全球財政赤字挑戰(zhàn)與應對

當前，在全球范圍內(nèi)，一場具有深遠歷史意義的貿(mào)易再平衡正在上演，這一變化促使國內(nèi)財政政策逐漸成為推動經(jīng)濟增長的關鍵力量。隨著公共支出和財政政策成為主要增長引擎，需要采取重要且有效的法律保障措施，建立透明度和可信度高的債務披露體系，以確保債務危機的歷史不再繼續(xù)上演。全球公共財政數(shù)據(jù)存在較大缺口，這阻礙了及時獲取可靠且一致的各層級政府財政信息，而這些信息恰恰是財政政策在轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮核心作用所不可或缺的。

當前全球貿(mào)易再平衡的表現(xiàn)之一，便是美國對其他國家征收高額進口關稅。但這一進程并非始于當下，早在近十年前，美國放棄《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》時，便已悄然開啟。特朗普政府初期通過關稅措施進一步加劇了這一趨勢，而拜登政府則通過大規(guī)模工業(yè)補貼來推動國內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如今，隨著特朗普關稅政策的實施，貿(mào)易再平衡的進程愈發(fā)明顯。這些關稅不僅削弱了戰(zhàn)后支撐全球增長的多邊貿(mào)易規(guī)則和機構，更是動搖了全球經(jīng)濟秩序的根基。

為了應對美國關稅政策帶來的沖擊，各地區(qū)紛紛采取措施。歐洲和中國開始通過更有力的財政刺激政策來提振國內(nèi)需求，減少對美國消費者和金融市場的依賴，新興市場國家也在評估自身財政政策調(diào)整的空間。關鍵問題在于，大型經(jīng)濟體如何具體實施國內(nèi)需求刺激措施并有效動員公共投資。由于工業(yè)補貼類政策往往會導致市場扭曲、限制競爭并削弱乘數(shù)效應，因此這一過程需要謹慎推進。

危機應對中的財政措施

德國修改憲法，放寬了對聯(lián)邦預算赤字規(guī)模的嚴格財政規(guī)則，并通過了一項價值1萬億歐元的投資計劃。對一直以財政正統(tǒng)性為核心公共政策的德國而言，這是一次重大轉(zhuǎn)變。此舉為新政府提供了預算空間，使其能夠在國防、基礎設施、科研、數(shù)字化和氣候保護等領域增加支出。中國則在考慮多種刺激長期延遲的國內(nèi)消費的選項，這種對儲蓄與消費平衡的根本性調(diào)整，需要對社會保障體系、金融體系及性別平衡進行結(jié)構性改革。

然而，將財政政策作為新的增長引擎的時機并不理想。全球公共債務已經(jīng)升至歷史高位，國際貨幣基金組織（IMF）的最新預測顯示，未來5年全球公共債務將顯著加速增長，這將加劇債務困境。（圖1～圖2）

圖1

全球公共債務高企且可能持續(xù)攀升

圖2

疫情短暫影響：全球債務2022年仍顯著高于疫情前水平，可能將回歸長期上升趨勢（占GDP的百分比，%）

危機應對中的債務約束與風險挑戰(zhàn)

從全球看，債務約束已然生效，許多政府缺乏足夠資源來履行基本支付義務并重返通脹目標；天量低收入國家和新興市場國家面臨債務困境風險；若多個較大規(guī)模的新興市場國家和低收人國家同時遭遇新沖擊且無法展期債務，我們將面臨新一輪債務危機的邊緣。最重要的是，此次債務增長趨勢是全面性的。

美元計價資產(chǎn)的全球供應實際上取決于美國的財政能力，而這一能力正面臨美國債務上限危機的壓力，近期又受到美國國債市場對關稅不確定性的反應以及擬議中的新美國預算法案的影響，該法案將進一步擴大初級財政赤字。頻繁的流動性危機反映了美國財政治理的削弱、其債務評級下調(diào)，以及特朗普提出的對美國國債持有人征稅的提議，所有這些都引發(fā)了對其全球儲備貨幣地位的重新質(zhì)疑。當前的債務狀況意味著我們正接近危機點，在多邊體系缺乏有效債務解決工具的背景下，努力制定新的緊急債務重組措施需要進一步推出。

歷史與現(xiàn)實原因：財政透明度與監(jiān)督機制

自上次債務危機得到解決以來僅過去數(shù)年，發(fā)達國家在金融危機后進行了債務清理，新興經(jīng)濟體實施了債務重組，低收入國家（通過多邊倡議）獲得了債務豁免。國際機構承諾在監(jiān)督工作中更加關注宏觀經(jīng)濟（包括債務）風險和脆弱性。然而，世界在上一輪危機解決后不久便再次面臨全球債務危機的風險，這是否意味著國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的監(jiān)督職責存在缺陷，以及區(qū)域監(jiān)督機構的監(jiān)督職能也存在不足？

在諸多解釋中，有一種觀點較為普遍，即實際債務和潛在財政負債的低報現(xiàn)象，這反映了債務體系的不透明性、缺乏透明度和效率（圖3）。

危機應對中財政支持措施的透明度與監(jiān)督問題

近期歷史表明，事后對債務統(tǒng)計數(shù)據(jù)的向上修正通常幅度較大，尤其是在風險較高且治理能力較弱的國家。危機驅(qū)動的財政支持措施（FSMs）計劃往往具有不透明性，且常在傳統(tǒng)預算和財政報告體系之外實施，從而降低了其透明度和公眾監(jiān)督。問題特別源于未披露的國內(nèi)債務，各國此類數(shù)據(jù)缺口正不斷擴大。商業(yè)銀行和雙邊貸款機構發(fā)行的非市場化債務工具也易被低報，因其未在集中市場交易且可能包含不透明的保密條款。不同報告方法的使用以及缺乏國際認可的國內(nèi)債務數(shù)據(jù)庫進一步加劇了這一情況。

