)以人居環(huán)境科學(xué)為基礎(chǔ)在實(shí)踐中進(jìn)行探索和深化[4]。近年來，關(guān)于共同締造的理論內(nèi)容和實(shí)踐方法的研究主要與公眾參與和社區(qū)營(yíng)造的相關(guān)理論相結(jié)合。卓越等（2018）以共同締造的五個(gè)核心實(shí)踐路徑為對(duì)象，探討了共同締造理念在城市治理現(xiàn)代化下的實(shí)效應(yīng)用；黃耀福等（2015）以廈門的共同締造多元主體參與方式為例，論述了共同締造工作坊的理念和內(nèi)涵，對(duì)不同主體在實(shí)踐中的角色定位和工作方法進(jìn)行了總結(jié)，提出了咨詢認(rèn)識(shí)到協(xié)商共識(shí)、落實(shí)到?jīng)Q策行動(dòng)的全流程路徑；李郇等（2018）針對(duì)工作坊的組成特征，構(gòu)建了相關(guān)模式并應(yīng)用于廈門曾厝垓?qū)嵺`中。

共同締造在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的意義

1.推動(dòng)鄉(xiāng)村各方主體參與

隨著共同締造理念在全國(guó)范圍內(nèi)四個(gè)試點(diǎn)村的應(yīng)用，其理念逐漸由城市社區(qū)轉(zhuǎn)向更大范圍內(nèi)的推廣實(shí)踐，在鄉(xiāng)村社區(qū)成立共同締造工作坊，將包括政府、村民、技術(shù)專家以及企業(yè)代表等多方主體組成規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

2.改善鄉(xiāng)村環(huán)境

從當(dāng)前鄉(xiāng)村改造的實(shí)踐中可以看出，共同締造理念的提出給鄉(xiāng)村帶來了極大的改善，人居生活變得更加健康和舒適，基礎(chǔ)設(shè)施的完善也顯著提升了居民的幸福感和滿意度。此外，優(yōu)化后的鄉(xiāng)村環(huán)境吸引了外部投資，為鄉(xiāng)村環(huán)境進(jìn)一步改善提供了資金、技術(shù)和管理人才支持，從而形成了蓬勃發(fā)展的良性循環(huán)。

3.增強(qiáng)村民的參與感

在共同締造背景下，村民參與鄉(xiāng)村環(huán)境整治和管理的積極性和主動(dòng)性得到提高，村民集體意識(shí)和凝聚力得到進(jìn)一步增強(qiáng)，促進(jìn)了村集體的和諧穩(wěn)定，這不僅有利于提升鄉(xiāng)村治理的效率和水平，更有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃存在的法律問題分析

村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的專項(xiàng)立法缺失

在共同締造背景下，構(gòu)建政府、村集體、村民與社會(huì)力量協(xié)同發(fā)力的共建機(jī)制，已成為基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要方向。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設(shè)模式相比，共同締造理念致力于實(shí)現(xiàn)“決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評(píng)、成果共享”的治理新范式。在共同締造驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為優(yōu)化空間布局、激活產(chǎn)業(yè)動(dòng)能、提升生活品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其法治化建設(shè)至關(guān)重要。我國(guó)雖已構(gòu)建以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為基礎(chǔ)的制度框架，但現(xiàn)有的鄉(xiāng)村建設(shè)法律體系尚未形成與共同締造理念相適配的參與權(quán)規(guī)范體系，尤其在村民信息獲取渠道、規(guī)劃方案協(xié)商機(jī)制、實(shí)施過程監(jiān)督程序等維度存在制度設(shè)計(jì)空白，導(dǎo)致村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的程序規(guī)則、參與路徑及權(quán)利邊界缺乏明確且權(quán)威的法律規(guī)范，直接引發(fā)實(shí)踐中村民參與流于形式化的困境，亟須通過立法完善予以突破。

村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟(jì)途徑不足

在多元治理的鄉(xiāng)村模式中，村民的權(quán)利和地位往往難以得到有效保障，法律救濟(jì)制度在保障村民規(guī)劃參與權(quán)方面存在內(nèi)容不具體和地方實(shí)施時(shí)細(xì)化不一致等問題。一方面，學(xué)界將參與權(quán)歸為程序性權(quán)利，而我國(guó)救濟(jì)體系側(cè)重實(shí)體性權(quán)利保護(hù)，導(dǎo)致村民無法以參與權(quán)受損為由提起訴訟。另一方面，村莊規(guī)劃的編制因被認(rèn)定為非具體的行政行為，不屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的調(diào)整范圍，形成救濟(jì)渠道空白。

