行政執(zhí)法權(quán)下放推動(dòng)城市基層治理現(xiàn)代化的探究

編者按：在深化國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的宏大背景下，行政法治的創(chuàng)新與實(shí)踐正以前所未有的深度和廣度展開(kāi)。本期專欄聚焦如何優(yōu)化權(quán)力配置、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同、提升行政透明與公信力等行政法治研究共同關(guān)注的核心議題，為推行行政法理論創(chuàng)新與實(shí)踐發(fā)展貢獻(xiàn)智慧，助力中國(guó)行政法治在回應(yīng)時(shí)代挑戰(zhàn)中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

行政執(zhí)法權(quán)下放對(duì)城市基層治理意義重大，既能有效破解“看得見(jiàn)管不著\"的難題，使基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、完善基層治理體系，也能推動(dòng)基層高質(zhì)量發(fā)展與治理能力現(xiàn)代化，還能提升行政效能、明確責(zé)任主體、避免重復(fù)執(zhí)法和資源浪費(fèi)。但行政執(zhí)法權(quán)下放還處于起步階段，需要不斷探索和進(jìn)一步完善。

一、行政執(zhí)法權(quán)下放推動(dòng)城市基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在意蘊(yùn)

隨著人口流動(dòng)增加、生產(chǎn)發(fā)展變化，社會(huì)管理特別是基層治理難度增加，行政執(zhí)法權(quán)下放作為基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)對(duì)舉措也就應(yīng)運(yùn)而生。在具體實(shí)踐中，行政執(zhí)法權(quán)下放尚面臨法治依據(jù)不足、權(quán)責(zé)邊界模糊、資源保障缺失等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，需要探究制度重構(gòu)路徑和系統(tǒng)性解決方案。

（一）行政執(zhí)法權(quán)下放的緣起：城市基層治理

城市基層治理直接關(guān)系到居民生活的高質(zhì)量與幸福感，這也是國(guó)家治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，城市人口不斷集聚，城市基層治理面臨諸多新挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)城市基層治理模式中，政府往往占據(jù)主導(dǎo)地位，社區(qū)組織、企業(yè)、居民等主體參與度不足，這種主體治理模式限制了治理資源的整合與治理活力的激發(fā)。部分城市在城市管理綜合執(zhí)法中，不同部門之間職責(zé)劃分不清，出現(xiàn)多頭管理或管理真空現(xiàn)象。在處理流動(dòng)攤販問(wèn)題上，城管、工商、衛(wèi)生等部門可能缺乏有效的協(xié)同治理機(jī)制。同時(shí)，基層治理決策過(guò)程缺乏公開(kāi)透明，居民對(duì)政策制定與執(zhí)行過(guò)程了解有限，難以進(jìn)行有效監(jiān)督與反饋，影響了治理效果。另外，在數(shù)字化時(shí)代，城市基層治理對(duì)信息技術(shù)的運(yùn)用尚顯不足。一些城市社區(qū)信息化建設(shè)滯后，居民辦理戶籍、社保等業(yè)務(wù)仍需在多個(gè)部門間奔波，耗費(fèi)大量時(shí)間與精力。同時(shí)，“各部門通常按照自身的職能邊界開(kāi)展工作，各自建立了獨(dú)立的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，形成一座座‘?dāng)?shù)據(jù)孤島’，彼此之間缺乏有效的連接和溝通機(jī)制”1]，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)居民需求的精準(zhǔn)分析與快速響應(yīng)。這種結(jié)構(gòu)性矛盾使得治理成本進(jìn)一步加劇，整體行政效率較技術(shù)賦能預(yù)期存在顯著落差。

