我國養(yǎng)老保險制度改革與完善研究

摘要：隨著我國人口老齡化趨勢不斷加速，養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的核心支柱，其改革與完善變得愈發(fā)迫切。文章首先回顧了我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程，分析了現(xiàn)行制度存在的問題；然后，結(jié)合國內(nèi)外養(yǎng)老保險制度改革的成功經(jīng)驗，明確了健全當前的基本養(yǎng)老保險體系的重點舉措，包括拓寬社會基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍、推進社會基本養(yǎng)老保險體系改革、增強養(yǎng)老金保值增值功能、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系等。最后，對中國養(yǎng)老保險政策的未來發(fā)展趨勢做出了預測。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；制度改革；完善措施；未來發(fā)展

一、引言

為確保勞動者在退休或失去勞動能力之后能夠享受到基本的生活水平，國家為此出臺了一項社會保障制度，即養(yǎng)老保險制度。在我國經(jīng)濟和社會迅速發(fā)展且人口老齡化加劇的情況下，我國的養(yǎng)老保險制度正面臨著全新的挑戰(zhàn)與機遇。如圖1所示，老齡化趨勢下世界各個國家中處于55～64歲的老年人處于未退休狀態(tài)的情況下，會選擇繼續(xù)工作，就業(yè)率超30%。不同國家 55～64歲老年人的就業(yè)率存在顯著差異。冰島的就業(yè)率最高，達到80.9%，而意大利最低，為58.9%。這表明在不同國家，老年人參與勞動力市場的程度不同。

由表1可知，部分發(fā)達國家2020-2024年55～64歲勞動人口人數(shù)均呈現(xiàn)增長態(tài)勢。從側(cè)面體現(xiàn)了發(fā)展中國家——中國老年人在退休以后還是會繼續(xù)上班，這就使得中國的養(yǎng)老保險體系面臨很大的問題，這也使我國的養(yǎng)老保險制度面臨著巨大的挑戰(zhàn)，我國養(yǎng)老保險制度的改革與完善，不僅關(guān)乎當下社會的穩(wěn)定與公平，更對國家的長遠發(fā)展和民生保障具有不可估量的戰(zhàn)略價值。

二、我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

我國養(yǎng)老保險制度是在20世紀80年代以來開始創(chuàng)建的，在四十多年的改革發(fā)展中建立了比較完整的覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老保險制度，主要經(jīng)歷了以下階段特征：

（一）試點實施階段（1951-1978年）

1951年我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度開始試點，標志著我國養(yǎng)老保險制度探索起步。主要是地方性的、單一性的、試點性的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的局部試點推行階段，保障群體局限于部分城鎮(zhèn)職工，規(guī)模較小，保障水平較低。

（二）建制立法階段（1979-1997年）

1979年，《中華人民共和國勞動法》的正式頒布，使養(yǎng)老保險成為我國社會保險事業(yè)的主要內(nèi)容。在這一時期，國家實現(xiàn)了養(yǎng)老保險的全國范圍內(nèi)的擴大，并逐步做到全民參保，同時，開始建立職工養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系，我國逐步實現(xiàn)多層次的養(yǎng)老保險。

（三）全國統(tǒng)籌改革階段（1998-2011年）

1998年我國開始實行全國統(tǒng)籌，綜合原有城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系，建立全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，形成全國統(tǒng)一的社會保險登記、繳費、待遇發(fā)放制度，實現(xiàn)了全國養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，提升了保障程度。

（四）差異化改革階段（2012年至今）

2012年，我國養(yǎng)老制度改革，進一步在制度上使不同的地區(qū)不同行業(yè)的人有不同的制度，待遇支付形式等作出調(diào)整，有利于養(yǎng)老保險隨不同的人和事進行政策的調(diào)整，從而提升保障水平和適應度。建立個人賬戶制度，個人可以自愿補充養(yǎng)老金，有利于增強養(yǎng)老保險的彈性和可持續(xù)性。

