加強(qiáng)縣級政府債務(wù)管理防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)探究

為更好落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范重大風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維持社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，當(dāng)前各級地方政府需不斷加強(qiáng)政府債務(wù)管理及審核監(jiān)督工作?？h級政府要加強(qiáng)對自身債務(wù)狀況的審核和清查，制定和采取有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解手段；全面摸底債務(wù)現(xiàn)狀并進(jìn)行有效披露，減少債務(wù)新增，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為此要優(yōu)化當(dāng)前的政府債務(wù)管理體制，壓實(shí)縣級政府債務(wù)管理主體責(zé)任，提升對化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的認(rèn)識，打好債務(wù)管理及防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一、縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要特點(diǎn)

發(fā)行債務(wù)作為縣級政府籌資的重要渠道，以政府信用為基礎(chǔ)，約定在一定日期內(nèi)進(jìn)行有償償還，政府需承擔(dān)直接償還責(zé)任或負(fù)有擔(dān)保責(zé)任。債務(wù)籌得的資金可用于公益性項(xiàng)目建設(shè)或縣級城市社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。一般情況下，縣級政府債務(wù)可分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，前者由一般公共預(yù)算收入償還，需進(jìn)行一般公共預(yù)算管理；而后者則由政府性基金收入或項(xiàng)目專項(xiàng)收益償還，屬于政府性基金預(yù)算管理范疇。自《中華人民共和國預(yù)算法》修訂完成以來，各級地方政府只具有顯性債的舉債權(quán)，即只能通過省級發(fā)行政府債券舉債（舉借外債除外），但近年來政府債務(wù)管理中的隱性債務(wù)受到社會各界的高度關(guān)注。所謂隱性債務(wù)通?？烧J(rèn)為是政府法定債務(wù)限額之外的債務(wù)，依托直接約定或承諾擔(dān)保等方式進(jìn)行外表負(fù)債，如縣級政府通過融資平臺舉債，或通過違規(guī)的社會資本合作（PPP）模式如BT變相舉借債務(wù)等。雖然縣級政府債務(wù)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，填補(bǔ)了地方政府收支缺口，但隱性債務(wù)也讓政府遭受巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)從以下幾點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)總結(jié)。

（一）全口徑債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大

截至2023年底，我國宏觀債務(wù)已達(dá)378萬億元，地方政府債務(wù)接近70萬億，與2019年相比，地方政府債務(wù)增長82.2%，是GDP增速的3倍。由此可推斷我國地方債務(wù)規(guī)模存在不斷擴(kuò)大的趨勢，導(dǎo)致政府的償債壓力逐年升高。其中，城市化建設(shè)和舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施更新迭代等，均會造成政府財(cái)政的缺口，政府工資以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)行中產(chǎn)生的各類支出，亦會加重縣級政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。2018年8月，國務(wù)院對全國政府隱性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)摸底，確定政府隱性債務(wù)余額，要求政府隱性債務(wù)只減不增；同年，中央出臺《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》，明確規(guī)定對違規(guī)舉借隱性債務(wù)實(shí)行終身問責(zé)。但地方政府可能通過平臺公司或其他國有企業(yè)（城投公司）舉債，形成監(jiān)管范圍之外的隱性債務(wù)，進(jìn)而造成全口徑地方債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，且負(fù)債水平遠(yuǎn)超償付能力。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)缺乏合理性

聚焦我國地方債務(wù)結(jié)構(gòu)的基本特征，期限短、成本高的地方債務(wù)數(shù)量占比較高，存在著債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理問題。歐美發(fā)達(dá)國家其地方政府債務(wù)的成本普遍較低，而我國地方政府債務(wù)的成本較高，從利息成本方面進(jìn)行估算，中央債務(wù)和十年國債收益率在2.5%～3%，而地方政府債務(wù)的平均利息成本估算在6%左右，部分縣級政府的債務(wù)成本可能超過平均利息水平?！躲y行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》實(shí)施后，仍承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的平臺公司將難以獲得流動資金貸款或具有流動資金貸款性質(zhì)的融資，這些公司需在債務(wù)期限內(nèi)不斷滾動融資，被迫舉借高息非標(biāo)債務(wù)來維持資金平衡。

