深化基層監(jiān)督體制機制改革的思考與實踐

黨的二十大通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》在“第八章黨的紀律檢查機關(guān)”中，增加了“推動完善黨和國家監(jiān)督體系”主要任務(wù)。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，緊緊圍繞以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)，把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入進一步全面深化改革的總目標，對“完善黨和國家監(jiān)督體系”作出戰(zhàn)略部署，強調(diào)要“深化基層監(jiān)督體制機制改革”。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要責無旁貸地擔起這一重要職責，認真貫徹“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導、促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”決策部署，在深入推進紀檢監(jiān)察體制改革的同時，積極探索深化基層監(jiān)督體制機制改革的思路舉措和有效路徑。

一、深刻理解把握深化基層監(jiān)督體制機制改革的重大意義

習近平總書記強調(diào)，監(jiān)督是治理的內(nèi)在要素，在管黨治黨、治國理政中居于重要地位?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，基層監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的“末梢神經(jīng)”。深刻理解和把握深化基層監(jiān)督體制機制改革的重大意義，必須時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定，保持以黨的自我革命引領(lǐng)社會革命的高度自覺，堅持用改革精神和嚴的標準管黨治黨，堅決破除完善基層監(jiān)督體系中的體制性障礙、機制性梗阻，以有力的基層監(jiān)督促進有效基層治理，為推進中國式現(xiàn)代化提供堅強保障。

深化基層監(jiān)督體制改革是彰顯黨的初心使命、始終贏得人民擁護的必然要求。習近平總書記多次強調(diào)，“民心是最大的政治”，“為民造福是最大政績”。人民群眾是黨的力量之源、執(zhí)政之基。黨的初心使命、性質(zhì)宗旨決定了黨既要堅決同一切損害黨的先進性和純潔性的因素作斗爭，下大氣力解決影響人民群眾獲得感、幸福感、安全感的突出問題；又要依靠發(fā)展人民民主、接受人民監(jiān)督，勇于堅持真理、修正錯誤，通過完善黨的自我監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督有機結(jié)合的黨和國家監(jiān)督體系，特別是維護群眾利益、回應(yīng)人民期盼的基層監(jiān)督體系，架好黨密切聯(lián)系基層、聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，使廣大人民群眾信賴黨、支持黨，堅定跟黨一起團結(jié)奮斗，鞏固黨的長期執(zhí)政地位。

深化基層監(jiān)督體制改革是堅定不移推進全面從嚴治黨向基層延伸的必由之路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，取得了一系列理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果，構(gòu)建起全面從嚴治黨體系，開辟了百年大黨自我革命新境界。全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上。新時代新征程，必須用系統(tǒng)思維、科學方法，推進管黨治黨內(nèi)容全涵蓋、對象全覆蓋、責任全鏈條、制度全貫通，不斷健全精準發(fā)力、標本兼治的監(jiān)管體系，以及主體明確、要求清晰的責任體系。通過強化基層監(jiān)督體系，持續(xù)推動監(jiān)督責任下壓、監(jiān)督力量下移、監(jiān)督重心下沉，促進基層監(jiān)督從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉(zhuǎn)變，打通全面從嚴治黨“最后一公里”。

深化基層監(jiān)督體制改革是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上指出，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。國家治理的關(guān)鍵是治權(quán)，治權(quán)離不開監(jiān)督。監(jiān)督是權(quán)力規(guī)范運行的必要保證，是國家制度和治理體系有效運轉(zhuǎn)的重要支撐。當前，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段，必須堅持國家治理推進到哪里、監(jiān)督工作就跟進到哪里，著眼夯實基層基礎(chǔ)，把服務(wù)群眾、造福群眾作為出發(fā)點和落腳點，堅持和加強黨對基層治理的領(lǐng)導，持續(xù)加強基層政權(quán)治理能力建設(shè)，把基層監(jiān)督體系與基層治理體系對接起來，推動構(gòu)建共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局。

