基層政務服務數(shù)字化效能提升研究

在我國，隨著信息化與數(shù)字技術的飛躍發(fā)展，政務服務數(shù)字化轉型已成為提升政府效能與治理現(xiàn)代化的核心驅動力。大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿信息技術的廣泛應用，極大地拓寬了政務數(shù)據(jù)收集、分析及處理的維度，為復雜治理難題的識別、評估與解決開辟了新路徑。然而，數(shù)字化轉型的“雙刃劍”特性亦不容忽視，其在為政務服務注入新活力的同時，也提出了新的挑戰(zhàn)，其核心矛盾在于“數(shù)字賦能”的期望與“數(shù)字負能”現(xiàn)實的沖突。在實踐中，具體表現(xiàn)為過多而無實質應用的政務App開發(fā)、華而不實的技術平臺建設、過度的信息推送以及不切實際的數(shù)字化基礎設施項目。這些不僅讓行政人員不堪重負，也加重了民眾的負擔感。

長期以來，我國在頂層設計層面高度重視政務服務數(shù)字賦能，陸續(xù)出臺了諸多相關政策文件。2020年，中辦督查室發(fā)布了《關于進一步規(guī)范移動互聯(lián)網應用程序整治指尖上的形式主義的通知》，旨在有效遏制并減少不必要的數(shù)字負能。2022年，國務院印發(fā)《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，強調構建數(shù)字化、智能化的政務服務，增加政府數(shù)字化效能，持續(xù)提升公眾獲得感與安全感。2023年底，中央網絡安全和信息化委員會發(fā)布了《關于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》，標志著國家對政務服務數(shù)字化轉型的深入布局與全面強化。2盡管如此，當下政務服務數(shù)字賦能仍存在諸多挑戰(zhàn)，亟待深入剖析其生成邏輯及優(yōu)化路徑。

現(xiàn)有研究多聚焦于政務服務數(shù)字賦能的困境與優(yōu)化路徑，為推動數(shù)字化轉型提供了決策依據(jù)。一方面，學術界從不同角度剖析了數(shù)字化政府服務的發(fā)展困境。第一，政策壓力被視為關鍵驅動因素之一。在數(shù)字化轉型的推動下，行政單位為完成指標任務而快速采納數(shù)字技術，卻忽視了其長期效益，導致技術應用浮于表面。第二，技術適應性不足也是重要原因。組織因缺乏必要的技術支持和培訓，難以有效吸收并轉化先進技術，造成資源浪費與形式主義；4另一方面，針對數(shù)字化政務服務困境，學者們基于技術框架、政策引導、數(shù)據(jù)治理等多個層面提出了優(yōu)化路徑。5]綜上所述，現(xiàn)有研究為理解數(shù)字化政務服務提供了寶貴洞見，但亦存在局限。盡管詳盡分析了其產生本質及表現(xiàn)形式，卻對基層政務服務數(shù)字化過程中涌現(xiàn)的新型數(shù)字形式主義現(xiàn)象關注不足。同時，多數(shù)研究側重于技術與官僚體制的交互作用，而忽視了基層治理實踐的復雜性與多樣性，特別是在制定治理策略時，需緊密結合地方實際與社會背景的重要性。基于此，本文旨在將數(shù)字化政府服務置于基層背景，深入分析其內在機理，并提出針對性的消解策略，旨在為理論發(fā)展注入新的活力，并為實踐提供更加堅實的理論支撐與經驗借鑒。