（五）重要改革舉措

2015年國務院下發(fā)了《國務院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（下文簡稱《決定》），對機關(guān)事業(yè)工作人員養(yǎng)老保險制度做出改革，廢止了以往的“雙軌制”。單位繳納的基本養(yǎng)老保險費的比例為單位工資總額的20%，個人繳納的基本養(yǎng)老保險費的比例為本人繳費工資的8%。其中本人繳費工資即個人繳費基數(shù)，單位代扣代繳。個人繳費工資中，按月繳費工資的8%是基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金來源。個人繳納的養(yǎng)老保險費形成基本養(yǎng)老保險個人賬戶，所有金額記錄在個人賬戶。繳費者如月平均工資超過當?shù)厣夏甓仍诼毴藛T平均工資的3倍，其繳費工資以平均工資的3倍為上限，不足60%者以60%為基數(shù)繳費?！稕Q定》強調(diào)個人賬戶儲存額只用于參保人員年老退休后養(yǎng)老，不得提前提取，每年計息，記賬利率不小于銀行利率；個人賬戶余額繼承。這項養(yǎng)老金并軌政策的實行，可以有效減輕養(yǎng)老金缺口現(xiàn)象、縮小群眾權(quán)利差距、調(diào)和團體之間的權(quán)利關(guān)系，促進社會和諧。

（六）制度現(xiàn)狀

我國現(xiàn)已搭建起包含基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險與居民個人儲蓄養(yǎng)老保險的分層多元、協(xié)同支撐的新型養(yǎng)老保障框架。養(yǎng)老保險制度惠及城鄉(xiāng)，給老年人提供最基本的物質(zhì)保障。中國社會科學院有關(guān)中國養(yǎng)老金的精算報告來看，基本養(yǎng)老保險將在2028年率先出現(xiàn)首次虧空，且逐漸加大，在2035年將用完所有積攢的積累。再加上我國養(yǎng)老金替代率低，僅僅為45%，遠遠低于國際勞工組織提出的最低替代率標準55%。在制度的贍養(yǎng)比率上也很糟糕，預計到2050年幾乎成為一個繳費者撫養(yǎng)一個退休者的情況。在制度運行過程中還存在一些問題：

由于起步較晚，我國養(yǎng)老保險基金積累不多，保障程度相對不足?；鸬那纴碓磫我?，一般依靠國有企業(yè)按照職工工資總額扣繳，再加上一些參統(tǒng)企業(yè)拒繳、欠繳，基金收繳率低。參統(tǒng)覆蓋面偏小，多集中在國有企業(yè)上，其他類型企業(yè)參統(tǒng)困難，收繳率低。

繳費比例過高的原因主要在于保險單位的繳費比例過高，企業(yè)在職員工與退休人員比例近1：1，甚至超過1：1，致使繳費比例過高。我國的養(yǎng)老保險基金增值主要是通過銀行定期存款的利息，以及投資國債的方式，這種投資方式的效率非常低。近來國家連續(xù)下調(diào)存款利率，造成基金收益率偏低；一些其他的投資，如放貸方式等風險過高，會危及基金的運營。

三、現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的問題

（一）覆蓋面窄

隨著我國社會保障體系以城市和企業(yè)為主體構(gòu)建完成，這一體系的建立并沒有涵蓋更多的農(nóng)村居民、城市非公有制經(jīng)濟從業(yè)人員及個體勞動者，因此造成了社會保障對象覆蓋面較為狹隘的狀況，在滿足廣大職工人員的養(yǎng)老待遇上存在偏差。

我國當前基本養(yǎng)老保險制度雖然存在著上述問題，但最大的障礙還在于覆蓋面窄，落實范圍小。由于制度設計及政策落實等問題，很多應該享有社會保障的人員被排斥在社會保障之外，無法享受應有的養(yǎng)老保障待遇。