深化基層監(jiān)督體制改革是鏟除滋生群眾身邊不正之風和腐敗問題的土壤和條件的客觀需要?！跋壺澫伕睋p害群眾切身利益，危害黨的執(zhí)政根基。近年來，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)深刻把握習近平總書記關(guān)于整治群眾身邊不正之風和腐敗問題的重要指示批示精神，持續(xù)推動反腐敗斗爭向基層延伸，向群眾身邊延伸，堅持以辦案帶動全局，嚴肅查處了一批群眾深惡痛絕的“蠅貪蟻腐”，以超常規(guī)舉措依法推動解決群眾急難愁盼問題，讓群眾真切感受到正風反腐加力度、清風正氣在身邊。要鞏固整治成果，必須用改革的辦法強基固本，把正風反腐與深化改革、完善制度、促進治理貫通起來，加強個案剖析、類案分析，做實以案促改促治，深化基層監(jiān)督體制機制改革，阻斷腐敗滋生蔓延，推動防范和治理腐敗問題常態(tài)化、長效化。

二、江蘇省深化基層監(jiān)督體制機制改革的思路與舉措

近年來，江蘇省紀委監(jiān)委深刻把握省情和紀檢監(jiān)察工作，明確按照“由專而全、由內(nèi)而外、上下協(xié)同”的思路，構(gòu)建以“兩橫、兩縱、一支點、兩平臺”為主要架構(gòu)的基層監(jiān)督體系。深化體制機制改革，構(gòu)建基層監(jiān)督體系是一項多主體、多層級、多維度的系統(tǒng)工程，既不能一勞永逸，也不會一蹴而就，必須把上級精神和本地實際結(jié)合起來，以系統(tǒng)觀念、體系思維謀篇布局，把握節(jié)奏，扎實推進，進一步探索基層監(jiān)督體系的實踐路徑。

“兩橫”是指建強紀檢監(jiān)察專責監(jiān)督體系，協(xié)助黨委建好主責監(jiān)督體系。一方面，要健全完善專責監(jiān)督體系。紀檢監(jiān)察機關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責機關(guān)，紀檢監(jiān)察監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中處于主干位置。首先，建強監(jiān)督單體，優(yōu)化紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部運行，深化運用協(xié)同監(jiān)督、聯(lián)動監(jiān)督、聯(lián)合辦案機制，提高主動發(fā)現(xiàn)問題能力，補齊派駐監(jiān)督短板；其次，貫通“四項監(jiān)督”，把紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡察監(jiān)督統(tǒng)起來，推動信息、資源、力量整合，提高專責監(jiān)督的精準性、協(xié)同性、實效性。另一方面，要健全完善主責監(jiān)督體系。依據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督條例規(guī)定，黨委（黨組）要落實黨內(nèi)監(jiān)督主體責任和全面監(jiān)督職責，建立健全黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀律檢查機關(guān)專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督“五位一體”的黨內(nèi)監(jiān)督體系。結(jié)合市、縣實際落實這一重大制度安排，認真貫徹中央紀委書記李希在對村巡察工作推進座談會上的講話精神，深刻把握巡察是上級黨組織對下級黨組織政治體檢、政治監(jiān)督的定位，通過巡察推動基層各類監(jiān)督貫通協(xié)同，不僅從管黨治黨上發(fā)現(xiàn)問題、督促整改，還要查找主責監(jiān)督體系運行中存在的短板，推動下級黨組織落實黨內(nèi)監(jiān)督主體責任，健全監(jiān)督制約制度機制，完善基層監(jiān)督體系，推動全面從嚴治黨向基層延伸。

“兩縱”是指將主責監(jiān)督和專責監(jiān)督兩個體系自上而下有機聯(lián)系起來，實現(xiàn)上下貫通、各層級銜接。一是強化上級黨委對下級黨委的監(jiān)督指導。督促下級地方、部門、國有企事業(yè)單位黨組織建立健全監(jiān)督體系，黨委辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、社會工作部等黨的工作部門，要按照黨委授權(quán)和職責權(quán)限，發(fā)揮職能監(jiān)督作用，落實好上級黨委對下級黨委的監(jiān)督責任。依托反腐敗協(xié)調(diào)小組等平臺，在整合監(jiān)督力量和資源的同時，推動審計、公安、檢察、法院等監(jiān)督主體履行監(jiān)管職能，加強上下聯(lián)系，形成市、縣“一盤棋”，推動完善省、市、縣三級一貫到底的主責監(jiān)督體系。二是加強上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領(lǐng)導。一體推進黨的紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀檢監(jiān)察機構(gòu)改革，推進紀檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化。認真落實監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法以上級紀委監(jiān)委領(lǐng)導為主的要求，完善重要情況請示報告制度，在線索處置、立案審查調(diào)查、處分處置環(huán)節(jié)重要事項上，下級紀委監(jiān)委要自覺接受上級紀委監(jiān)委的監(jiān)督指導，把講政治要求貫徹到監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法全過程，推動整個紀檢監(jiān)察系統(tǒng)提高履職質(zhì)量。

