基建項目成本管理問題剖析與優(yōu)化路徑

行政事業(yè)單位基建項目成本管理，對提高財政資金使用效益、保障項目質(zhì)量、推動單位可持續(xù)發(fā)展意義重大。本文剖析當前行政事業(yè)單位基建項目成本管理存在的問題，涵蓋意識淡薄、制度缺陷、人員素質(zhì)欠佳、信息化滯后以及監(jiān)管不力等方面，并針對性地從強化意識、完善制度、加強人員培訓與管理、借助信息技術(shù)、強化監(jiān)督機制五個維度提出優(yōu)化路徑，旨在為行政事業(yè)單位基建項目成本管理提供參考，助力其管理水平提升。

行政事業(yè)單位肩負向社會提供公共服務(wù)的重要使命，其基建項目的建設(shè)質(zhì)量與成本效益，直接關(guān)乎其服務(wù)能力與財政資金使用效果。然而，在實際基建項目成本管理進程中，諸多問題阻礙著成本管理目標的達成。因此，深度剖析行政事業(yè)單位基建項目成本管理存在的問題并探尋有效的優(yōu)化策略，對其而言具有重要現(xiàn)實意義。

一、基建項目及其成本管理概述

行政事業(yè)單位基建項目是為達成特定目標開展的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，旨在新建、擴建、改建或購置固定資產(chǎn)，進而提升單位服務(wù)能力、工作效率與改善工作環(huán)境等。其涵蓋范圍廣泛，包括辦公用房、業(yè)務(wù)用房（如學校、醫(yī)院、科研機構(gòu)的專用建筑）、公共設(shè)施（如市政道路、橋梁、公園等）以及設(shè)備購置安裝等建設(shè)內(nèi)容?；椖客ǔ＞邆涔残?、資金來源多樣、建設(shè)程序規(guī)范、建設(shè)周期長且投資規(guī)模大等特點。項目成本主要由建筑安裝工程投資支出、設(shè)備投資支出、待攤投資支出和項目建設(shè)管理費構(gòu)成。

二、行政事業(yè)單位基建項目成本管理現(xiàn)狀

（一）項目決策階段

1.項目可行性研究不充分。當前，行政事業(yè)單位在基建項目立項階段普遍存在“重審批輕論證”的現(xiàn)象。項目可行性研究報告常流于形式，主要存在三大突出問題：其一，調(diào)研深度不夠，部分單位僅依賴二手數(shù)據(jù)或簡單走訪，未對地質(zhì)條件、環(huán)境影響等關(guān)鍵因素進行實地勘察；其二，多方案比選缺失，超過60%的項目僅提供單一建設(shè)方案；其三，效益評估失真，部分單位為獲取財政資金支持，刻意夸大社會服務(wù)效益指標。例如，某市文化中心項目因未充分論證地下水位影響，施工過程中出現(xiàn)嚴重滲水問題，導致返工成本增加2800萬元。

2.投資估算不準確?，F(xiàn)行投資估算普遍存在“三低現(xiàn)象”：編制依據(jù)可靠性低，部分單位仍沿用多年前的材料價格指數(shù)；估算方法科學性低，近40%的項目未運用BIM建模等現(xiàn)代技術(shù)；估算精度控制低，平均偏差率達±15%。更深層次的問題是行政體系中存在的“釣魚工程”現(xiàn)象——為爭取項目立項，故意壓低初期估算，待項目獲批后通過追加投資突破預(yù)算。以某省疾控中心新建項目為例，初期估算2.3億元，實際竣工決算達3.8億元，超支率高達65%。這種系統(tǒng)性偏差嚴重破壞了財政預(yù)算的嚴肅性，加劇了政府債務(wù)風險。

（二）項目設(shè)計階段

1.設(shè)計方案優(yōu)化不夠。設(shè)計環(huán)節(jié)存在明顯的價值工程應(yīng)用不足問題。設(shè)計單位往往采取“保險系數(shù)最大化”策略，調(diào)研顯示，超過75%的項目未開展正式的設(shè)計方案優(yōu)化評審，造成結(jié)構(gòu)冗余、材料浪費。比如，某市政務(wù)服務(wù)中心在設(shè)計階段未進行節(jié)能方案比選，幕墻熱工性能指標超出實際需求30%，增加無效成本860萬元。另外，限額設(shè)計執(zhí)行不到位，部分設(shè)計師為規(guī)避責任風險，盲目提高設(shè)計標準，某縣級醫(yī)院住院樓設(shè)計荷載標準超出規(guī)范要求20%，經(jīng)測算，直接使主體結(jié)構(gòu)造價提高15%。