針對該問題，完善社會保障制度，擴大保障面，提升保障的執(zhí)行力。其一，強化政策宣傳力度，提高農(nóng)村人口、非公單位從業(yè)人員以及個體靈活就業(yè)人員等對于社會保障的認識程度及理解，加強其參保自覺性。其二，完善社會保障政策，對不同的群體施行不同的政策方案，服務于不一樣的養(yǎng)老需求；其三，強化社會保障基金的管理與監(jiān)督，保障社會保障基金的安全性和有效性。

由于費率高，明顯提高了企業(yè)用工成本和擠壓了企業(yè)利潤空間，眾多企業(yè)逃避參保，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面難度加大。截至2023年底全國參加基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險人數(shù)分別為10.66億人、2.44億人和3.02億人，同比分別增加1336萬人、566萬人和1054萬人。社保待遇按時足額發(fā)放。2023年全年共發(fā)放各類失業(yè)保險待遇976億元；退休人員基本養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金委托投資工作穩(wěn)步推進；為2577萬困難群體代繳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費，困難群體基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)應保盡保。

（二）保障水平低

一方面，總體經(jīng)濟力量不夠，居民收入增長較慢，社會保障程度較低。因而有些已經(jīng)滿足了退休條件的退休人員基本生存問題得不到保障。另一方面，企業(yè)年金繳納基數(shù)為上年度職工月平均工資，部分企業(yè)減員降薪使得繳費基數(shù)處于最低水平，一定程度上影響企業(yè)的養(yǎng)老金。如圖2所示，退休金替代率持續(xù)走低，且遠低于IOO的最低替換率。以2021年度為例，最低替代率為43.6%，遠遠低于55%。企業(yè)需按職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老保險費，職工個人應繳8%，這加重了企業(yè)負擔。高繳費比例削弱企業(yè)的市場競爭能力、限制居民可支配收入提高，從而影響?zhàn)B老金的上漲。

（三）管理機制不健全

我國養(yǎng)老保險制度在管理機制上遭遇了一些關(guān)鍵挑戰(zhàn)，包括政府功能發(fā)揮不足、管理體制的完善度不夠以及改革措施之間的協(xié)調(diào)性欠缺。這些問題已經(jīng)明顯制約了養(yǎng)老保險制度的進一步發(fā)展，削弱了其為民眾提供穩(wěn)定養(yǎng)老保障的能力。從過去的改革歷程中不難發(fā)現(xiàn)，改革主要依賴于行政機關(guān)的政策文件推動，而缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范來支撐和保障。因此，需要加強法律框架的建設，完善管理機制，以確保養(yǎng)老保險制度能夠更好地服務于廣大民眾。目前的養(yǎng)老保險制度主要依賴于各種“決定”“通知”“意見”“辦法”和“暫行條例”等行政規(guī)章或政策指引，缺乏法律的穩(wěn)定性、權(quán)威性和規(guī)范性。在財務方面，養(yǎng)老保險制度運行面臨不可持續(xù)的風險。自20世紀90年代末以來，全國的養(yǎng)老保險基金在個人賬戶“空賬運行”的情況下，收入仍然無法覆蓋支出，并且年度赤字規(guī)模持續(xù)擴大。

四、我國養(yǎng)老保險制度完善的主要措施

（一）擴大養(yǎng)老保險覆蓋面

在我國完善養(yǎng)老保險制度的過程中，應擴大覆蓋范圍，將農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)未參保人員等納入保障體系，使更多人享受養(yǎng)老保障。國家需制定統(tǒng)一政策，針對靈活就業(yè)人員推出低繳費方案，吸引更多人參保。同時，整合城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，消除制度壁壘，提升公平性，并加快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，將農(nóng)民納入保障范圍。