村民法律意識(shí)存在一定的差異性

由于地域、年齡和文化程度的不同，村民自身的法律意識(shí)存在差異性。其一，地域差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民接觸法律信息的渠道更廣泛，法律意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，能夠更積極地運(yùn)用法律手段解決問題和參與社會(huì)治理。而經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民，由于信息相對(duì)閉塞、法治宣傳教育資源相對(duì)不足等原因，法律意識(shí)的提升相對(duì)較慢，對(duì)法律的認(rèn)知和運(yùn)用能力相對(duì)較弱。其二，年齡差異。年輕一代的農(nóng)民受教育程度相對(duì)較高，接受新事物的能力較強(qiáng)，對(duì)法律的了解和認(rèn)同程度普遍高于老一輩農(nóng)民。他們更愿意通過法律途徑解決問題，并且能夠熟練運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等渠道獲取法律知識(shí)和咨詢法律問題。而年齡較大的農(nóng)民，由于文化水平和生活經(jīng)驗(yàn)的影響，對(duì)傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣的依賴較深，法律意識(shí)的轉(zhuǎn)變相對(duì)困難。其三，文化程度差異。文化程度較高的農(nóng)民更容易理解和接受法律知識(shí)，能夠更準(zhǔn)確地把握法律規(guī)定的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，法律意識(shí)也相對(duì)較高。而文化程度較低的農(nóng)民在學(xué)習(xí)和理解法律方面可能會(huì)遇到更多困難，需要更多的時(shí)間和精力來提升法律意識(shí)。

完善村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的法治建議

在“響應(yīng)共同締造政策，深化法治鄉(xiāng)村建設(shè)”的新時(shí)代背景下，以鄉(xiāng)村規(guī)劃為切入點(diǎn)，通過查閱村民自治、政治參與等相關(guān)理論和文獻(xiàn)資料作為基礎(chǔ)，根據(jù)目前村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)狀及不足之處，提出共同締造背景下村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃法治建設(shè)的優(yōu)化策略。

將村民在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的全過程參與權(quán)納入立法范疇

村民參與權(quán)是農(nóng)村基層民主制度的直接體現(xiàn)，本質(zhì)上是村民行使當(dāng)家作主權(quán)利的重要途徑。我國(guó)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定村民享有“參與本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的決策與管理”的權(quán)利，這一權(quán)利的落實(shí)打破了傳統(tǒng)治理中“自上而下”的單向決策模式，使村民從治理對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w。因此，將村民在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的全過程參與權(quán)納入立法范疇，從制度層面保障村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的權(quán)利，推動(dòng)專項(xiàng)立法，明確村民全過程參與的階段劃分、權(quán)利清單及法律責(zé)任。

鄉(xiāng)村規(guī)劃全周期參與權(quán)的保障需要專項(xiàng)立法對(duì)規(guī)劃籌備、方案編制、實(shí)施監(jiān)督等階段進(jìn)行程序化規(guī)范。第一，規(guī)劃籌備階段要保證村民的知情權(quán)與建議權(quán)，包括獲得規(guī)劃編制通知及基礎(chǔ)資料的知情權(quán)和就規(guī)劃目標(biāo)提出書面建議的權(quán)利。第二，在方案編制階段保證村民的協(xié)商權(quán)與表決權(quán)，能參與規(guī)劃草案研討會(huì)，對(duì)空間布局、公共設(shè)施選址等提出修改意見，建立“三審三議”機(jī)制，規(guī)劃草案需經(jīng)村民小組初審、村民議事會(huì)商議、村民大會(huì)決議，每次審議需形成《意見采納情況說明書》。第三，在審批及實(shí)施階段保證村民的監(jiān)督權(quán)，對(duì)經(jīng)審批的規(guī)劃方案有異議的，可在公示期內(nèi)向縣級(jí)規(guī)劃主管部門提交《異議申請(qǐng)書》，建設(shè)實(shí)施時(shí)組建村民自治監(jiān)督小組對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目施工進(jìn)度、資金使用等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

完善法律救濟(jì)途徑

通過立法規(guī)定，村民有權(quán)參與規(guī)劃草案的編制、修改、公示等環(huán)節(jié)，并對(duì)規(guī)劃內(nèi)容提出實(shí)質(zhì)性意見。將村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的救濟(jì)權(quán)利納入行政行為調(diào)整范疇，村莊規(guī)劃的編制、審批、修改等行為屬于“具體行政行為”。這樣一來，村民認(rèn)為規(guī)劃編制過程中未履行法定參與程序，或規(guī)劃內(nèi)容侵犯其合法權(quán)益的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