2.設(shè)計變更頻繁。設(shè)計管理失控導致變更率居高不下。行業(yè)統(tǒng)計表明，政府投資項目平均設(shè)計變更率達23.5%，其中60%以上屬于重大變更。某新區(qū)道路工程在施工階段累計發(fā)生設(shè)計變更127次，變更金額占合同價的19.3%。變更誘因具有典型性：前期勘察深度不足（占38%）、使用單位需求變更（占29%）、設(shè)計失誤（占22%）。更為嚴重的是變更審批機制失效，部分行政事業(yè)單位通過“化整為零”的方式規(guī)避上級審批，某高校實驗樓項目將單次980萬元的變更拆分為12次80萬元以下的變更審批。

（三）項目招投標階段

1.招標文件不完善。招標文件質(zhì)量直接影響成本控制成效，現(xiàn)存問題呈現(xiàn)“三多三少”特征：通用條款多（占比超75%）、專用條款少；模糊表述多（約40%條款存在歧義）、量化標準少；形式要求多、實質(zhì)約束少。例如，某市體育場項目招標文件未明確混凝土耐久性指標，中標單位采用低標號混凝土，后期加固花費超500萬元。更嚴重的是，部分招標文件存在排他性條款，某污水處理廠項目在設(shè)備參數(shù)中設(shè)置特定品牌技術(shù)指標，導致中標價高出市場價32%。

2.投標報價不規(guī)范。投標市場存在嚴重的非理性競爭現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，約25%的投標報價存在低于成本價情況，15%的報價存在明顯不平衡報價情況。某市政道路項目中標價較預(yù)算下浮36%，施工過程中通過變更簽證等手段使最終結(jié)算價反超預(yù)算12%。評標方法的缺陷加劇了報價失真，現(xiàn)行經(jīng)評審的最低投標價法過度強調(diào)價格競爭，忽視技術(shù)方案合理性。

（四）項目施工階段

1.工程進度款支付不規(guī)范。付款管理存在雙重失控風險：超付與拖欠并存。審計數(shù)據(jù)顯示，28%的項目存在提前支付進度款現(xiàn)象，某安置房項目在工程完成50%時已支付75%合同款，后期出現(xiàn)嚴重工期延誤。另一方面，部分單位設(shè)置不合理支付條件，某水利項目以“審計決算”作為支付尾款前提，導致施工單位資金鏈斷裂。核心問題在于支付審核形同虛設(shè)，監(jiān)理單位未嚴格核實施工進度。

2.變更管理不嚴格。工程變更已成為成本失控的主要漏洞。典型案例顯示，某會展中心項目通過“先實施后審批”違規(guī)行為累計增加造價1.2億元，其中63%的變更未經(jīng)正式審批。變更定價機制存在明顯缺陷，85%的變更單價直接采用施工單位報價，未進行市場比價。某地鐵站裝飾工程變更石材單價達招標價的2.3倍，后經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)虛高報價問題。更值得警惕的是“設(shè)計-施工”利益共同體現(xiàn)象，個別設(shè)計單位配合施工單位制造“有利變更”，某橋梁工程通過重復計算拆除工程量虛增決算額870萬元。

（五）項目竣工決算階段

1.竣工決算不及時。竣工決算滯后已成為普遍存在的難題。財政專項檢查發(fā)現(xiàn)，超過50%的項目竣工后6個月內(nèi)未完成決算，某港口改擴建項目甚至拖延3年未辦理決算。某市區(qū)三年基建暫估入賬資金達47億元，直接后果是大量資金長期掛賬。制度性缺陷在于：建設(shè)單位缺乏決算動力，財政滯留保證金比例過低（通常3%）；施工單位消極配合，某污水處理廠因施工方拖延提交結(jié)算資料導致決算延誤14個月。更嚴重的是，拖延決算為違規(guī)操作提供了空間，某園區(qū)道路工程在竣工兩年后補簽虛假簽證單，虛增工程款1400萬元。

