區(qū)域行政協(xié)議的履行機(jī)制困境及其法治化進(jìn)路

黨的二十屆三中全會對“完善實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制\"作出部署謀劃，強(qiáng)調(diào)\"完善區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制”。區(qū)域一體化發(fā)展、跨行政區(qū)合作發(fā)展的機(jī)制運(yùn)行形式，常見的有區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域協(xié)同立法、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政指導(dǎo)等2]。其中，區(qū)域行政協(xié)議是行政主體在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上就某些共同事項而締結(jié)的合作協(xié)議，存在著制度成本小、靈活度高、適用性強(qiáng)的復(fù)合優(yōu)勢[3]，是促進(jìn)地方政府展開跨行政區(qū)域合作的行之有效的制度裝置。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，地方政府的跨區(qū)域合作需求持續(xù)增強(qiáng)，區(qū)域行政協(xié)議在這一實踐進(jìn)程中得到廣泛運(yùn)用，但同時也存在著不履行、錯履行、弱履行和遲延履行的困境。由此，如何優(yōu)化區(qū)域行政協(xié)議履行機(jī)制、推動區(qū)域行政協(xié)議由“文本宣告\"邁向“協(xié)議實施”，成為促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展、構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制亟待解決的現(xiàn)實問題。從實踐角度出發(fā)，聚焦京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中的區(qū)域行政協(xié)議，分析其實踐特性與履行樣態(tài)，探尋協(xié)議履行機(jī)制的法治化路徑，從而豐富區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度供給，回應(yīng)日益多樣化、復(fù)雜化的區(qū)域合作治理需求，進(jìn)一步消弭行政壁壘、強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力。

一、區(qū)域行政協(xié)議的實踐特性與履行機(jī)制考察

隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，區(qū)域行政協(xié)議已經(jīng)有了較為廣泛的實踐運(yùn)用。與此相對應(yīng)的是，當(dāng)前法律體系中尚無與區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)、效力、履行程序等直接相關(guān)的法律條款，僅有《湖南省行政程序規(guī)定》《江蘇省行政程序條例》等位階較低的地方性法規(guī)、政府規(guī)章規(guī)定了省域內(nèi)的政府之間可以締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議。4]在法律規(guī)范缺位，地方性法規(guī)、政府規(guī)章的規(guī)定也較為含混的前提下，以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中的區(qū)域行政協(xié)議為例，抽離出區(qū)域行政協(xié)議在目的層面、內(nèi)容層面、主體層面的實踐特性，并展開區(qū)域行政協(xié)議的履行機(jī)制分析。

（一）區(qū)域行政協(xié)議的實踐特性

從目的層面來著，區(qū)域行政協(xié)議具有公益性與可實現(xiàn)性。區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)是行政機(jī)關(guān)優(yōu)化配置跨行政區(qū)的共同體的公共利益[5]，體現(xiàn)出明顯的公益性導(dǎo)向。區(qū)域合作治理的實踐案例表明，區(qū)域行政協(xié)議在目的層面、內(nèi)容層面確有較為明顯的公益性要素。區(qū)域行政協(xié)議通常在標(biāo)題或總則的內(nèi)容中，載明對社會領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等公益性目標(biāo)的考量，能夠惠及相當(dāng)廣泛的社會成員公共利益，與本地區(qū)、行業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)，因而具有相當(dāng)程度的公益性。例如，2023年11月，四川省人民政府辦公廳和重慶市人民政府辦公廳聯(lián)合制定發(fā)布《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“六江\"生態(tài)廊道建設(shè)規(guī)劃（2022—2035年）》，明確規(guī)定兩地共同開展交界區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、建立上下游跨界流域水污染信息通報制度，共同預(yù)防跨界流域突發(fā)環(huán)境事件，體現(xiàn)出跨行政區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益目標(biāo)[。另一方面，協(xié)議的目標(biāo)并非隨意虛設(shè)，而是在當(dāng)前和未來一段時間內(nèi)具有較強(qiáng)的可實現(xiàn)性?？蓪崿F(xiàn)性意味著可由一定的方式、途徑達(dá)致目標(biāo)，即區(qū)域行政協(xié)議所確定的目標(biāo)與所載明的舉措之間具有作用路徑。例如，2017年11月，廣東省政府簽署《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施\"一地兩檢\"的合作安排》，規(guī)范、細(xì)致地規(guī)定了邊防檢查、海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫等合作方案和管轄權(quán)限，建立口岸協(xié)商聯(lián)絡(luò)機(jī)制和應(yīng)急處理機(jī)制。這一協(xié)議確保了“一地兩檢\"政策安排的長期有效，優(yōu)化了離港及抵港旅客的出入境、清關(guān)和檢驗檢疫手續(xù)，相關(guān)口岸安全、順暢、高效運(yùn)行和有效監(jiān)管[7]。

