美日政府債務(wù)率歷史演進(jìn)與啟示

長期以來，美國政府債務(wù)率受經(jīng)濟(jì)、政治因素影響不斷上升。日本政府債務(wù)率受經(jīng)濟(jì)泡沫、社保體系等左右，呈現(xiàn)上升態(tài)勢。對(duì)我國而言，經(jīng)濟(jì)增長是債務(wù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，需保持政策理性，在用好政府債務(wù)的同時(shí)，更要關(guān)注私人部門債務(wù)和私人經(jīng)濟(jì)活力，多維度保障債務(wù)可持續(xù)，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定前行。

美國政府債務(wù)率演變歷史及特點(diǎn)

自20世紀(jì)40年代至70年代末，美國政府債務(wù)率因戰(zhàn)后重建等因素下行，80年代起受經(jīng)濟(jì)形勢及政治博弈影響上升。經(jīng)濟(jì)增長乏力時(shí)債務(wù)成為刺激手段，兩黨執(zhí)政理念差異致財(cái)政決策短視，債務(wù)率在危機(jī)沖擊與政策調(diào)整中不斷變化。

（一）20世紀(jì)40年代后，美國政府債務(wù)率走勢分為兩個(gè)階段

第一階段，自1945年至70年代末，美國政府債務(wù)率下行。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國進(jìn)入戰(zhàn)后重建時(shí)期，政府債務(wù)縮減成為債務(wù)率下降的關(guān)鍵因素。從歷史數(shù)據(jù)看，美國在獨(dú)立戰(zhàn)爭、南北戰(zhàn)爭及兩次世界大戰(zhàn)后，政府負(fù)債因戰(zhàn)爭需求與支出攀升，戰(zhàn)后杜魯門政府實(shí)施“補(bǔ)償性財(cái)政政策”，大力削減軍費(fèi)及基建投資，使財(cái)政赤字顯著降低。隨后艾森豪威爾執(zhí)政期間，以平衡預(yù)算為前提，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，減稅并持續(xù)削減國防開支、公職機(jī)構(gòu)與人員，并減少國際援助，在八年執(zhí)政期內(nèi)的多個(gè)年份實(shí)現(xiàn)預(yù)算盈余?？夏岬吓c約翰遜執(zhí)政時(shí)期（1961-1968年），雖采用凱恩斯主義需求管理模式，擴(kuò)大財(cái)政支出，如約翰遜推行“向貧窮開戰(zhàn)”計(jì)劃，大規(guī)模增加社會(huì)福利支出，但得益于經(jīng)濟(jì)高速增長的有力支撐（美國經(jīng)濟(jì)在此期間年均增長 3.8% ），實(shí)際家庭收入年均上漲 2.1% 。GDP的快速擴(kuò)張有效吸納了財(cái)政赤字增加帶來的債務(wù)壓力，使政府債務(wù)率維持下行態(tài)勢。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)引發(fā)了經(jīng)濟(jì)滯脹，福特與卡特政府（1974-1980年）雖采取系列政策調(diào)整，如福特改變稅收結(jié)構(gòu)、卡特實(shí)施減稅與公共服務(wù)投入舉措，但經(jīng)濟(jì)困境加劇了財(cái)政赤字。不過，此前經(jīng)濟(jì)積累的韌性與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)使政府債務(wù)率仍延續(xù)下行。