新債務脆弱性來源和復雜金融工具的增長也反映出它們實際上被排除在國內(nèi)法律要求和現(xiàn)有法規(guī)的適用范圍之外。因此，債務報告的法律依據(jù)未能跟上更加復雜的借貸環(huán)境、新的債務工具、中央銀行互換安排的使用、非債券債權人以及更廣泛的借款主體的發(fā)展步伐。當前的債務格局包括未披露的貸款條款，如抵押品安排，以及與非債券外部債權人相關的“隱性違約”問題。

債務缺乏透明度，尤其是預算外借款，是財政數(shù)據(jù)缺口的主要組成部分

國際貨幣基金組織的最新研究證實，許多財政支持措施（FSMs）是在傳統(tǒng)預算和財政報告之外進行的，這降低了透明度并引發(fā)了治理問題。此類FSMs需要強大的制度框架才能有效實施。因此，干預的門檻應設定得更高，且FSMs所涉及的財政成本和財政風險應在存在期間進行量化并報告。

例如在德國，盡管政府在財政上較為保守，但仍想方設法繞過憲法規(guī)定的債務剎車（限制聯(lián)邦一般預算赤字），通過設立名為“Sondervermogen”的眾多特殊基金一一這些基金擁有獨立的表外收入來源和借款權限，使其支出和赤字得以從資產(chǎn)負債表中剔除。這一漏洞現(xiàn)正由新政府著手解決。印度長期存在數(shù)據(jù)缺口問題，尤其涉及預算外借款。在此方面，印度歷屆財政委員會均建議改善財政報告的覆蓋范圍、及時性、質(zhì)量和完整性。

面對這種挑戰(zhàn)，隨著公共支出和財政政策成為主要增長引擎，現(xiàn)在需要采取重要的法律有效保障措施。建立透明度和可信度，并加強阻礙透明度的財政治理因素，特別是那些影響借款人和債權人激勵的因素。政府需要制定有針對性的財政計劃，這些計劃應納入可信的中期財政框架和現(xiàn)代公共財政管理體系，以錨定其調(diào)整路徑并減少財政政策的不確定性。需要加強獨立的財政監(jiān)督和審計，以增強政府可信度。各國必須避免未識別債務，報告或有負債（包括與國有企業(yè)相關的負債）并密切監(jiān)控這些負債至關重要。加強支出控制和積極的現(xiàn)金管理可限制過度支出。政府還應向公眾提供更透明、更詳細、更及時的債務信息，包括債權人構成、債務工具類型及風險暴露情況。盡管全球正轉(zhuǎn)向權責發(fā)生制會計，但很少有政府將其完全融入規(guī)劃、預算、財務報告和財政管理流程。新西蘭是個顯著例外一一很少依賴權責發(fā)生制會計和凈資產(chǎn)數(shù)據(jù)作為決策依據(jù)，從而未能達到所需的會計標準。事實上，這種弱點通常反映了維護現(xiàn)狀的既得利益，以及反對準確財務報表所能帶來的透明度和問責制。因此，即使是世界上最發(fā)達的經(jīng)濟體，仍繼續(xù)依賴基于現(xiàn)金和債務驅(qū)動的公共財政方法。

建議：推動法律改革，確保公共債務管理全披露

在許多國家，公共債務的法律定義過于狹窄，排除了如今已大量增加且超出公眾認知范圍的借貸類型。各國需要建立強大的法律框架，以定義公共債務，并披露其借款方、貸款方及借貸工具。因此，僅靠增加支出并不能解決經(jīng)濟收縮帶來的問題。隨著出口模式面臨壓力，許多國家正遭受競爭力低下和關鍵基礎設施老化等問題，這些問題亟須扭轉(zhuǎn)。然而，要扭轉(zhuǎn)這一趨勢，政府必須明智且有針對性地支出，同時避免引發(fā)新的債務危機。

國際社會的作用至關重要。在全球范圍內(nèi)，公共債務這樣一個基本問題上，財政數(shù)據(jù)缺口如此明顯，這背后的原因值得深思。現(xiàn)實是，世界缺乏一個有效的債務報告系統(tǒng)，也沒有國內(nèi)立法依據(jù)來要求建立這樣的系統(tǒng)。一個公共債務登記冊將使債權人和債務人都能訪問債務數(shù)據(jù)，這將極大提升債務透明度，加強債務管理，降低債務危機風險，并改善融資渠道。所有這些都表明，政府各層級財政數(shù)據(jù)的全面可用性是一項公共利益。這突顯了G20領導人致力于建立新的數(shù)據(jù)缺口倡議的重要性，以使財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)更加全面、詳細和及時，并包含政府各層級可比的國際財政。

（阿努普·辛格（AnoopSingh）為資深經(jīng)濟學家、IMF原亞太區(qū)主任。本文翻譯自作者在2025年清華五道口金融家大講堂上的主題演講。責任編輯/周茗一）