為更好地破解\"看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)\"難題，以《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出“依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”為標(biāo)志，正式將行政執(zhí)法權(quán)下放作為基層治理現(xiàn)代化的重要舉措。然而在具體實(shí)踐中，行政執(zhí)法權(quán)下放面臨法治依據(jù)不足、權(quán)責(zé)邊界模糊、資源保障缺失等困境。一方面，行政執(zhí)法權(quán)下放的核心矛盾在于“職權(quán)法定原則\"與改革靈活性的沖突。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第四條“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”，行政執(zhí)法權(quán)下放也需以法律法規(guī)明確授權(quán)為前提，但目前僅有《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十四條為限定范圍內(nèi)行政處罰權(quán)下放基層的改革提供了法律上的依據(jù)，在地方實(shí)踐中各種類型的行政執(zhí)法權(quán)下放常因上位法滯后而陷入“合法性危機(jī)”。例如，廣東省生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域因垂直管理體制限制，下放的25項(xiàng)職權(quán)最終被收回[2]，可見(jiàn)法律授權(quán)與改革需求的脫節(jié)。此外，部分地方通過(guò)“行政委托\(zhòng)"或\"目錄清單\"下放權(quán)力，但此類方式缺乏法律效力，易引發(fā)行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，管轄權(quán)理論與基層承接能力的矛盾，即行政管轄權(quán)理論要求權(quán)責(zé)匹配，但基層常因資源不足導(dǎo)致“小馬拉大車”。例如，廣東省江門市首次下放838項(xiàng)職權(quán)后，因鎮(zhèn)街缺乏專業(yè)人員和設(shè)備，被迫收回\"食品攤販監(jiān)管”“處罰銷售虛假醫(yī)療器械\"等高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)[3]。對(duì)此，多地政府通過(guò)\"編隨事走\(yùn)"\"減上補(bǔ)下\"等措施充實(shí)基層力量，但全國(guó)范圍內(nèi)鎮(zhèn)街執(zhí)法人員編制不足、勞務(wù)派遣比例高等問(wèn)題仍然比較普遍?？傊?，這一矛盾折射出管轄權(quán)理論與基層治理能力的結(jié)構(gòu)性失衡，要求進(jìn)一步強(qiáng)化基層綜合執(zhí)法能力建設(shè)。

（二）行政執(zhí)法權(quán)下放的旨?xì)w：滿足人民需求

“我們是人民民主專政，各級(jí)政府都要加上‘人民'二字，各種政權(quán)機(jī)關(guān)都要加上‘人民'二字\"4]，全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨。以人民為中心推進(jìn)城市基層治理現(xiàn)代化，既是貫徹黨的根本宗旨的必然要求，也是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)選擇。將\"全心全意為人民服務(wù)\"的宗旨貫穿于執(zhí)法全過(guò)程，通過(guò)傾聽(tīng)民意、關(guān)注民生、解決民困，使執(zhí)法活動(dòng)更加貼近民心、順應(yīng)民意，在彰顯法治溫度的同時(shí)，有效弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀中“以人為本\"的核心價(jià)值。在行政執(zhí)法過(guò)程中，始終將人民群眾的利益放在首位，尊重人權(quán)、理解人性、關(guān)注民生，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要體現(xiàn)。執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法者以服務(wù)人民為己任，積極傾聽(tīng)民眾的聲音，關(guān)注民眾的需求，切實(shí)而非僅僅依靠強(qiáng)制手段解決人民群眾的實(shí)際問(wèn)題，直接回應(yīng)人民群眾對(duì)公平正義、和諧社會(huì)的期待，正是\"全心全意為人民服務(wù)\"的根本宗旨、“以人民為中心\"的發(fā)展思想在行政執(zhí)法領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐。通過(guò)構(gòu)建高效、民主、法治的城市基層治理體系，能夠更好地協(xié)調(diào)各方利益，體現(xiàn)政府及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)人民群眾根本利益的深切關(guān)懷，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)城市的和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

地方實(shí)踐表明，行政執(zhí)法權(quán)下放需建立動(dòng)態(tài)評(píng)估與調(diào)整機(jī)制，回應(yīng)基層實(shí)際需求。江門市通過(guò)兩次第三方評(píng)估，收回鎮(zhèn)街難以承接的職權(quán)，保留如\"建筑垃圾管理\"等高頻需求事項(xiàng)[5]，形成\"基層點(diǎn)菜、上級(jí)放權(quán)\"的賦權(quán)模式。山東省濟(jì)寧市任城區(qū)則根據(jù)鎮(zhèn)街類型(涉農(nóng)村/城市)差異化賦權(quán)93項(xiàng)與71項(xiàng)職權(quán)，并通過(guò)智慧執(zhí)法系統(tǒng)提升響應(yīng)速度[6]。此類實(shí)踐體現(xiàn)了“以人民為中心\"的改革邏輯。對(duì)此，可見(jiàn)行政執(zhí)法權(quán)下放要激勵(lì)人民參與的實(shí)踐創(chuàng)新，就要兼顧“力度”與“溫度”。為此，廣東省推行“首違不罰”“輕微免罰”清單[，江門蓬江區(qū)引導(dǎo)流動(dòng)攤販集中經(jīng)營(yíng)，并聯(lián)合殘聯(lián)為殘疾攤主提供就業(yè)崗位[8]，將執(zhí)法與民生服務(wù)深度融合。此類創(chuàng)新表明，人民參與不僅體現(xiàn)為“被管理對(duì)象”，更應(yīng)成為治理協(xié)同主體。

(三)行政執(zhí)法權(quán)下放推動(dòng)城市基層治理的模式：協(xié)同執(zhí)法

基層治理往往涉及民生的各個(gè)方面，牽涉不同的行政執(zhí)法部門，而行政執(zhí)法權(quán)下放要激活人民群眾的參與熱情，突破行政執(zhí)法權(quán)分屬不同部門的格局，形成多元協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，組成全面聯(lián)合執(zhí)法鏈條，實(shí)現(xiàn)高效執(zhí)法，切實(shí)保障人民群眾利益。