截至2023年底，我國基本養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險參保人數(shù)分別達10.66億人、2.44億人和3.02億人，分別增加1336萬人、566萬人和1054萬人。為深化社會保障改革，全國范圍內(nèi)正推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，改革個人養(yǎng)老金制度，開展新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)傷害保障試點，參保人數(shù)達731萬人。失業(yè)和工傷保險已實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。社?？ǔ挚ㄈ藬?shù)達13.79億人，其中9.62億人申領電子社?？ā?/p>

我國應繼續(xù)深化社保制度改革，擴大社會化養(yǎng)老保險覆蓋范圍，推廣至城市企業(yè)員工，維護其工作權(quán)利和社會公平。

（二）深化養(yǎng)老保險制度改革

數(shù)據(jù)統(tǒng)計，許多城市社保費拒繳率已由90年代初的10%，增長到現(xiàn)在的20%～30%。造成大量逃避繳費的主要原因是法律約束力不夠。目前，我國雖已出臺多項養(yǎng)老保險政策，但多以政府規(guī)章形式發(fā)布，缺乏法律權(quán)威，對拒繳、拖繳行為的約束力不足，要解決當前養(yǎng)老保險基金的支付危機，首先要轉(zhuǎn)變理念，降低基本養(yǎng)老保險的替代率，提高社會和個人在養(yǎng)老方面的責任。同時，應建立個人賬戶專管體系，逐步做實個人賬戶，解決個人賬戶的空賬問題，加強養(yǎng)老保險基金的投資運營，提高基金的保值增值能力。

（三）提高養(yǎng)老金保值增值能力

養(yǎng)老金提高增值和保值能力，重要的是拓寬養(yǎng)老基金的投資選擇和渠道，一些基金可以根據(jù)自己的實際情況進行投資運營，分散化投資是控制投資風險的方法之一，它不僅僅是固定收益類的投資，另外，基本養(yǎng)老保險基金應該不斷地進行市場化改革，將投資目標指向能夠獲得一定的、長期且平穩(wěn)收益投資渠道。政府要在這一投資中扮演重要的角色，可以利用政策安排專門的養(yǎng)老金投資基金和引導社會資金對于養(yǎng)老金進行投資，以增加養(yǎng)老金投資渠道，并利用政策安排和調(diào)整的利率或者稅收方法激勵個人、企業(yè)進行更多的養(yǎng)老金資金支出，這樣基本養(yǎng)老保險基金的規(guī)模也隨著基金量的增加而有所增大，從而增加基金的保值能力。

（四）健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

第一，完善繳費政策。鑒于我國基本養(yǎng)老保險制度尚未成熟，需持續(xù)優(yōu)化以保障參保人員按時足額繳費。加強宣傳力度，提升農(nóng)保人員對養(yǎng)老保險制度的認知，增強其參保意識。完善收費制度，建立便捷的繳費通道和提醒機制，提高繳費效率；同時，靈活調(diào)整政策，減輕貧困農(nóng)保人員的繳費壓力。建立規(guī)范的養(yǎng)老金計算與發(fā)放制度，確保農(nóng)保人員退休后按標準領取養(yǎng)老金，并加強發(fā)放監(jiān)管，防范資金風險。第二，建立完善的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體系。當前養(yǎng)老保險體系存在繳費收繳、支付及運行等方面的規(guī)范化問題。為打造完善的監(jiān)管體系，需對社保基金的收繳、支付及運行實施規(guī)范化管理，加強審計與監(jiān)督，確保養(yǎng)老保險政策有效實施。