健全“一支點、兩平臺”組織架構(gòu)和平臺建設(shè)?！耙恢c”是把“一把手”和領(lǐng)導班子成員這一重要支點作為監(jiān)督重中之重，督促“一把手”落實第一責任人責任，帶頭建立健全監(jiān)督體系?！皟善脚_”是指用好反腐敗協(xié)調(diào)小組、巡察綜合監(jiān)督平臺這兩個平臺，進一步拓展反腐敗協(xié)調(diào)小組的平臺作用，推動擴容增效，建立完善日常工作聯(lián)絡(luò)機制，形成上下貫通、左右協(xié)同的反腐敗工作新格局。巡察機構(gòu)不僅要加強與紀檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)作配合，還要與組織、宣傳、政法、審計、財會、統(tǒng)計等單位有效對接，用好人大建議、政協(xié)提案、行風熱線等各類資源，發(fā)揮好貫通各類監(jiān)督的作用，推動同題共答、同向發(fā)力。

三、建立健全基層監(jiān)督體系的徐州實踐

2024 年初，徐州市紀委印發(fā)“一號文件”《關(guān)于開展基層監(jiān)督體系建設(shè)試點工作指導方案》，錨定以“兩橫、兩縱、一支點、兩平臺”為總體框架的基層監(jiān)督體系目標，把自上而下的謀劃部署與自下而上的探索實踐結(jié)合起來，以強化政治監(jiān)督壓實改革責任，以正風肅紀反腐清除改革障礙，以嚴管厚愛結(jié)合凝聚改革合力，重點回答好“誰來監(jiān)督”“監(jiān)督什么”“怎樣監(jiān)督”的“體系建設(shè)之問”，推動構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的基層監(jiān)督體系。

在監(jiān)督載體方面，突出政治監(jiān)督具體化、精準化、常態(tài)化，用好“一臺賬、一談話、一平臺”。立足紀委監(jiān)委“監(jiān)督的再監(jiān)督”職能定位，堅持從政治上看，從政治上查，一體履行協(xié)助職責和監(jiān)督專責，推動職能部門履責與紀檢監(jiān)察監(jiān)督相向而行、同頻共振。一是建好用好政治監(jiān)督臺賬。始終把推動習近平總書記重要講話和重要指示批示精神貫徹落實作為政治監(jiān)督的根本任務(wù)，聚焦徐州市委高質(zhì)量建設(shè)淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市這個目標任務(wù)，以及鄉(xiāng)村振興、耕地保護、生態(tài)環(huán)保等關(guān)鍵要事和民生實事，推動基層單位和部門認真梳理承擔的職責任務(wù)，健全主管部門責任清單和紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督臺賬，完善常態(tài)對賬、動態(tài)清賬機制。出臺《關(guān)于建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)若干機制推動監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，完善監(jiān)督事項系統(tǒng)謀劃、難點會商聯(lián)動、成效評估運用等 7 項機制，進一步整合監(jiān)督資源、突出監(jiān)督重點、增強監(jiān)督合力。二是建立全鏈條式談話監(jiān)督機制。協(xié)助推動黨委（黨組）“一把手”扛起第一責任人責任，積極運用“四種形態(tài)”中的第一種形態(tài)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）“一把手”和班子成員開展調(diào)研談話監(jiān)督，突出貫徹落實黨中央重大決策部署及省委市委要求、履行管黨治黨主體責任、執(zhí)行廉潔紀律等情況，通過“一對一”“面對面”交流形式，講清責任，反饋問題，提出建議，形成談話監(jiān)督情況報告，并跟蹤監(jiān)督問題整改落實。研究制定《市紀委監(jiān)委主要負責人與下級“一把手”開展談話監(jiān)督工作辦法》及配套談話監(jiān)督《工作指引》，有效破解對“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督難題。三是健全完善數(shù)字紀檢監(jiān)察體系。認真落實中央紀委和省紀委關(guān)于系統(tǒng)推進信息化建設(shè)部署要求，在全省“ 1+6+1 ”數(shù)字紀檢監(jiān)察架構(gòu)下，按照差異化理念統(tǒng)籌全市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施“新基建”，建好涵蓋領(lǐng)導干部廉政檔案在內(nèi)的紀檢監(jiān)察大數(shù)據(jù)中心。探索構(gòu)建村（社區(qū)）小微權(quán)力運行管理系統(tǒng)，推動基層公權(quán)力高頻事項線上流轉(zhuǎn)、信息公開、實時預(yù)警。深化數(shù)據(jù)分析運用，圍繞集中整治重點、群眾關(guān)注熱點，匯聚數(shù)據(jù)資源，開展大數(shù)據(jù)監(jiān)督建模分析，創(chuàng)新運用“云取證”技術(shù)，助力精準發(fā)現(xiàn)問題、查辦案件，為監(jiān)督插上科技翅膀。