一、基層政務服務數(shù)字化效能的內在機理

美國數(shù)字政府中心創(chuàng)始人簡·芳?。↗aneE.Fountain）在《構建虛擬政府》中提出的“技術執(zhí)行框架”分析理論，為研究政府機構內部數(shù)字化的動態(tài)過程提供了全新的分析視角。該理論聚焦于數(shù)字技術、制度架構、組織協(xié)作三個要素間的多維關聯(lián)，摒棄了單一因果關系的傳統(tǒng)觀念，強調三者在實踐中的相互構建與協(xié)同演化。具體而言，信息技術的有效實施依賴于適宜的制度環(huán)境與組織設計，同時，技術亦能反向塑造組織結構與制度規(guī)范，共同推動系統(tǒng)的適應性變革?；诖耍疚臉嫿恕爸贫纫患夹g”分析框架，旨在探討數(shù)字技術與組織制度在基層背景下的耦合關系。

（一） 制度對技術的塑造

在組織結構維度，組織制度本身的約束力對于數(shù)字技術的應用具有強有力的形塑影響。該機制有可能引發(fā)組織強勢而技術低位的失衡發(fā)展現(xiàn)象。隨著國家推動基層數(shù)字化轉型，基層公務員的治理責任顯著增加。然而，當數(shù)字技術未能充分適應實際需求時，多層壓力的傳遞機制與新形態(tài)數(shù)字形式主義的產生具備直接性的關聯(lián)。兩者間的聯(lián)系揭示了組織制度在數(shù)字技術應用中的深刻影響。

首先，數(shù)字技術在政府行政管理中展現(xiàn)出雙重特性，既具有積極影響也潛藏著風險。一方面，技術規(guī)制的成效深受人類行為模式與制度框架的雙重制約，官僚體系內部成員往往根據(jù)自身需求與利益偏好來界定數(shù)字技術的應用，這一過程可能誘發(fā)技術與工具執(zhí)行過程中的偏差。當高層干部過度依賴數(shù)字化管理工具時，則可能誘發(fā)政府內部的負面效應，如任務執(zhí)行消極、數(shù)據(jù)篡改及行動遲緩等現(xiàn)象。此外，部分官員為增強行政權威，傾向于利用數(shù)字技術構建強化型的監(jiān)督與考核機制，這種行為可能導致行政效率的下降；8另一方面，數(shù)字技術應用雖能促進機構內外部行政壁壘的破除，助力政務信息數(shù)據(jù)的應用共享，但也有可能產生新的挑戰(zhàn)：一是信息不對稱；二是各職能部門因績效考核而引發(fā)的數(shù)字化“迎檢”及“競賽式考核”；三是基層行政人員迫于制度壓力采取的工具理性策略。這從本質上揭示了數(shù)字技術在行政組織中的功利性應用。

其次，基于我國壓力型行政體制的背景，上下級政府及其單位間的“任務分派”與“績效考核”已成為常態(tài)的互動行為模式。隨著基層治理的數(shù)字化，考核材料從紙質文件變?yōu)殡娮游募?、圖片、視頻等數(shù)字化信息載體，考核方式從傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查變?yōu)榫€上檢查。數(shù)字技術的應用在有效減少現(xiàn)場檢查的人、財、物及時間成本的同時，也增加了下級政府或部門的人為操作空間。電子信息的滯后性易引發(fā)上下級單位的信息不對稱問題，從而為下級單位謀求私人利益提供了便利條件，增大了考核績效過程中的虛假性與信息失真度。[9

最后，基層行政人員在提供公共服務與績效評價維度具有顯著的數(shù)字化傾向。下級政府或部門搭建的政務信息平臺依托于互聯(lián)網，基于虛擬社交平臺的特質，加劇了“數(shù)字形式主義”這一現(xiàn)象。[在數(shù)字化資源共享的背景下，精確的量化標準促使基層管理者之間形成模仿行為，這與工具理性原則不謀而合，即追求通過科學的方法與技術手段實現(xiàn)任務效率的最大化。在當前的數(shù)字化行政環(huán)境中，這種工具理性思維得到了進一步凸顯與加強。