第二階段，自20世紀(jì)80年代里根執(zhí)政以來，美國政府債務(wù)率延續(xù)上升態(tài)勢。里根政府（1981-1988年）奉行“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”，以大規(guī)模減稅為核心策略，打破美國政府預(yù)算編制的傳統(tǒng)，短期內(nèi)財(cái)政收入驟降，政府債務(wù)率由此開啟上升通道。老布什（1989-1992年）執(zhí)政面對(duì)高赤字與債務(wù)壓力，雖然他在競選時(shí)承諾不加稅，卻因經(jīng)濟(jì)增長乏力、福利支出攀升而被迫加稅，但未能扭轉(zhuǎn)債務(wù)攀升態(tài)勢；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與財(cái)政收入矛盾凸顯，債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)債務(wù)依賴加深，政府債務(wù)率在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與政策調(diào)整中持續(xù)上升。1992年克林頓政府因前任總統(tǒng)們遺留的高赤字壓力，將削減赤字優(yōu)先于公共投資計(jì)劃實(shí)施；伴隨國防開支削減、信息技術(shù)革命驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)繁榮。1998年，美國實(shí)現(xiàn)了預(yù)算平衡，政府債務(wù)率短暫下降。小布什當(dāng)選后（2001年）推動(dòng)大規(guī)模減稅，致預(yù)算赤字遠(yuǎn)超里根時(shí)期，政府與民間借貸激增，催生房地產(chǎn)市場泡沫與金融風(fēng)險(xiǎn)。2009年奧巴馬執(zhí)政后，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，簽署大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激法案，財(cái)政支出與減稅并舉，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)但大幅推高債務(wù)。金融機(jī)構(gòu)救助與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃消耗巨額財(cái)政資源，政府債務(wù)急劇攀升。隨后特朗普?qǐng)?zhí)政延續(xù)減稅、放松管制與福利限制政策，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，債務(wù)率維持高位。新冠疫情沖擊下，特朗普簽署巨額援助計(jì)劃，拜登執(zhí)政后續(xù)推經(jīng)濟(jì)刺激方案，多輪救助使政府預(yù)算赤字與債務(wù)爆發(fā)式增長。

（二）近50年來美國政府債務(wù)率上升的原因

第一，政府債務(wù)成為助推經(jīng)濟(jì)增長的利器，特別是在金融危機(jī)、新冠肺炎疫情沖擊時(shí)，成為重要的對(duì)沖手段。在經(jīng)濟(jì)上行階段（如20世紀(jì)40年代至70年代），企業(yè)盈利豐厚、居民收入穩(wěn)定增加，稅收增長強(qiáng)勁，政府財(cái)政狀況良好，債務(wù)依賴度降低，債務(wù)率平穩(wěn)可控。然而，自20世紀(jì)70年代后期起，美國經(jīng)濟(jì)步入滯脹與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“黑鐵時(shí)代”，傳統(tǒng)制造業(yè)競爭力下滑，新興產(chǎn)業(yè)培育遲緩，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力匱乏，失業(yè)攀升與財(cái)政收入縮水并存。在此背景下，政府為刺激經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定就業(yè)與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，不得不加大財(cái)政支出，公共投資激增、社會(huì)保障開支擴(kuò)張以及稅收減免頻出，財(cái)政赤字與債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，債務(wù)率持續(xù)走高。在2008年金融危機(jī)與2020年新冠疫情等重大危機(jī)沖擊時(shí)刻，經(jīng)濟(jì)衰退加劇，企業(yè)破產(chǎn)潮涌、消費(fèi)市場冰凍，政府更需海量舉債以實(shí)施大規(guī)模經(jīng)濟(jì)救助與刺激計(jì)劃（如量化寬松貨幣政策與巨額財(cái)政補(bǔ)貼），直接致使政府債務(wù)率飆升至新高位。債務(wù)成為經(jīng)濟(jì)下行期穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵依托，卻也帶來債務(wù)率持續(xù)攀升的困境。

第二，美國兩黨政治博弈導(dǎo)致政府債務(wù)率出現(xiàn)攀升趨勢。美國政府債務(wù)擴(kuò)張深受政治因素干擾，兩黨制下執(zhí)政理念分歧與競選政治邏輯相互交織。民主黨執(zhí)政時(shí)傾向凱恩斯主義，注重社會(huì)福利體系構(gòu)建與公共投資拓展。如奧巴馬時(shí)期的醫(yī)保改革與拜登時(shí)期的基建與產(chǎn)業(yè)投資計(jì)劃，雖旨在改善民生與夯實(shí)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展根基，但短期內(nèi)大幅增加財(cái)政支出，加劇預(yù)算赤字與債務(wù)負(fù)擔(dān)。共和黨上臺(tái)則多奉行新自由主義理念，以大規(guī)模減稅、削減政府管制為要旨，里根、小布什、特朗普?qǐng)?zhí)政期減稅政策貫穿始終、以期激活企業(yè)活力與私人投資，卻導(dǎo)致財(cái)政收入銳減、赤字高企，債務(wù)規(guī)模失控?cái)U(kuò)張。四年一度的競選周期，兩黨為贏取選民支持、鞏固政治地位，常將短期利益置于首位，以擴(kuò)張性財(cái)政承諾拉攏選民，忽視債務(wù)可持續(xù)性、將債務(wù)難題遺留給繼任者，致使政府債務(wù)在政治博弈中陷入“棘輪效應(yīng)”困境，不斷攀升且難以逆轉(zhuǎn)，政治短視與黨派利益博弈持續(xù)扭曲財(cái)政決策理性，推動(dòng)債務(wù)率持續(xù)上揚(yáng)。