（三）償債能力較低

由于當(dāng)前縣級政府債務(wù)資金主要用于公益項(xiàng)目建設(shè)或公共設(shè)施建設(shè)，缺少回報(bào)性收入，導(dǎo)致政府存在極大的償還壓力，只能依靠財(cái)政資金進(jìn)行償債，償債過程中“拆東墻補(bǔ)西墻”，讓政府承擔(dān)著極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于我國財(cái)政收入增長乏力，而地方政府融資需求持續(xù)增加，國家監(jiān)管部門要求銀行等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對信貸風(fēng)險(xiǎn)的管理并控制貸款規(guī)模。隨著銀行貸款收緊，縣級政府財(cái)政收支矛盾日益突出，不得不通過高息舉債彌補(bǔ)財(cái)政缺口，進(jìn)而極大地增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）城投債風(fēng)險(xiǎn)外溢

受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及償債管理能力等因素影響，縣級政府的城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。所謂城投債，是指以地方政府融資平臺為發(fā)行主體公開發(fā)行的企業(yè)債券，包括城投公司的所有債務(wù)，如銀行貸款、高息非標(biāo)債務(wù)等。按照種類進(jìn)行劃分，可將城投債務(wù)分為企業(yè)債、短期融資券和中期票據(jù)。而城投債的衍生，與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配有著極大關(guān)系。截至2022年末，我國政府債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比率為22%，地方政府現(xiàn)行債務(wù)與GDP的比率為29%，城投債與GDP的比率則高達(dá)47%，由此可以看出當(dāng)前地方政府城投債規(guī)模較大。城投債屬于國有企業(yè)債務(wù)，城投債風(fēng)險(xiǎn)不可避免地會向政府外溢，這就需要各地方政府加強(qiáng)對城投債的重視，深度關(guān)注城投債存在的各種風(fēng)險(xiǎn)問題。

二、縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理分析

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，縣級政府需不斷防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行有效的債務(wù)管理。因此，需從縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理入手，厘清債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因，對癥下藥地化解風(fēng)險(xiǎn)。

（一）事權(quán)下移超出縣級政府的財(cái)政承受能力

隨著我國治理體系的改革，事權(quán)下移已經(jīng)成為現(xiàn)代化治理的重要模式?？h級政府在決策和執(zhí)行等方面具備了更多的自主權(quán)，同時(shí)也使得中央政府對具體事務(wù)的直接干預(yù)減少。由事權(quán)下移形成的支出責(zé)任變化，導(dǎo)致縣級政府在開展社會治理過程中，常會出現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題。事權(quán)下移超出縣級政府的財(cái)政承受能力，致使縣級政府不得不舉債治理，這是造成縣級政府債務(wù)規(guī)模逐漸擴(kuò)大的主要原因之一。

（二）傳統(tǒng)政績觀導(dǎo)致縣級政府非理性投資

縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成還與政府官員的傳統(tǒng)政績觀有直接關(guān)系，由于部分縣級政府官員過于重視政績考核結(jié)果，導(dǎo)致其不惜大肆舉債實(shí)現(xiàn)高強(qiáng)度的投資行為，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)GDP的增長，而此類行為易引發(fā)無效投資，造成縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，部分縣級政府頻繁更換主政者，導(dǎo)致其投資決策缺少科學(xué)性和理性判斷，往往出現(xiàn)超規(guī)模投資或違規(guī)投資等，最終形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）單一舉債機(jī)制增加縣級政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)

由于國家對縣級政府舉債方式的限制，縣級政府只能通過發(fā)行政府債券的方式進(jìn)行融資。根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》，對縣級政府發(fā)行的債券需進(jìn)行限額管理。但實(shí)際債券融資金額往往難以滿足縣級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各種民生支出的需要，使其不得不采取額外的融資舉措，如變相擔(dān)保等，造成了極大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）事前風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制難以對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行源頭管理

對于縣級政府債務(wù)融資行為，事前風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制可作為有效約束，客觀衡量政府的財(cái)政承受能力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際上部分縣級政府缺少事前風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，或存在事前風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制不完善的情況，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估能力不足，難以對重大投資項(xiàng)目進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評估，因此承受巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至造成財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)失控等問題。

三、加強(qiáng)縣級政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）全面清查隱性債務(wù)，控制地方政府性債務(wù)增量