從協(xié)議內(nèi)容層面來看，區(qū)域行政協(xié)議具有可預(yù)期的政策性。區(qū)域行政協(xié)議在內(nèi)容層面體現(xiàn)出服務(wù)于國家戰(zhàn)略安排的政策性，對經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、科技等多領(lǐng)域的政策部署均有涉及，有的綜合性協(xié)議甚至?xí)瑫r涉及多個領(lǐng)域、多個層次的政策落實。除了協(xié)議對政策的強(qiáng)化與延伸，協(xié)議本身也會向相關(guān)單位和社會公眾釋放政策信號，形成“政策預(yù)期”，特別是政務(wù)媒體對協(xié)議締結(jié)過程、協(xié)議標(biāo)題及關(guān)鍵內(nèi)容的宣傳報道，在相當(dāng)程度上為社會公眾提供或者強(qiáng)化了政策預(yù)期。例如，2023年9月，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省市場監(jiān)管局共同簽署《長三角地區(qū)公平競爭政策一體化推進(jìn)合作協(xié)議》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)競爭倡導(dǎo)工作整體性推進(jìn)、搭建長三角競爭倡導(dǎo)體系，引導(dǎo)全社會形成崇尚、保護(hù)和促進(jìn)公平競爭的良好氛圍8。在商務(wù)貿(mào)易方面，2025年1月，重慶市商務(wù)委與四川省商務(wù)廳在北京簽署《深化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域市場一體化商務(wù)發(fā)展合作協(xié)議》，共同推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，提出實施“促進(jìn)消費(fèi)市場提質(zhì)升級、推動內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展、推進(jìn)市場規(guī)則制度相聯(lián)、構(gòu)建商品市場保障體系、優(yōu)化城鄉(xiāng)商貿(mào)流通體系、提升物流通道使用效能\"等政策[9]。這類區(qū)域行政協(xié)議都涉及相應(yīng)的積極政策，為區(qū)域商業(yè)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)融合作出了相應(yīng)規(guī)劃，強(qiáng)化了其他市場主體和社會公眾的政策預(yù)期。區(qū)域行政協(xié)議以文本形式實現(xiàn)對國家和地方政策的細(xì)化和延伸，能夠?qū)f(xié)議所涉及的地區(qū)及行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生較為積極的政策預(yù)期，具備指引有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個人行動的政策性。