在辦案機制方面，突出一體推進“三不腐”，著力交好“三張答卷”。一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，是鏟除腐敗滋生土壤和條件的關(guān)鍵之舉、治本之策，必須同向發(fā)力、同時發(fā)力、綜合發(fā)力，查、改、治一體推進，重點做好移送司法機關(guān)、深化以案促改、開展以案促教“三張答卷”。一是以規(guī)范化、法治化做好移送司法機關(guān)答卷。由案件承辦部門牽頭負責，會同案件審理室、案件監(jiān)督管理室，必要時邀請檢察院、法院等政法機關(guān)共同“答卷”。嚴格落實辦案規(guī)定和安全要求，前期做實做細初核，立案并留置后把違紀違法涉罪問題查清，依紀依法收集固定證據(jù)。健全法法銜接機制，建立監(jiān)檢法聯(lián)席會議工作機制，加強對新情況、新問題定性的會商研判，提升職務(wù)犯罪案件辦案質(zhì)量。案件移送司法機關(guān)后，加強案件總結(jié)和“復(fù)盤”，持續(xù)推動追贓挽損等工作。二是以系統(tǒng)性、精準性做好深化以案促改答卷。由法規(guī)研究室或相應(yīng)監(jiān)督檢查室牽頭負責，案件承辦部門配合，深挖案件涉及的行業(yè)領(lǐng)域系統(tǒng)問題，深刻剖析權(quán)力運行的深層次問題，深入查找影響政治生態(tài)的根源，揭示制約高質(zhì)量發(fā)展的障礙，分析不正之風和腐敗滋生的土壤和條件，提出防范治理建議，有針對性地向有關(guān)黨組織、單位制發(fā)紀檢監(jiān)察建議，督促切實舉一反三，以案促改促治，強化整改過程的監(jiān)督檢查，完善成效綜合評估機制，推動健全完善重點領(lǐng)域、行業(yè)系統(tǒng)監(jiān)督體系，以有力監(jiān)督促進有效治理。三是以針對性、實效性做好開展以案促教答卷。由宣傳部門牽頭負責，監(jiān)督檢查室、案件承辦部門配合，用好懺悔書、家書、建言書等，注重從黨員領(lǐng)導干部家庭狀況、成長過程、任職經(jīng)歷、周圍環(huán)境、性格特點等方面，客觀分析違紀違法問題和行為發(fā)生的必然性，勾勒出腐化墮落“軌跡”，深入挖掘警醒教育身邊人的素材，為開展“以案四說”、制作警示教育片、深化廉潔教育等打好基礎(chǔ)，形成包括黨員干部政治評價、人生轉(zhuǎn)折點、啟示教訓等情況的“政治生態(tài)畫像”報告。切實做好查辦案件“三張答卷”，真正發(fā)揮查處一案、治理一域、教育一方的綜合效應(yīng)。