除此之外，也應加強打擊違規(guī)違法行為，保障社會保險基金安全穩(wěn)定運行，借助上述措施的執(zhí)行，將我國的基本養(yǎng)老保險制度完善，讓農(nóng)民能夠不斷提高參保率和養(yǎng)老保障水平，為構(gòu)建和諧社會貢獻出應有的力量，同時也要加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的投入和對農(nóng)村養(yǎng)老保險保障水平的提高。政府可以將相應的補貼標準設定為每人每年30元錢，以此來激勵農(nóng)民參與保險保障，另外還要及時按照經(jīng)濟社會發(fā)展情況、物價上漲等因素來及時完善與提高基礎養(yǎng)老金的標準，保障老人基本生活需求的滿足，例如目前實行的基礎養(yǎng)老金標準是每人每月55元，而后可以根據(jù)實際情況進行調(diào)整。對于農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險，可以先采取市縣級統(tǒng)一，而后逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壗y(tǒng)籌，在最后完成全國統(tǒng)籌，同時要貫徹中央要求，盡早制定各省方案，綜合考量國有資本現(xiàn)狀及企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口，科學界定劃轉(zhuǎn)范圍，明確劃轉(zhuǎn)辦法，規(guī)劃劃轉(zhuǎn)后資本管理與收益模式。

五、我國養(yǎng)老保險制度的未來發(fā)展

在今后的發(fā)展過程中，我國將積極實行更加深入的養(yǎng)老保險制度的改革，切實加強對制度的優(yōu)化和完善力度，將老年人的生命保障需求提高為目標的核心理念，在完善養(yǎng)老保險制度的進程中不斷探索多元化的養(yǎng)老保險模式，有效進行商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，積極鼓勵企業(yè)發(fā)展補充養(yǎng)老保險的模式，在根本上將完善養(yǎng)老保障覆蓋的理念不斷強化和細化。同時加大國際合作和交流。

我國養(yǎng)老保險制度的未來發(fā)展將呈現(xiàn)以下關(guān)鍵趨勢和特點：

（一）制度體系的完善與統(tǒng)一

今后，我國會進一步完善基本養(yǎng)老保險制度，努力把基本養(yǎng)老保險做到全民覆蓋，并且逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度。我國又以基本養(yǎng)老保險制度為基礎促進企業(yè)年金和職業(yè)年金等成為養(yǎng)老保險的第二支柱，并提倡老百姓的養(yǎng)老儲蓄，以此建立起多層次的養(yǎng)老保險機制。

（二）財政壓力的緩解與可持續(xù)性增強

拓寬投資渠道，優(yōu)化投資組合，提升養(yǎng)老保險基金投資收益率，減緩財政支出壓力。養(yǎng)老財政壓力將進一步增加，從而采取逐步提高法定退休年齡、實施彈性退休年齡制度等方式延長大齡人員職業(yè)生涯，從而增加個人養(yǎng)老金積累規(guī)模。

（三）制度公平性的提升

豐富養(yǎng)老保險制度內(nèi)容設計，使城鄉(xiāng)、地區(qū)、產(chǎn)業(yè)之間養(yǎng)老保險待遇實現(xiàn)逐步公平化。在全國實行養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度，解決不同地區(qū)養(yǎng)老保險基金不平衡的問題，使不同地區(qū)養(yǎng)老金發(fā)放公平、穩(wěn)定。

（四）智能化與便捷化服務的發(fā)展

養(yǎng)老保險制度信息化建設方向，做到信息實時更新與共享，提高經(jīng)辦效率與服務水平。利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)為參保人提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的養(yǎng)老保險服務。

六、結(jié)語

完善養(yǎng)老保險制度是我國社保體系改革的關(guān)鍵任務，關(guān)乎勞動者權(quán)益保障和社會穩(wěn)定。為此，需深入分析現(xiàn)行制度的問題，制定關(guān)鍵措施推動其發(fā)展。未來，我國養(yǎng)老保險制度將呈現(xiàn)體系完善、財政壓力緩解、可持續(xù)性增強、公平性提升以及服務智能化等特點。當前，應利用現(xiàn)代技術(shù)提升養(yǎng)老保險服務的智能化水平，為參保人提供便捷高效的服務。同時，在完善基本養(yǎng)老保險的基礎上，大力發(fā)展個人養(yǎng)老金制度，鼓勵個人進行養(yǎng)老資金積累，提高保障水平，構(gòu)建更全面的養(yǎng)老保險體系。

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（作者單位：北方工業(yè)大學）