從協(xié)議主體層面來看，區(qū)域行政協(xié)議具有平等性與多元性。區(qū)域行政協(xié)議的締約主體是政府及其職能部門等行政單位。通常而言，區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)并非源自科層制的服從壓力，也不是基于剛性的行政命令，而是各締約主體在自愿的前提下，經(jīng)過平等協(xié)商而形成的發(fā)展方案。例如，2024年6月，天津市薊州區(qū)司法局、北京市平谷區(qū)司法局、河北省三河市司法局、遵化市司法局、玉田縣司法局、興隆縣司法局共同簽署《京津冀協(xié)同發(fā)展社區(qū)矯正和安置幫教工作合作協(xié)議》。該協(xié)議規(guī)定深化三?。ㄊ校┫嚓P(guān)區(qū)縣的社區(qū)矯正和安置幫教執(zhí)法合作，推動跨區(qū)域社區(qū)矯正和安置幫教業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)，具體聯(lián)動機(jī)制由各區(qū)縣協(xié)商議定，體現(xiàn)出區(qū)域行政協(xié)議在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上形成，既具有自主空間又能夠展開協(xié)同[10]。區(qū)域行政協(xié)議的主體還表現(xiàn)出多元性，即行政層級和主體地位有所差別亦能夠締結(jié)相應(yīng)協(xié)議。例如，2023年10月，重慶市渝北區(qū)市場監(jiān)督管理局、廣安市市場監(jiān)督管理局、鄰水縣市場監(jiān)督管理局等單位締結(jié)了《川渝高竹新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)協(xié)同保護(hù)中心合作協(xié)議》，在協(xié)同推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)糾紛多元化解、深化執(zhí)法司法協(xié)作、違法線索移送等事項展開對接合作并制定相應(yīng)的\"合作方案”i]，盡管相關(guān)主體的行政級別并不一致，且有地方政府與\"管委會\"之差異，但相關(guān)主體仍可在“合作方案\"內(nèi)表達(dá)自身意愿、展開協(xié)商合作。

（二）區(qū)域行政協(xié)議的履行機(jī)制考察

在作為履行依據(jù)的協(xié)議文本內(nèi)容上，區(qū)域行政協(xié)議顯示出“履行原則多于具體規(guī)則\"的樣態(tài)。區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容文本是各主體基于合意的體現(xiàn)，可分為原則性內(nèi)容和規(guī)則性內(nèi)容，通常兩者均會對協(xié)議的履行主體、履行方式、履行期限等事項作出規(guī)制。原則性內(nèi)容是區(qū)域行政協(xié)議的綱領(lǐng)性內(nèi)容，通常處于協(xié)議的首要位置，對協(xié)議所需宣示或所需遵循的原則性事項予以規(guī)定，如締結(jié)該區(qū)域行政協(xié)議的主要依據(jù)、主要目標(biāo)、重大意義等，部分協(xié)議對履行的責(zé)任主體也會在原則性條款中予以體現(xiàn)。而規(guī)則性內(nèi)容則是指協(xié)議履行過程中具體依循的明確條文，包括如何履行協(xié)議、履行協(xié)議到何種程度等。區(qū)域行政協(xié)議對于協(xié)議履行的原則性規(guī)定，例如應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化區(qū)域合作、開展聯(lián)合聯(lián)動等表述較為常見，而具體到以何種方式履行、截至何期限應(yīng)當(dāng)完成何種任務(wù)、未履行相關(guān)責(zé)任如何劃分等缺乏明確的文本表述?？傊?，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展日益深化，盡管區(qū)域行政協(xié)議在制定時有一定數(shù)量的關(guān)于協(xié)議履行規(guī)則條款，但總體而言仍是原則性內(nèi)容多于具體履行規(guī)則，存在締約主體對協(xié)議履行具體方式、期限等內(nèi)容的規(guī)避情況

隨著區(qū)域合作的深人，區(qū)域行政協(xié)議的履行方式也趨于多元。區(qū)域行政協(xié)議的履行，即協(xié)議內(nèi)容到協(xié)議實施的轉(zhuǎn)變。這一過程依賴于相應(yīng)主體在協(xié)議締結(jié)之后，依據(jù)協(xié)議規(guī)則條款進(jìn)行的協(xié)同活動。一方面，區(qū)域行政協(xié)議的履行主體與締約主體并不總是重合，既存在履行主體與締約主體為同一主體的情況，也存在履行主體為相應(yīng)締約主體的派出機(jī)構(gòu)、下級單位的情況，并且履行主體的數(shù)量通常也會出現(xiàn)\"擴(kuò)容”，例如從行政單位擴(kuò)張至其主管或指導(dǎo)的事業(yè)單位、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會。另一方面，區(qū)域行政協(xié)議對協(xié)議履行雖有所涉及，但文本表述通常具備較強(qiáng)的宣示性、方向性、概略性，鮮有對履行方式、履行程序的具體設(shè)計。區(qū)域行政協(xié)議履行主體的多樣性以及履行內(nèi)容的概略性，促使區(qū)域行政協(xié)議的履行形式趨于多元。實踐中，區(qū)域行政協(xié)議的履行通常以共建項目、發(fā)布政策、引導(dǎo)市場主體簽訂合約等合作方式為主，同時也存在交流互訪、舉辦座談活動合作方式等，進(jìn)而形成正式與非正式、公開與不公開相交疊的\"方案”“機(jī)制\"等多元化的履行形式，但仍無統(tǒng)一的履行方式和履行標(biāo)準(zhǔn)。