隱性債務(wù)是引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。隱性債務(wù)與顯性債務(wù)不同，其風(fēng)險(xiǎn)可控性較差，且隱蔽性更強(qiáng)，極大地增加了縣級政府債務(wù)管理的不可控性，影響著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)化解效果。因此，在實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)化解工作中，要全面清查隱性債務(wù)，讓隱性債務(wù)顯性化，方能有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。采取多種手段對縣級政府債務(wù)進(jìn)行摸底，全面客觀地了解縣級政府的債務(wù)狀況，并結(jié)合顯性債務(wù)和隱性債務(wù)存量，梳理化解縣級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路，確保縣級政府能夠通過合理合法的途徑完成償債，并逐漸縮減隱性債務(wù)的規(guī)模，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

縣級政府可通過有效控制債務(wù)增量的形式，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各級審計(jì)監(jiān)督部門要加強(qiáng)對政府新增隱性債務(wù)的核查力度，防止隱性債務(wù)的增加。具體的債務(wù)增量控制要點(diǎn)如下：1.明確劃定隱性債務(wù)的范圍，對隱性債務(wù)進(jìn)行定義，將政府擔(dān)保的債務(wù)或政府承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任的項(xiàng)目列為隱性債務(wù)范疇，降低政府承受隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。2.縣級政府在進(jìn)行融資時(shí)，堅(jiān)持貫徹不救助原則，從根本上消除政府為金融機(jī)構(gòu)兜底的錯誤認(rèn)知，并由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理，避免出現(xiàn)隱性債務(wù)增量的問題。

（二）健全現(xiàn)代預(yù)算制度，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效防范機(jī)制

2023年中央首次部署一攬子化債方案，該方案為縣級政府加強(qiáng)債務(wù)管理、防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供了有力支撐，縣級政府需建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效防范機(jī)制，方能促進(jìn)債務(wù)管理工作的高質(zhì)量發(fā)展。在具體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效防范機(jī)制中，債務(wù)管理工作需與投資活動密切相關(guān)。推進(jìn)零基預(yù)算改革、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、財(cái)政承受能力評估、績效管理等工作，有助于縣級政府不斷遏制新增隱性債務(wù)，有效防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有規(guī)劃地償還債務(wù)。一般情況下，縣級政府通過財(cái)政預(yù)算控制，能夠優(yōu)化資金分配，提升債務(wù)管理效能，從而化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障償債能力。應(yīng)建立綜合性的預(yù)算體系，在預(yù)算方案中體現(xiàn)政府投資活動的債務(wù)水平和償債能力，進(jìn)而更好地進(jìn)行債務(wù)管理，確保實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金與支出用途的有效匹配，保證投資活動的可行性和科學(xué)性，兼顧短期效益與長期收益，有效防范財(cái)政資金的配置風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算方案要對政府債務(wù)的短期收益和存量狀況等進(jìn)行摸底，加強(qiáng)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研判，確保能夠利用投資活動的未來收益償還債務(wù)。通過加強(qiáng)債務(wù)資金統(tǒng)籌管理，提升債務(wù)資金利用率，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范長效機(jī)制。

（三）積極推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，加大地方政府化債力度

全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，加強(qiáng)地方財(cái)政工作的部署，面對當(dāng)前復(fù)雜的債務(wù)形式，要全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革政策的落實(shí)，加強(qiáng)稅費(fèi)政策供給，從而進(jìn)一步防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的向好發(fā)展。縣級政府要加大財(cái)政政策的調(diào)節(jié)力度，建立稅費(fèi)支持政策，有效降低經(jīng)營主體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)專項(xiàng)債務(wù)資金的合理使用，設(shè)立長效的惠民項(xiàng)目，保證基層財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行?？h級政府要深度分析當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢，并做好經(jīng)濟(jì)工作的部署安排，借助統(tǒng)籌擴(kuò)大內(nèi)需，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性變革，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，有效防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）增強(qiáng)平臺及城投造血功能，切實(shí)促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)活力

為進(jìn)一步應(yīng)對當(dāng)前債務(wù)資金收益低或無收益的問題，提升償債能力，縣級政府需增強(qiáng)平臺及城投造血功能，激發(fā)社會經(jīng)濟(jì)活力，推動地方經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升。其中，可通過現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)和擴(kuò)大內(nèi)需等途徑，提升政府債務(wù)資金使用效率，增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展動力。實(shí)施一系列針對性的化債舉措，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？赏七M(jìn)平臺及城投的市場化轉(zhuǎn)型，讓企業(yè)成為自負(fù)盈虧的市場化主體，使政府投資獲得可循環(huán)收益，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的效果。