完善多元主體協(xié)同與程序正義保障的救濟(jì)途徑。建立由政府、村民代表、企業(yè)、鄉(xiāng)賢組成的“規(guī)劃參與調(diào)解委員會(huì)”。將調(diào)解機(jī)制前置可有效化解社會(huì)矛盾，對(duì)項(xiàng)目選址、利益分配等爭(zhēng)議不能由一方主導(dǎo)，應(yīng)該由規(guī)劃參與調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解，平衡開發(fā)與民生需求；在程序上允許村民委員會(huì)代表全體村民就規(guī)劃程序違法提起訴訟，同時(shí)，規(guī)定企業(yè)、社會(huì)組織可作為第三人參與訴訟，形成多元主體的司法救濟(jì)參與渠道；政府與企業(yè)合作開發(fā)“規(guī)劃參與權(quán)救濟(jì)數(shù)字化平臺(tái)”，設(shè)置政府端、村民端、企業(yè)端，實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議在線提交、證據(jù)交換、聯(lián)合調(diào)解等功能，促成規(guī)劃糾紛在訴前化解。

提升村民的法律意識(shí)

村民法律意識(shí)的提高與發(fā)展進(jìn)程密切相關(guān)，需要在地區(qū)營(yíng)造良好的法治氛圍。在各村完善農(nóng)村基層法律服務(wù)體系建設(shè)，建立健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

其一，應(yīng)對(duì)地域差異帶來的村民法律意識(shí)差異性對(duì)策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要加大法治資源投入。增加法律援助站點(diǎn)和法律服務(wù)人員，提供免費(fèi)或低成本的法律咨詢和援助；組織法律專業(yè)人士下鄉(xiāng)開展普法宣傳和法律知識(shí)講座，利用當(dāng)?shù)匕咐M(jìn)行講解，提高村民的法律認(rèn)知；利用數(shù)字信息，開展形式多樣的法治宣傳教育。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，需要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過政策扶持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村交通、通訊條件，方便村民獲取法律信息和服務(wù)。

其二，應(yīng)對(duì)年齡差異帶來的村民法律意識(shí)差異性對(duì)策。針對(duì)中青年群體，需要鼓勵(lì)年輕人參與法治實(shí)踐活動(dòng)，增強(qiáng)他們的法律實(shí)踐能力。利用年輕人熟悉的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，開發(fā)通俗易懂、生動(dòng)有趣的法律宣傳產(chǎn)品，如普法動(dòng)漫、短視頻等。針對(duì)老年人群體，開展“送法上門”活動(dòng)，組織法律志愿者深入農(nóng)村，為老年人提供面對(duì)面的法律咨詢服務(wù)。利用老年人喜聞樂見的形式，如戲曲、快板、地方方言等，開展法治宣傳教育，提高他們的學(xué)習(xí)興趣。發(fā)揮村規(guī)民約的作用，將法律法規(guī)融入村規(guī)民約，引導(dǎo)老年人自覺遵守法律法規(guī)。

其三，應(yīng)對(duì)文化差異帶來的村民法律意識(shí)差異性對(duì)策。發(fā)揮農(nóng)村“法律明白人”的示范帶動(dòng)作用。培養(yǎng)一批具有一定文化水平和法律知識(shí)的“法律明白人”，讓他們成為村民學(xué)習(xí)法律的榜樣和帶頭人；鼓勵(lì)“法律明白人”積極參與矛盾糾紛調(diào)解，引導(dǎo)村民依法解決問題；將法律條文轉(zhuǎn)化為通俗易懂的語言，配以漫畫、插圖等形式，方便文化程度較低的村民理解。針對(duì)農(nóng)村常見的法律問題，如土地承包、婚姻家庭、鄰里糾紛等，編寫專門的普法手冊(cè)。

基于共同締造背景下村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃法治建設(shè)的研究實(shí)際應(yīng)用價(jià)值廣泛，為村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃法律制度研究提供了理論依據(jù)，對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村居民關(guān)系和諧、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展以及完善政策和法律制度都具有積極影響，以更好地應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃中的挑戰(zhàn)和機(jī)會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)政府網(wǎng).中華人民共和國(guó)主席令[EB/OL].（2007-10-28）[2025-02-07].https：//www.gov.cn/flfg/2007-10/28/content_788494.htm.

[2]中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法[EB/OL].（2021-05-07）[2025-02-07].http：//www.fgs.moa.gov.cn/flfg/202105/t20210507_6367254.htm.

[3]中國(guó)政府網(wǎng).關(guān)于印發(fā)《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》的通知[EB/OL].（2023-01-06）[2025-02-07].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2023-01/17/content_5737525.htm.

[4]吳良鏞﹒廣義建筑學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，1989.

2023年湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“共同締造背景下村民參與鄉(xiāng)村規(guī)劃法律機(jī)制研究”（課題編號(hào)：23G077）。

（作者單位：長(zhǎng)江大學(xué)文理學(xué)院）