二、區(qū)域行政協(xié)議的履行機(jī)制困境

（一）協(xié)議履行依據(jù)層面的規(guī)范性缺失

區(qū)域行政協(xié)議中關(guān)于協(xié)議如何履行、何時履行、何主體履行等內(nèi)容，即為協(xié)議的履行依據(jù)。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深人實施，部分區(qū)域行政協(xié)議僅對協(xié)議目的有倡議性約定，而對目標(biāo)的可實現(xiàn)性、具體期限以及履行方式、違約責(zé)任承擔(dān)等規(guī)則條款未有涉及或者模糊規(guī)定。申言之，區(qū)域行政協(xié)議在履行依據(jù)層面的規(guī)范程度有所不足，導(dǎo)致協(xié)議履行產(chǎn)生了相應(yīng)的內(nèi)部性與外部性問題。在內(nèi)部性方面，履行依據(jù)的規(guī)范性不足表現(xiàn)為協(xié)議主體違約成本過低與執(zhí)行路徑模糊。未設(shè)定履行違約責(zé)任承擔(dān)的區(qū)域行政協(xié)議的約束力較小，致使其發(fā)生消極履行、錯誤履行、遲延履行等情形時，并不存在相應(yīng)的協(xié)議條款以明確協(xié)議主體承擔(dān)何種責(zé)任。同時，對于協(xié)議履行的期限、程度、方式方法等通常也未作出明確的規(guī)定，相關(guān)主體在著手進(jìn)行任務(wù)分配和權(quán)責(zé)劃分時缺乏足夠的路徑依循，只能憑借主觀判斷、依靠前期經(jīng)驗進(jìn)行履行，從而放大了協(xié)議履行的效果偏差。在外部性方面，履行依據(jù)的規(guī)范性不足導(dǎo)致了協(xié)議履行的\"個案差異\"較大，即有的協(xié)議能夠得到充分履行并產(chǎn)生良好社會效果，實現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和跨區(qū)域行政合作的制度功能;而有的協(xié)議則處于“長期擱置\"或者“半途冷卻\"的狀態(tài)，未能實現(xiàn)協(xié)議履行所應(yīng)產(chǎn)生的預(yù)期效果，不僅制約了區(qū)域協(xié)同發(fā)展，也不利于社會公眾形成發(fā)展共識和政策預(yù)期。履行依據(jù)層面的規(guī)范程度不足，致使相關(guān)主體按照自身認(rèn)知、資源和能力進(jìn)行履行，催生了參差不齊的協(xié)議履行實效，以及降低了協(xié)議對外的公信力、政策預(yù)期、制度權(quán)威。