日本政府債務(wù)率的演變歷史及特點(diǎn)

日本政府債務(wù)率自經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)緩慢上升，后因社保體系建設(shè)、經(jīng)濟(jì)泡沫等因素波動(dòng)變化，債務(wù)率長期呈現(xiàn)上升態(tài)勢。日本財(cái)政收入端國債依賴重、支出端社保負(fù)擔(dān)大；危機(jī)應(yīng)對(duì)舉債多；私人部門去杠桿慢等因素共同促使債務(wù)率居高不下。

（一）日本政務(wù)債務(wù)率整體維持上升態(tài)勢

20世紀(jì)60年代至70年代初，日本經(jīng)濟(jì)處于高速增長快車道，政府債務(wù)率伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈緩慢上升態(tài)勢，年均增長幅度低于1個(gè)百分點(diǎn)。在此期間，政府依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求適度舉債，將資金精準(zhǔn)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育事業(yè)、科技創(chuàng)新等核心領(lǐng)域。

步入70年代中期至1987年，伴隨“福祉元年”進(jìn)行社會(huì)保障體系構(gòu)建，養(yǎng)老、醫(yī)療、福利保障網(wǎng)絡(luò)全方位覆蓋，以及掀起“日本列島改造論”驅(qū)動(dòng)大規(guī)模公共工程建設(shè)。在此期間，財(cái)政支出、政府債務(wù)率年均增速躍升至近4個(gè)百分點(diǎn)。

1987年至1990年，日本股市樓市資產(chǎn)價(jià)格脫韁瘋漲，經(jīng)濟(jì)過熱虛火旺盛，GDP增速超常規(guī)飆升。同期，大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資熱潮持續(xù)升溫，政府債務(wù)規(guī)模水漲船高。但因GDP擴(kuò)張速度在資產(chǎn)價(jià)格泡沫助推下更為迅猛，債務(wù)率意外呈現(xiàn)三年連續(xù)下降態(tài)勢，累計(jì)降幅約12個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表面繁榮。

90年代初，經(jīng)濟(jì)泡沫猝然破裂，日本經(jīng)濟(jì)瞬間墜入漫長寒冬。此后15年間，政府為挽救瀕危經(jīng)濟(jì)頻施財(cái)政猛藥，債務(wù)率年均增長約 7.8% 。亞洲金融危機(jī)、美國科技股泡沫破滅，“9·11”事件連番外部沖擊如雪上加霜，致使1998-1999年及2000-2002年債務(wù)率增速陡然躍升，債務(wù)依賴成為政府在經(jīng)濟(jì)困境中無奈且唯一的選擇，政府債務(wù)規(guī)模似滾雪球般持續(xù)膨脹，財(cái)政不堪重負(fù)，債務(wù)率持續(xù)攀升。

后續(xù)發(fā)展歷程中，日本政府債務(wù)率歷經(jīng)短暫調(diào)整、危機(jī)沖擊下飆升、政策調(diào)整波動(dòng)企穩(wěn)等階段。2006-2007年債務(wù)率短暫下滑，源于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與財(cái)政政策調(diào)整，債務(wù)結(jié)構(gòu)改善。2008-2011年受次貸危機(jī)和地震災(zāi)害沖擊，救市與重建導(dǎo)致債務(wù)率年均提升了 12.2% 。2012-2019年在安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)干預(yù)下，財(cái)政重建與消費(fèi)稅調(diào)整，將債務(wù)率的年均增速穩(wěn)定在 0.6% ，但經(jīng)濟(jì)深層矛盾未解決，債務(wù)率脆弱波動(dòng)。2020年受新冠疫情暴擊，經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)，政府實(shí)施大規(guī)模財(cái)政刺激導(dǎo)致債務(wù)率猛漲至 259% ，較2019年飆升約22.3個(gè)百分點(diǎn)。隨后在 260% 高位震蕩徘徊，債務(wù)高懸。