（五）加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)，提升政府部門人員債務(wù)管理能力

縣級政府在進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與防范過程中，還要加強(qiáng)對相關(guān)部門人員的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)，確保其具備較強(qiáng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，能夠正確地看待融資中存在的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，形成有效的規(guī)避和防控意識?？赏ㄟ^開展專題研討會、學(xué)術(shù)講座、宣傳教育活動等，進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范知識的宣講，強(qiáng)化相關(guān)人員對隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范意識，并提升政府及各部門的警覺性，科學(xué)有序地開展政府債務(wù)管理工作?？山M織開展專業(yè)的債務(wù)管理防范培訓(xùn)，使相關(guān)人員具備較強(qiáng)的債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，切實(shí)增強(qiáng)對債務(wù)管理制度和法規(guī)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警、債務(wù)信息披露和公開、債務(wù)償還壓力應(yīng)對等方面知識的了解和掌握，便于快速地進(jìn)行隱性債務(wù)識別，并加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評估與管控，從而有效化解政府債務(wù)問題。同時(shí)，縣級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)教育，幫助公眾樹立正確的債務(wù)觀念，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，共同維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定。

（六）學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)配套管理體系

縣級政府在持續(xù)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的過程中，可充分學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)配套管理體系，滿足當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)防范需求，從而促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。在具體的管理體系中，可通過立法約束、限額管理、信息披露等手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。立法約束方面以巴西為例，該國在經(jīng)歷3次大規(guī)模債務(wù)到期償付危機(jī)后，全面加強(qiáng)了憲法和各類規(guī)章制度中關(guān)于地方政府債務(wù)管理的規(guī)定，設(shè)定了明確的懲罰性規(guī)則，對地方政府舉債行為形成了有效約束。而我國縣級政府也要根據(jù)國家的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有效約束舉債行為。限額管理，則是為債務(wù)總額設(shè)置上限。德國、日本等國在1990年開始實(shí)行債務(wù)限額管理，并形成不同類型的債務(wù)工具，有效控制了融資風(fēng)險(xiǎn)。我國需不斷加強(qiáng)此方面的建設(shè)，約束政府的無序擴(kuò)張行為，可為多項(xiàng)舉債途徑設(shè)定總的債務(wù)額度，保證當(dāng)年各項(xiàng)舉債不超過總額度限制。信息披露，可以幫助縣級政府全面掌握債務(wù)情況，對政府投資行為形成監(jiān)督與控制，防止縣級政府債務(wù)倒逼中央政府。如美國通過立法要求政府將所有債務(wù)活動通過互聯(lián)網(wǎng)等途徑進(jìn)行披露，保障了公眾的監(jiān)督權(quán)利。通過配套管理機(jī)制，能夠切實(shí)規(guī)范債務(wù)管理行為，有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（七）利用數(shù)字化賦能，智能化評估和預(yù)警潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

縣級政府在防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過程中，應(yīng)充分利用數(shù)字化技術(shù)，顯著提升智能化評估和預(yù)警能力。其中，可借助強(qiáng)大的數(shù)據(jù)技術(shù)對債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的檢測與分析，從而為債務(wù)管理提供有效依據(jù)，科學(xué)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府可通過建立債務(wù)管理系統(tǒng)有效管理債務(wù)，其可提供多元化的功能，如債務(wù)規(guī)劃、債務(wù)發(fā)行、債務(wù)償還、債務(wù)監(jiān)測等，能夠全面采集政府的債務(wù)數(shù)據(jù)，分類、整合、分析債務(wù)狀況。同時(shí)，政府可利用區(qū)塊鏈和人工智能等，對債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，確保債務(wù)資金流動的真實(shí)性，通過事前風(fēng)險(xiǎn)評估和事后風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，高效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

綜上所述，縣級政府為有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需全面加強(qiáng)債務(wù)管理工作，建立健全債務(wù)管理制度，依據(jù)國家的法律法規(guī)構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，通過有效提升債務(wù)管理效能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：煙臺市福山區(qū)財(cái)會事務(wù)服務(wù)中心）

作者簡介：戴震，1988年11月出生，男，漢族，山東諸城人，碩士研究生，經(jīng)濟(jì)師。研究方向：財(cái)政稅收。