（二）協(xié)議履行監(jiān)督層面的約束力弱化

區(qū)域行政協(xié)議的履行既需要相關(guān)主體的“主動作為”，也需要具備相應(yīng)的監(jiān)督約束以促進(jìn)協(xié)議更好履行。從當(dāng)前的實踐來看，區(qū)域行政協(xié)議中鮮見對協(xié)議的監(jiān)督約束進(jìn)行預(yù)先設(shè)計，因而協(xié)議履行的監(jiān)督主體、監(jiān)督形式并不明確。協(xié)議在履行過程中的約束力來源主要是基于協(xié)議主體互相協(xié)商的內(nèi)部約束，通常以定期召開聯(lián)席會議，如推進(jìn)會、協(xié)調(diào)會等方式進(jìn)行。此類會議在時間上通常為年度或季度召開，在履行反饋上具有一定的滯后性，并且會議內(nèi)容大多聚焦于總結(jié)成果、推廣經(jīng)驗而非監(jiān)督履責(zé)，使得區(qū)域行政協(xié)議的監(jiān)督約束相當(dāng)有限。除基于協(xié)商的內(nèi)部監(jiān)督之外，針對協(xié)議的履行還有來自社會公眾與輿論的自發(fā)性監(jiān)督，這一監(jiān)督模式亦存在著信息公開的問題，致使監(jiān)督效果具有局限性。區(qū)域行政協(xié)議由行政主體之間簽訂，通常都沒有公開全文，僅有標(biāo)題與內(nèi)容摘要的間接性報道?；趨^(qū)域行政協(xié)議大多處于未公開的事實，社會公眾及輿論監(jiān)督的方式相當(dāng)有限，協(xié)議是否得到實質(zhì)履行也較難知曉。監(jiān)督約束規(guī)范的缺乏和在信息公開中長期存在的內(nèi)容屏蔽，導(dǎo)致協(xié)議主體所受到的監(jiān)督約束產(chǎn)生一定程度的弱化，較難實現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)議的既定目標(biāo)。

（三）協(xié)議履行爭議化解的方式單一

受協(xié)議文本的理解偏差、主體執(zhí)行力的差異以及相關(guān)人員任職期限等因素作用，區(qū)域行政協(xié)議履行過程中也有各類爭議產(chǎn)生，如協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容履行至何種程度、履行不能時如何處理、相關(guān)責(zé)任如何劃分等，但履行爭議的化解渠道相當(dāng)單一、化解效果也相當(dāng)有限。通常情況下，區(qū)域行政協(xié)議的履行爭議產(chǎn)生后，各方主體秉持著\"對話協(xié)商\"的路徑依循，在\"項目委員會\"“領(lǐng)導(dǎo)小組”\"日常工作小組\"等機(jī)制之下解決履行爭議。此類協(xié)商機(jī)制主要功能仍為提供協(xié)商平臺，不一定具備足夠的制度權(quán)威，導(dǎo)致履行爭議的化解效果受限。實際上，區(qū)域行政協(xié)議基于平等原則的\"合意基礎(chǔ)\"與缺乏違約條款的\"規(guī)則基礎(chǔ)”，促使協(xié)議主體傾向于采用甚至僅能采用\"對話協(xié)商\"這一單一處理方式，缺乏足夠明確有效的爭議化解措施?！罢l締約、誰擔(dān)責(zé)”是區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)時的簡約原則?；诰喖s主體與實際履行的主體在行政層級、機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面并不完全一致的緣故，這一簡約原則也無法處理協(xié)議實際履行中的諸多爭端。在協(xié)商化解方式單一和化解效力逐漸式微的情況下，存在著構(gòu)建區(qū)域行政協(xié)議爭端化解機(jī)制、拓展多元化爭端解決渠道的現(xiàn)實需求。