（二）日本政務(wù)債務(wù)率持續(xù)攀升、居高不下的原因

第一，從收入端看，日本財(cái)政收入結(jié)構(gòu)長期失衡，國債依賴癥積重難返。自20世紀(jì)60年代起，國債發(fā)行收入占比持續(xù)攀升，至2022年高達(dá) 34.3% ，遠(yuǎn)超六成的預(yù)算稅收占比。回溯歷史可見，60年代后期國債依賴初現(xiàn)端倪，近三十載多超 30% ，國際金融危機(jī)與新冠疫情期間更是飆升，如2009年達(dá) 48.5% 。稅收增長乏力源于經(jīng)濟(jì)增長長期低迷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后、企業(yè)盈利能力下滑及稅收政策僵化，致使財(cái)政收入根基不穩(wěn)，國債發(fā)行成為填補(bǔ)缺口關(guān)鍵。由此陷入債務(wù)累積循環(huán)，加劇債務(wù)率攀升。

第二，從支出端看，社會(huì)保障支出成為財(cái)政支出首要負(fù)擔(dān)，與日本社會(huì)老齡化進(jìn)程緊密捆綁。自20世紀(jì)70年代因老齡化加速，社保支出占財(cái)政支出比例從1965年的 14.7% ，一路攀升至2022年的 33.7% ，2022年社保支出規(guī)模為1990年的3.2倍，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療及護(hù)理保險(xiǎn)體系完備化與人口結(jié)構(gòu)老化雙向驅(qū)動(dòng)支出社保剛性增長，擠壓其他公共支出空間。財(cái)政公共工程支出比重從1972年的 22% 銳減至2022年的5.6% ，因經(jīng)濟(jì)成熟后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的邊際收益遞減、社會(huì)低欲望致消費(fèi)傾向下滑、公共投資乘數(shù)效應(yīng)衰減，前期大規(guī)?；ㄍ度胛催_(dá)預(yù)期經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效果。資源錯(cuò)配加劇財(cái)政收支矛盾，債務(wù)償還長期占用超 10% 的財(cái)政資源（2022年達(dá) 22.6% ）。償債與社保支出雙重?cái)D壓，債務(wù)率被迫抬升。

第三，政府債務(wù)成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要工具，推動(dòng)政府債務(wù)率上升。90年代初，經(jīng)濟(jì)泡沫破滅觸發(fā)私人部門資產(chǎn)負(fù)債表衰退，房地產(chǎn)與股市價(jià)格崩塌，資產(chǎn)驟減、負(fù)債剛性，導(dǎo)致企業(yè)與家庭行為逆轉(zhuǎn)。企業(yè)削減設(shè)備投資追求負(fù)債最小化，家庭則抑制消費(fèi)償債，導(dǎo)致信貸需求萎靡，貨幣傳導(dǎo)梗阻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2023年6月末，制造業(yè)貸款余額僅為1993年的 82% ，反映經(jīng)濟(jì)主體從逐利轉(zhuǎn)向償債、經(jīng)濟(jì)需求端塌陷。政府為穩(wěn)經(jīng)濟(jì)被迫舉債托底，債務(wù)率被動(dòng)抬升。2007年后，全球金融危機(jī)與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)困境交織，日本實(shí)施多輪擴(kuò)張政策以刺激經(jīng)濟(jì)，刺激規(guī)模屢創(chuàng)新高。2007-2012年財(cái)政支出躍升，而GDP年化增速僅 -0.03% ，導(dǎo)致債務(wù)率攀升失控。2012-2019年在“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”指導(dǎo)下，財(cái)政雖平穩(wěn)、債務(wù)率波動(dòng)小，但經(jīng)濟(jì)增長低迷，GDP年化增速僅 0.9% 。2020年，疫情沖擊導(dǎo)致財(cái)政支出猛增46.2萬億日元（增幅 45.6% ），債務(wù)率突破260% ，GDP年化增速僅維持在 -0.4% 。財(cái)政政策在危機(jī)沖擊下陷入債務(wù)擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)停滯螺旋，債務(wù)率加速上揚(yáng)。