（二）技術對制度的塑造

在數(shù)字技術角度，我國各行政部門搭建了一套具有適應性的涵蓋監(jiān)察、績效考核與問責等各個環(huán)節(jié)的較完備的機制框架，從而有效應對信息技術發(fā)展所帶來的新挑戰(zhàn)。此系統(tǒng)中的行政部門基于大幅復制及深入集成精細的數(shù)字化工具，通過操作標準化在其內部達成深入應用的目標。1但在應用過程中過度關注與控制相關技術細節(jié)這一行為，使基層行政人員陷入了較隱性的“數(shù)字化形式主義”困境，突顯了技術要素對于組織結構的重要影響以及技術主導而組織韌性弱的問題。

首先，在組織層級層面，數(shù)字技術的深入滲透推進了現(xiàn)有行政體系的根本性重構，顯著提升了從上至下的監(jiān)督廣度與深度，并驅動了績效考核及管理模式的精細化發(fā)展。上級部門通過數(shù)字化工具這類高效監(jiān)管媒介，對下級機關的任務執(zhí)行和績效進行全面監(jiān)管以及精確考核。這一變化導致基層部門承擔了多層上級壓力，進而加劇了基層治理過程中的“內卷”現(xiàn)象。[2在此情境下，基層干部在提供公共服務的過程中常需要對形式過程及實際效果進行權衡。部分干部因數(shù)字技術普及下的“數(shù)字痕跡”成為績效考核的重要標準，而選擇了形式主義與短期效果，將真正的價值創(chuàng)造拋諸腦后，陷入“數(shù)據(jù)至上”的思想誤區(qū)，從而導致基層人員不得不完成形式化的任務指標，而非深人思考與優(yōu)化任務內容。

其次，在組織結構層面，隨著數(shù)字技術的滲透，跨區(qū)域、跨部門協(xié)同工作與管理效能得到顯著提升，有效破除了組織內外部的溝通壁壘，拓寬了行政管理的邊界，并對各行政部門的協(xié)同合作機制進行了強化。但這一變化也增加了行政部門進行“灰色操作”的空間，數(shù)字技術驅動下的“精確量化”加劇了基層行政人員間的模仿意識與行為。

最后，在組織流程層面，隨著數(shù)字技術的深入運用，行政部門工作流程的智能及高效運作化得到顯著優(yōu)化。過往的問題分析、報告撰寫及任務分派均依賴于煩瑣的人工操作，而如今，這一復雜流程已被大幅簡化，系統(tǒng)能夠自動分配任務，基層行政人員也能即時上傳現(xiàn)場影像資料作為任務執(zhí)行憑證。[13]然而，這一變革亦伴隨著潛在風險：上級部門僅憑影像資料難以全面深入地了解任務執(zhí)行的真實情況，為基層人員夸大甚至虛構成果提供了可乘之機。盡管此模式顯著提高了行政效率，但也可能因信息不對稱問題而削弱實際執(zhí)行效果。

二、基層政務服務數(shù)字化效能的提升路徑

基層治理作為國家治理體系的基石，隨著科學技術的飛速發(fā)展，其數(shù)字化轉型已成為符合時代發(fā)展的重要策略。然而，該轉型工作存在著技術要素與制度要素的博弈，“組織強技術弱”可能導致數(shù)字技術的應用初衷被歪曲，與既存的政治立場及社會價值相悖，從而引發(fā)基層“數(shù)字形式主義”的泛濫，阻礙基層減負工作的有效推動。

（一）組織制度層面

1.構建均衡條塊關系，緩解基層行政重負

在中國獨特的政治架構下，中央集權決策與地方執(zhí)行并行不悖，其間通過壓力傳導機制維系上下級間的緊密聯(lián)系。然而，這種機制恰恰是基層“數(shù)字形式主義”滋生的土壤。為切實減輕基層負擔，需從制度根源入手，優(yōu)化條塊關系。一方面，應建立雙向互動的績效評估與監(jiān)督機制。打破上級單向控制的局面，引入下級與公眾對數(shù)字技術應用的反饋機制，賦予基層更大的自主權與靈活性；另一方面，確保權力、責任與資源的合理匹配。上級部門應調整管理策略，從高壓監(jiān)管轉向支持引導，減少不必要的行政干預。同時，簡化煩瑣的行政流程與電子記錄要求，使基層干部能夠更專注于提升服務效能，減少形式主義的負擔。