2.決算審核不嚴格。決算審核未能有效發(fā)揮最后防線作用。抽樣審計顯示，38%的政府投資項目存在決算多計問題，平均審減率達9.7%。某文化館項目送審金額2.8億元，經(jīng)審計核減4200萬元。審核失準源于三重失效：監(jiān)理審核形式化，某安置房項目監(jiān)理單位對虛報的3800 m2建筑面積未予核減；跟蹤審計缺位，70%的項目未實施過程審計；社會審計獨立性受損，某事務(wù)所存在接受施工單位宴請行為，后對虛高材料單價予以認可。更深層次的問題是問責機制缺失，近五年全國僅7%的決算違規(guī)案例被追責。

三、基建項目成本管理問題的成因

（一）成本管理意識不足

在行政事業(yè)單位基建項目管理中，成本管理意識淡薄具有普遍性。也就是說一些人員還是老腦筋，沒有“換腦筋”，未精準把握成本管理關(guān)鍵，明顯體現(xiàn)出對成本管理的重要性認識不足，在工作實踐中更是缺乏主管能動性，毫無積極性可言。這里面的主要原因在于行政事業(yè)單位基建項目建設(shè)資金長期依賴財政撥款，對成本控制的認識不足，甚至認為行政事業(yè)單位通過預(yù)算管理已經(jīng)控制了開支，沒有必要再進行成本管理了。當然，這也與一些行政事業(yè)單位本身缺乏成本管理的激勵機制有關(guān)。

（二）制度不完善

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。管理制度不完善肯定是行政事業(yè)單位基建項目成本管理問題的重要原因。如果成本管理制度不夠健全，針對性就不強，在實踐中也缺乏可操作性。成本管理制度不完善，使得嚴格執(zhí)行淪為一句空話。

（三）人員專業(yè)能力不足

所有的工作歸根結(jié)底都需要人來直接或間接來完成，毫無疑問，人員專業(yè)能力的不足必然影響行政事業(yè)單位基建項目的成本管理效果。基建項目成本管理涉及工程造價、財務(wù)管理、建筑工程等諸多領(lǐng)域的專業(yè)知識，而不少行政事業(yè)單位的管理人員以及工作人員，在這些方面的專業(yè)能力欠缺。部分人員并沒有接受過系統(tǒng)的成本管理知識的學習與培訓，對于成本管理的相關(guān)理論以及方法掌握不足，無法將其有效運用于實際工作中。同時，工作人員經(jīng)驗不夠豐富同樣也是個問題，基建項目兼具復雜性和獨特性，因此管理人員必須擁有較為豐富的實踐經(jīng)驗才能勝任。

（四）監(jiān)督機制缺失

不少行政事業(yè)單位并未設(shè)立專門針對基建項目的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，即便設(shè)立了，其監(jiān)督機制也不健全，而財務(wù)人員通常并不熟悉基建項目的工藝流程，僅依靠財務(wù)監(jiān)督難以實現(xiàn)針對項目成本管理的全流程監(jiān)督。依賴外部監(jiān)督機制同樣存在局限性。行政事業(yè)單位的基建項目通常涉諸多部門以及單位，然而這些部門間的協(xié)調(diào)配合機制不夠完善，致使外部監(jiān)督的實際效果也難以達到理想狀態(tài)。

（五）信息化水平低

信息化應(yīng)用水平低限制了行政事業(yè)單位基建項目成本管理的效率和精度，信息化技術(shù)作為現(xiàn)代化管理的重要工具必須引起重視。然而，許多行政事業(yè)單位在信息化建設(shè)方面相對滯后。由于缺乏資金投入，未搭建專業(yè)成本管理信息系統(tǒng)，導致項目成本數(shù)據(jù)的收集、整理和分析不夠及時、準確。另外，已有的系統(tǒng)信息共享程度不夠，成本管理信息無法及時傳遞和共享，影響成本管理的整體效果。

四、行政事業(yè)單位基建項目成本管理優(yōu)化路徑

（一）強化成本管理意識

首先，行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變?nèi)珕T成本管理觀念，通過系統(tǒng)化培訓強化成本意識。培訓的內(nèi)容包含項目管理、財務(wù)以及工程等諸多方面的知識，以便讓員工能夠全面認知曉成本管理的重要意義與具體方法。同時，也需要依據(jù)不同崗位員工的實際情況開展具有針對性的培訓，確保員工系統(tǒng)掌握成本管控技能。

其次，行政事業(yè)單位需要積極營造出較為濃厚的成本管理文化氛圍，從而促使成本管理意識能夠深入每一位員工心中，使之成為員工的自覺行為。行政事業(yè)單位可借助多種方式開展成本管理文化建設(shè)，譬如在單位內(nèi)部專門設(shè)置成本管理宣傳欄，定期展示成本管理優(yōu)秀成果、典型案例及相關(guān)知識，以此來進一步增強員工對于成本管理的關(guān)注度以及認同感。