第四，私人部門去杠桿周期過長，抑制經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，導(dǎo)致政府債務(wù)率分母端增長有限。傳統(tǒng)制造業(yè)受新興經(jīng)濟(jì)體沖擊、競爭力下滑、產(chǎn)業(yè)升級(jí)滯緩；僵尸企業(yè)依賴政策輸血存活，擠占資源、降低經(jīng)濟(jì)效率；終生雇傭與年功序列制阻礙企業(yè)創(chuàng)新迭代、人力資本增值；老齡化削減消費(fèi)、提升社保負(fù)擔(dān)、削減勞動(dòng)力供給，多因素共振下，私人部門活力匱乏、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇遲緩，政府持續(xù)舉債穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，債務(wù)率居高不下、攀升不止，設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)，避免短期波動(dòng)引致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚。要保持政策連貫性穩(wěn)定性，依據(jù)經(jīng)濟(jì)周期精準(zhǔn)施策，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期合理控制債務(wù)增速、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，衰退期精準(zhǔn)發(fā)力刺激經(jīng)濟(jì)同時(shí)防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)政資金效益，強(qiáng)化預(yù)算約束與績效管理，防止債務(wù)無序擴(kuò)張。

加強(qiáng)政府債務(wù)管理，有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

第三，私人部門健康是債務(wù)良性循環(huán)關(guān)鍵。美國居民部門債務(wù)“親周期性”影響宏觀債務(wù)，日本私人部門“資產(chǎn)負(fù)債表衰退”近年來在 260% 高位震蕩徘徊。

對(duì)中國的啟示

我國正在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長以穩(wěn)定債務(wù)，保持政策理性連貫，重視私人部門債務(wù)健康管理，從多維度保障債務(wù)可持續(xù)性，如優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)、加強(qiáng)債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)防控等，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。

第一，經(jīng)濟(jì)增長是債務(wù)穩(wěn)定的核心支撐。20世紀(jì)40-70年代，美國經(jīng)濟(jì)高速增長期，雖財(cái)政擴(kuò)張但債務(wù)率穩(wěn)中有降，日本經(jīng)濟(jì)騰飛時(shí)債務(wù)率緩慢上升。我國應(yīng)持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)增速與質(zhì)量，增強(qiáng)GDP對(duì)債務(wù)稀釋能力，確保債務(wù)增長與經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入增長適配，防止債務(wù)率因經(jīng)濟(jì)波動(dòng)失控。如加強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)培育，提升制造業(yè)核心競爭力，使經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長遠(yuǎn)超債務(wù)增量，穩(wěn)固債務(wù)根基。

第二，政策理性與連貫性至關(guān)重要。美國兩黨制下財(cái)政決策受政治博弈干擾致債務(wù)攀升，日本財(cái)政政策在擴(kuò)張與緊縮間搖擺加劇債務(wù)困境。我國政策制定應(yīng)基于長遠(yuǎn)戰(zhàn)略考量，要強(qiáng)化政策的系統(tǒng)化和跨周期拖累經(jīng)濟(jì)與債務(wù)。我國應(yīng)重視私人部門債務(wù)管理，經(jīng)濟(jì)上行期引導(dǎo)合理加杠桿推動(dòng)消費(fèi)投資，防范過度借貸；下行期強(qiáng)化金融監(jiān)管、優(yōu)化金融服務(wù)幫助企業(yè)居民修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，如創(chuàng)新信貸產(chǎn)品、推進(jìn)債務(wù)重組，提升私人部門償債與再融資能力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生穩(wěn)定性，避免私人部門債務(wù)惡化沖擊財(cái)政金融體系致政府債務(wù)被動(dòng)上升，形成政府與私人部門債務(wù)協(xié)同健康格局。

第四，債務(wù)可持續(xù)性需多維度保障。美國憑借國力與美元地位維持債務(wù)可持續(xù)但隱患猶存，日本財(cái)政收支失衡、社保債務(wù)難題突出。我國應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政可持續(xù)理念，優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，拓寬財(cái)政收入源、提升稅收征管效能、培育新財(cái)源，精準(zhǔn)管控支出、提升資金效益；加強(qiáng)社保體系精算平衡、提升基金可持續(xù)性。完善國債市場建設(shè)，提升國債市場深度廣度與流動(dòng)性，合理確定國債發(fā)行規(guī)模、期限、利率結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化投資者信心；優(yōu)化政府債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系，構(gòu)建多維度債務(wù)可持續(xù)保障框架，在債務(wù)合理利用與風(fēng)險(xiǎn)防控間精準(zhǔn)平衡，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健前行。

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