2.深化體制運行程序優(yōu)化，強化制度邏輯完整性

政府作為公共管理與服務的核心機構，其體制架構的優(yōu)化需兼顧縱向層級與橫向職能的協(xié)調。在縱向層面，應基于我國行政層級及權力下放水平優(yōu)化機構設置；在橫向層面，需依據(jù)公共問題的專業(yè)性與復雜性合理配置部門資源。優(yōu)化體制運行結構的關鍵在于制度設計的科學性與合理性，這要求結合中央與地方雙重維度施策。中央層面需完善數(shù)字化發(fā)展的頂層設計，明確戰(zhàn)略規(guī)劃、決策機制、管理框架及規(guī)范體系，同時，加強政策學習與推廣、試點示范、創(chuàng)新實踐等能力建設。地方層面需結合本地實際，培育多元且功能完備的政府系統(tǒng)生態(tài)，強化執(zhí)行、協(xié)調、監(jiān)督與評估等關鍵環(huán)節(jié)，確保中央戰(zhàn)略與地方實踐的有效對接與融合。[14此外，針對現(xiàn)有制度邏輯的不足，還需通過制定更加細致的“元政策”來強化與完善頂層設計的執(zhí)行力與適應性。

（二）信息技術層面

1.深化技術融合策略，強化技術與制度契合度

隨著各級政府對信息技術依賴性的增強，技術驅動的信息化建設雖蓬勃發(fā)展，卻也浮現(xiàn)出技術與實踐脫節(jié)的問題，催生了形式主義傾向。鑒于此，亟須對數(shù)字技術的深入應用實施根本性優(yōu)化，確保技術應用與基層治理的實際服務需求密切相關。提倡并實踐自下而上的技術融合路徑，讓技術真正服務于民眾與管理者的實際需求，從而有效遏制“數(shù)字形式主義”的蔓延。

2.精簡技術平臺體系，促進治理效能提升

當前，技術應用的泛濫不僅加重了基層公務員的操作負擔，也增加了公眾使用的復雜性，間接引發(fā)了不必要的形式主義問題。為破解困境，重點在于達成數(shù)字技術平臺的整合簡化以及信息數(shù)據(jù)的深入共享，從而增強治理數(shù)字化與滿足公共需求的效能。一方面，應構建以基層治理效能提升為核心的數(shù)字化戰(zhàn)略規(guī)劃，強化頂層設計的指導力，促進跨部門資源的有效整合與協(xié)作，形成用戶導向的整體解決方案，以應對技術系統(tǒng)集成的復雜性挑戰(zhàn)；[15另一方面，政府應緊跟技術發(fā)展趨勢，樹立信息資源共享理念。推動跨層級、跨部門的信息流通與協(xié)同管理，充分發(fā)揮數(shù)字信息技術在社會治理中的潛力。在此過程中，政府應作為平臺建設與維護的主導者，持續(xù)挖掘并完善技術應用的價值，以最大化其對社會治理的積極作用。

三、結束語

本文基于技術執(zhí)行框架理論，從“技術一制度”互構視角對基層政務服務數(shù)字化效能的內在機理與提升路徑進行研究，為基層政府破解“數(shù)字形式主義”提供了豐富的理論基礎以及經驗借鑒。本文的主要貢獻在于將政務服務數(shù)字化轉型置于基層背景，揭示了技術要素與制度要素在基層治理中的耦合關系，從而為消解“數(shù)字形式主義”提供了決策依據(jù)。未來可深入分析數(shù)字化與基層治理體系的深度融合機制，為政務服務數(shù)字化、智能化發(fā)展提供有力支撐。

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