（二）完善成本管理制度

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身的實際和基建項目特點，建立健全成本管理制度。這套制度應(yīng)該涵蓋項目從立項到后續(xù)的設(shè)計、招標、施工，直至最后的竣工驗收等全生命周期，清晰界定每個階段具體的成本控制流程以及操作標準，使成本管理工作有章可循，進而提升成本管理工作的規(guī)范性和科學性。

同時，行政事業(yè)單位還應(yīng)強化內(nèi)部控制制度建設(shè)，以此來保證成本管理工作能夠規(guī)范有序地開展，設(shè)立專門針對成本管理監(jiān)督的崗位或相關(guān)機構(gòu)，確保成本管理相關(guān)活動合法合規(guī)。

（三）加強人員培訓與管理

首先，行政事業(yè)單位要著力提升成本管理人員的專業(yè)素養(yǎng)。安排成本管理人員參與各類專業(yè)培訓課程以及相關(guān)學習活動，促使其能夠持續(xù)更新自身的專業(yè)知識儲備與技能水平。

其次，行政事業(yè)單位還應(yīng)強化項目管理人員的成本管理能力。借助培訓活動以及宣傳工作，行政事業(yè)單位應(yīng)重點強化項目管理人員的專業(yè)知識素養(yǎng)和實踐操作能力的培養(yǎng)，打造既懂理論又精通實務(wù)的復合型專業(yè)人才隊伍。同時，行政事業(yè)單位也應(yīng)把成本控制目標融入項目管理人員的績效考核體系，以此來激勵其工作積極性，使之能夠以積極主動的態(tài)度投身到成本管理工作當中。

（四）借助信息技術(shù)手段

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)加大信息化建設(shè)的投入力度，借助信息化技術(shù)建立起一套完備的基建項目成本管理信息系統(tǒng)，以此來提升成本管理的效率和準確性。這套系統(tǒng)要具備成本數(shù)據(jù)收集、整理、存儲、分析以及生成報告等一系列功能，進而實現(xiàn)對項目成本全生命周期的有效管理。

其次，行政事業(yè)單位應(yīng)借助信息化手段對項目成本實施動態(tài)化的監(jiān)控與實時分析，從而能夠及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。同時，該系統(tǒng)還要設(shè)置預(yù)警功能，當實際支出接近或超出預(yù)算閾值時，自動向相關(guān)人員發(fā)出預(yù)警信號。

（五）建立健全監(jiān)督機制

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)推動內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督深度融合。內(nèi)部監(jiān)督是基建項目成本管理的首道防線。而外部監(jiān)督是對內(nèi)部監(jiān)督有效的補充，作為使用財政資金的基建項目，需接受財政部門、審計部門等諸多外部機構(gòu)的監(jiān)督檢查。

其次，行政事業(yè)單位應(yīng)引入第三方審計。引入第三方審計，實際上是強化基建項目成本管理監(jiān)督極為有效的一種手段，第三方審計機構(gòu)自身具備獨立性的特點，同時也具備專業(yè)性優(yōu)勢，還擁有權(quán)威性的特質(zhì)，其能夠針對項目全流程展開客觀公正的審查工作，并且做出相應(yīng)評價。

五、結(jié)語

強化行政事業(yè)單位成本管理水平，對提升項目效益以及節(jié)約財政資金有著極為重要的意義。它能夠確保財政資金的合理使用，推動項目經(jīng)濟效益與社會效益的提升，進而保障公共服務(wù)功能的高效達成。未來，行政事業(yè)單位基建項目成本管理的發(fā)展會朝著數(shù)字化、智能化以及規(guī)范化的方向前行，像大數(shù)據(jù)、人工智能等先進的技術(shù)，會深度滲透成本管理各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)精準預(yù)算編制、實時成本監(jiān)控以及動態(tài)調(diào)控操作。與此同時，隨著成本管理團隊專業(yè)化水平的持續(xù)提升，成本管理將更重視全生命周期管控，從項目規(guī)劃到運營維護實施全過程成本優(yōu)化，為行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展以及公共服務(wù)質(zhì)量提升筑牢堅實基礎(chǔ)。

（作者單位：山東省飼料獸藥質(zhì)量檢驗中心）