三、區(qū)域行政協(xié)議履行機(jī)制的法治化進(jìn)路

（一）規(guī)范補(bǔ)強(qiáng)：設(shè)定區(qū)域行政協(xié)議的基礎(chǔ)框架

從區(qū)域行政協(xié)議的實踐邏輯來看，區(qū)域行政協(xié)議從締結(jié)到履行，存在著文本到執(zhí)行的轉(zhuǎn)換，即相關(guān)主體需要按照協(xié)議議定的內(nèi)容履行。實踐中，區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容并非固定的，不同主體、不同功能、不同范圍的協(xié)議之間存在著明顯的差異性與多樣性，呈現(xiàn)出多層次的實踐狀態(tài)。例如，主體層面就既有跨行政區(qū)的不同層級行政主體的區(qū)域行政協(xié)議，亦有跨行政區(qū)的相同層級行政主體的區(qū)域行政協(xié)議。要促使履行主體在差異性、多樣性之下更好履行區(qū)域行政協(xié)議，就需要對區(qū)域行政協(xié)議進(jìn)行相應(yīng)的制式設(shè)定。對此，可以通過設(shè)定主協(xié)議或框架協(xié)議的方式，要求其余相關(guān)的區(qū)域行政協(xié)議必須符合框架協(xié)議的前置性要求，從而有效提升協(xié)議的規(guī)范性。例如，京津冀等地在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作時，首先簽署《加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作框架協(xié)議》《進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議》等框架性的協(xié)議，之后再以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步出臺《京津冀污染防治強(qiáng)化措施實施方案》《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治方案》等細(xì)化方案，取得較好實施效果[12]?？梢曰趨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法規(guī)政策及地區(qū)實際，總結(jié)歸納實施效果較好的區(qū)域行政協(xié)議類型和主要內(nèi)容，系統(tǒng)完備地設(shè)定出相應(yīng)區(qū)域行政協(xié)議的基礎(chǔ)框架，對跨行政區(qū)簽訂的行政協(xié)議所應(yīng)具備的內(nèi)容要素進(jìn)行規(guī)范。

通常情況下，區(qū)域行政協(xié)議必須具備的內(nèi)容要素，至少包含主體要素、方式要素、范圍要素、時間要素，才能夠符合協(xié)議履行的規(guī)范性要求。主體要素即區(qū)域行政協(xié)議要明確締約主體、履行主體、監(jiān)督主體，從而確保協(xié)議履行時有具體的執(zhí)行者和監(jiān)督者;方式要素即區(qū)域行政協(xié)議要明確協(xié)議通過何種途徑、手段進(jìn)行履行，履行完成的檢驗標(biāo)準(zhǔn)、考核機(jī)制等，能夠避免履行主體的各行其是，以不正當(dāng)?shù)姆绞接绊憛f(xié)議履行;范圍要素即區(qū)域行政協(xié)議應(yīng)明確該協(xié)議的效力范圍，在協(xié)議中劃定跨行政區(qū)域合作的具體領(lǐng)域或者區(qū)域，防止履行時相關(guān)主體出于自身利益而擴(kuò)張或限縮履行范圍;時間要素即區(qū)域行政協(xié)議要明確履行的期限，有明確的起止日期和關(guān)鍵性的時間節(jié)點(diǎn)。在設(shè)定區(qū)域行政協(xié)議的基礎(chǔ)框架后，仿效行政規(guī)范性文件的備案審查聯(lián)動監(jiān)督，按締約主體的平等協(xié)商來設(shè)置區(qū)域行政協(xié)議的\"備案審查機(jī)制”[13]，濾篩區(qū)域行政協(xié)議是否包含主體要素、方式要素、范圍要素、時間要素等規(guī)范化內(nèi)容。合理設(shè)定區(qū)域行政協(xié)議的框架性協(xié)議，并按照基礎(chǔ)框架進(jìn)行其他區(qū)域行政協(xié)議的審查濾篩，能夠引導(dǎo)和約束跨行政區(qū)域的行政主體按照規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)來約定具體規(guī)則、設(shè)定履行方式，有效避免履行依據(jù)缺位或者履行依據(jù)模糊等問題。

（二）主體約束：強(qiáng)化區(qū)域行政協(xié)議的過程公開與結(jié)果評估

對區(qū)域行政協(xié)議的履行過程進(jìn)行公開以及對協(xié)議履行的最終結(jié)果進(jìn)行評估，有助于激活區(qū)域行政協(xié)議履行監(jiān)督效能。行政主體在履行行政管理職能時公開相關(guān)信息，加強(qiáng)公開制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。區(qū)域行政協(xié)議的締約主體與履行主體通常均為政府及其職能部門，因而對協(xié)議履行的過程進(jìn)行公開既有利于強(qiáng)化區(qū)域行政協(xié)議的主體監(jiān)督，也是法治政府建設(shè)中“全面主動落實政務(wù)公開\"的應(yīng)然要求。除少部分行政主體締結(jié)的不宜公開的區(qū)域行政協(xié)議外，區(qū)域行政協(xié)議的履行過程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開，以便引入廣泛的社會監(jiān)督來加強(qiáng)協(xié)議履行。公開的內(nèi)容需包括主體、進(jìn)度、依據(jù)等關(guān)鍵性信息;公開的方式，包括相關(guān)主體依申請、詢問公開，也包括主動在報紙、政務(wù)網(wǎng)站或通過新聞發(fā)布會等方式向社會公開。