在運行管理方面，突出指揮有力、順暢高效，深化落實“一模式、一機制、一體系”。按照省紀檢監(jiān)察工作總體要求，堅持“一個統(tǒng)領(lǐng)”，履行“兩項職責”，聚焦“三大關(guān)鍵”，強化“四種支撐”，推動省紀委監(jiān)委有關(guān)工作模式和監(jiān)督辦案機制等部署在徐州落實到位。一是完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、銜接順暢的內(nèi)部運行模式。聚焦破解基層監(jiān)督辦案貫通缺樞紐、融合無機制、保障不聚焦等問題，立足紀檢監(jiān)察機關(guān)職能定位、任務(wù)特點、工作分工，市、縣兩級紀委監(jiān)委持續(xù)優(yōu)化機關(guān)內(nèi)部運行模式，圍繞驅(qū)動監(jiān)督和辦案兩個業(yè)務(wù)主軸，由黨風政風監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、案件審理室四個綜合業(yè)務(wù)部門“驅(qū)動”，辦公室、宣傳部（宣教室）、組織部（干部室）、機關(guān)黨委等綜合部門按照各自職責，共同服務(wù)保障監(jiān)督辦案主責主業(yè)。二是完善領(lǐng)導有力、上下協(xié)同的貫通協(xié)調(diào)機制。深刻把握省紀委監(jiān)委關(guān)于推動形成“縣統(tǒng)籌抓鄉(xiāng)促村”新格局的要求，立足于向內(nèi)挖潛、內(nèi)涵式發(fā)展，強化系統(tǒng)集成，橫向整合監(jiān)督資源，縱向延伸監(jiān)督觸角。市紀委監(jiān)委建立監(jiān)督辦案協(xié)作“戰(zhàn)區(qū)”，將五個監(jiān)督檢查室、五個審查調(diào)查室和縣級紀委監(jiān)委、19 個派駐紀檢監(jiān)察組、國有企事業(yè)單位紀檢監(jiān)察機構(gòu)按片區(qū)劃分，組建五個合成作戰(zhàn)“戰(zhàn)區(qū)”；縣級紀委監(jiān)委強化指揮調(diào)度，由一名班子成員扎口分管，聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與聯(lián)系縣直單位的兩類紀檢監(jiān)察室結(jié)對編組，統(tǒng)籌整合若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和派駐機構(gòu)業(yè)務(wù)和人員力量，打好“組合拳”“團體戰(zhàn)”。指導縣級紀委監(jiān)委在建立相應(yīng)工作機制基礎(chǔ)上，構(gòu)建片區(qū)協(xié)作機制，一個派出監(jiān)察員辦公室聯(lián)系三個左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及下轄的村（社區(qū)），貫通縣紀委、鎮(zhèn)紀委、村級紀檢委員、廉情監(jiān)督員等縣、鎮(zhèn)、村三級監(jiān)督力量，推動監(jiān)督陣地前移、力量前傾，切實提升基層監(jiān)督效能。三是完善縱橫結(jié)合、融合發(fā)展的“選—育—管—用”體系。按照省紀委監(jiān)委工作思路和模式，聚焦鍛造忠誠干凈擔當、敢于善于斗爭的紀檢監(jiān)察鐵軍的目標?？v向上，從市紀委常委會自身做起，各部門黨支部、黨小組，包括派駐、巡察和縣級紀委監(jiān)委，一級抓一級、層層抓落實；橫向上，把組織部、干部監(jiān)督室、機關(guān)黨委等方面力量有機統(tǒng)籌起來，同向發(fā)力，綜合發(fā)力。依托“戰(zhàn)區(qū)”模式，組建五個“戰(zhàn)區(qū)”黨總支和一個“四輪驅(qū)動”黨總支（以黨風政風監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、案件審理室支部為主體），分別由一名領(lǐng)導班子成員擔任黨總支部書記，將黨的建設(shè)、隊伍建設(shè)融入紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)，推動黨建業(yè)務(wù)相輔相成、相互促進。突出思想教育、優(yōu)化配置、培養(yǎng)選拔、管理監(jiān)督、激勵關(guān)愛“五項重點”，多渠道補充人員力量，解決基層空編問題，實施優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)計劃，形成干部“選—育—管—用”完整鏈條。

（作者系中共徐州市委常委、市紀委書記、市監(jiān)委主任）

責任編輯：劉志剛