過程公開是對區(qū)域行政協(xié)議履行的過程監(jiān)督，在協(xié)議履行完成之后還應(yīng)進(jìn)行結(jié)果監(jiān)督，形成貫穿履行過程與履行結(jié)果的全方位監(jiān)督約束。區(qū)域行政協(xié)議的結(jié)果監(jiān)督是指在協(xié)議履行完成之后，應(yīng)當(dāng)對最終的成果進(jìn)行結(jié)果檢查，評估相關(guān)主體是否準(zhǔn)確、切實地履行了協(xié)議所商定的內(nèi)容，受協(xié)議履行所影響的群體對協(xié)議質(zhì)效評價如何等。區(qū)域行政協(xié)議履行完成后的結(jié)果監(jiān)督的評價方式應(yīng)依據(jù)不同協(xié)議的功能、類型進(jìn)行適配。例如，促進(jìn)文旅行業(yè)發(fā)展的區(qū)域行政協(xié)議可從服務(wù)提供商和消費(fèi)者的認(rèn)可度、滿意度等維度進(jìn)行評估；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域行政協(xié)議則可根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)、生產(chǎn)總值等具體指標(biāo)進(jìn)行量化評估?？傊?，通過對區(qū)域行政協(xié)議履行過程的公開與履行結(jié)果的監(jiān)督評估，是以\"外部壓力\"的形式強(qiáng)化對履行主體的監(jiān)督效能，能夠在一定程度上防止區(qū)域行政協(xié)議履行主體的消極履行、遲延履行等情況，也能夠以多元主體共同參與的形式對履行過程中的一些不當(dāng)方式進(jìn)行糾偏。

（三）爭議化解：豐富區(qū)域行政協(xié)議履行爭議的化解方式

作為基于各方主體合意而制定的區(qū)域行政協(xié)議，由于主觀認(rèn)知、利益驅(qū)動等因素產(chǎn)生履行爭議是顯而易見的，相關(guān)主體應(yīng)在制定之初就考量實施過程中產(chǎn)生的履行爭議如何予以解決。區(qū)域行政協(xié)議的履行爭議化解，主要有自行協(xié)商和提請相關(guān)機(jī)構(gòu)裁決兩種方式。一般而言，區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)出于自愿，各方主體地位也大致平等，在出現(xiàn)履行爭議時應(yīng)當(dāng)首先采取自行協(xié)商的方式處理。自行協(xié)商是針對履行過程中的各種爭議，通過對話的方式來達(dá)成新的共識、形成新的合意，較為柔和地化解履行爭議、推動協(xié)議繼續(xù)實施。這需要對協(xié)商的方式和達(dá)成共識的機(jī)制、程序等內(nèi)容提前進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以實現(xiàn)當(dāng)爭議發(fā)生后需要協(xié)商時就有據(jù)可循、有規(guī)可依，避免陷入有關(guān)各方各自表達(dá)利益訴求而共識難以凝聚的困境。

區(qū)域行政協(xié)議的履行主體通常在地理上具有毗鄰關(guān)系，或者在權(quán)能劃分上具有較高的重合度。基于此，也可以在兼顧合意的基礎(chǔ)上，根據(jù)地理上行政區(qū)劃因素或者權(quán)能因素，在協(xié)議中設(shè)定共同認(rèn)可的負(fù)責(zé)爭議解決的裁決機(jī)構(gòu)。在爭議化解方式的適用順序上，基于區(qū)域行政協(xié)議缺乏足夠剛性的現(xiàn)實和對協(xié)議實施效率的考慮，發(fā)生履行爭議時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取協(xié)商方式達(dá)成新的合意，以共識驅(qū)動協(xié)議的繼續(xù)履行。只有當(dāng)新的共識確實較難形成、協(xié)議履行持續(xù)受阻時，方應(yīng)啟動協(xié)議所約定的爭議裁決機(jī)構(gòu)。自行協(xié)商的優(yōu)先度高于提請機(jī)構(gòu)裁決的原因在于，共識驅(qū)動之下的協(xié)議主體更具積極性與主動性，也更有利于區(qū)域行政協(xié)議的實質(zhì)性履行。總之，區(qū)域行政協(xié)議履行過程中的爭議在所難免，但應(yīng)以吸納各方主體合意、凝聚共識為原則進(jìn)行解決，在新的合意難以繼續(xù)形成的情況下則發(fā)揮爭議裁決機(jī)構(gòu)的“兜底\"解決作用，從而有效解決區(qū)域行政協(xié)議的履行爭議、推動協(xié)議實施。

基金項目：四川省社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國特色社會主義理論體系研究中心重點(diǎn)項目“沱江流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實證研究”（項目編號：ZTZX25ZD07）階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定[N].人民日報，2024-07-22（01）.

[2]葉必豐.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理[J].中國社會科學(xué)，2012（8）：107-130.

[3]周葉中，劉詩琪.地方制度視域下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制框架研究[J].法學(xué)評論，2019（1）.28-35.

[4]季晨微.論區(qū)域行政協(xié)議的法律效力及強(qiáng)化對策[J].江蘇大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022（2）：114-124.

[5]葉必豐.區(qū)域合作協(xié)議的法律效力[J].法學(xué)家，2014（6）：1-12.

[6]川渝兩地共同印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈\"六江\"生態(tài)廊道建設(shè)規(guī)劃（2022—2035年）》[EB/OL].（2023-11-22）[2025-04-13].新華網(wǎng).http：//www.sc.xinhuanet.com/20231122/b0c524f02d574d0496c2faedfb6395c8/c.html.

[7]內(nèi)地與香港簽署“一地兩檢\"合作安排[EB/OL].新華網(wǎng).（2017-11-19）[2025-04-13].https：//ww.xinhuanet.com/politics/ 2017-11/19/c_129744215.htm.

[8]長三角簽署公平競爭政策一體化推進(jìn)合作協(xié)議[EB/OL].人民網(wǎng).（2023-09-14）[2025-04-13].htp：/s.people.com.cn/n2/ 2023/0914/c360301-40569637.html.

[9]川渝攜手實施六大行動深化雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域市場一體化商務(wù)發(fā)展[EB/0L].人民網(wǎng)（2020-04-27）[2025-04-13].ttp：//cq.people.c0m.cn/n2/2025/0110/c365406-41104221.html.

[10]京津冀協(xié)同發(fā)展社區(qū)矯正和安置幫教合作共建協(xié)議會簽儀式暨座談交流在我市舉辦[EB/OL].天津政務(wù)網(wǎng).（2017-11- 19）[2025-04-23].https：//www.tj.gov.cn/sy/zwdt/bmdt/202407/t20240710_6672187.html.

[11]人民網(wǎng).渝廣兩地八單位簽訂共建川渝高竹新區(qū)知識產(chǎn)權(quán)協(xié)同保護(hù)中心合作協(xié)議[EB/0L].（2023-10-26）[2025-04-13].http：//cq.people.com.cn/n2/2023/1026/c367889-40617775.html.

[12]肖建華，金波.省際環(huán)境污染合作治理行政協(xié)議履行機(jī)制困境與突破[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（03）：45-51.

13]楊海濤.備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制的功能、運(yùn)行和完善[J].地方立法研究，2023（6）：15-3

作者：王納，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政法教研部博士研究生安嬌，中共內(nèi)江市委黨校法學(xué)教研室講師

責(zé)任編輯：劉小僑