一是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用。黨建引領(lǐng)是城市基層治理的核心動(dòng)力。北京\"接訴即辦\"改革以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，建立了吸納市民訴求、服務(wù)市民需要、接受市民監(jiān)督的城市回應(yīng)系統(tǒng)9。通過(guò)將黨組織的觸角延伸到基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，黨員干部帶頭深入群眾，了解群眾訴求，及時(shí)解決問(wèn)題。如在社區(qū)環(huán)境整治工作中，黨員志愿者發(fā)揮先鋒模范作用，帶動(dòng)居民共同參與，提升社區(qū)環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，加強(qiáng)基層黨組織與其他治理主體的聯(lián)動(dòng)，形成黨建引領(lǐng)下的多元共治格局，增強(qiáng)基層治理的凝聚力與戰(zhàn)斗力。

二是促進(jìn)多元主體協(xié)同。針對(duì)復(fù)雜的基層治理，建設(shè)從“被動(dòng)接受\"到\"主動(dòng)共治\"網(wǎng)格化治理體系，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格員“前沿哨兵\"作用，構(gòu)建政府、社區(qū)組織、企業(yè)、居民等多元主體協(xié)同治理機(jī)制。如山西在鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)網(wǎng)格黨建引領(lǐng)綜合執(zhí)法改革，通過(guò)“網(wǎng)格員吹哨、執(zhí)法隊(duì)報(bào)到\"實(shí)現(xiàn)問(wèn)題精準(zhǔn)定位[10]。在城市治理中，注重發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用，通過(guò)社區(qū)議事會(huì)、居民聽(tīng)證會(huì)等形式，讓居民充分參與社區(qū)事務(wù)決策。企業(yè)也可以積極參與城市基層治理，如物業(yè)公司可以與社區(qū)合作，開(kāi)展便民服務(wù)、設(shè)施維護(hù)等工作。政府則要轉(zhuǎn)變職能，從直接管理向引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的綜合管理方式轉(zhuǎn)變，從而為多元主體參與創(chuàng)造良好環(huán)境。通過(guò)建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各主體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同提升城市基層治理效能。

三是推動(dòng)技術(shù)賦能治理。利用大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)提升城市基層治理水平。通過(guò)建立城市綜合管理服務(wù)平臺(tái)，整合各部門數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管。例如，在交通擁堵治理方面，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)城市交通、環(huán)境、治安等數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與分析，通過(guò)分析交通流量數(shù)據(jù)，智能調(diào)整信號(hào)燈時(shí)長(zhǎng)，有效緩解交通擁堵。同時(shí)，利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開(kāi)發(fā)便民服務(wù)APP，方便居民辦理業(yè)務(wù)、反饋問(wèn)題，提高治理效率與服務(wù)質(zhì)量。

四是踐行群眾路線。堅(jiān)持\"從群眾中來(lái)，到群眾中去”是城市基層治理的根本方法。通過(guò)建立社區(qū)民意收集站、開(kāi)展線上問(wèn)卷調(diào)查等方式，廣泛收集居民訴求，將居民最關(guān)心的問(wèn)題納人改造內(nèi)容。通過(guò)踐行群眾路線，使城市基層治理更貼近群眾實(shí)際需求，增強(qiáng)居民對(duì)治理工作的認(rèn)同感與參與度。

二、行政執(zhí)法權(quán)下放推動(dòng)城市基層治理現(xiàn)代化的路徑：人性化執(zhí)法

行政執(zhí)法權(quán)下放推進(jìn)人民城市基層治理的同時(shí)，其執(zhí)法效果可能直接影響基層治理的成效。在當(dāng)今社會(huì)，法治不僅是國(guó)家治理的基石，更是維護(hù)社會(huì)公正、促進(jìn)和諧穩(wěn)定的重要保障。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，如何使法律的剛性與道德的溫情相得益彰，成為衡量法治文明程度的重要標(biāo)志。在此背景下，“人性化執(zhí)法\"作為一種新型的執(zhí)法理念，正日益彰顯出其獨(dú)特的價(jià)值與魅力。人性化執(zhí)法指的是“在不違背法明文規(guī)定的前提下，在執(zhí)法機(jī)關(guān)自身的權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)尊重相對(duì)人的主體價(jià)值和遵循社會(huì)一般理性認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)的方式執(zhí)行法律并服務(wù)相對(duì)人的活動(dòng)”1]，在執(zhí)法過(guò)程中充分考慮人的因素，尊重人的尊嚴(yán)和權(quán)利，以公正、公平、公開(kāi)的方式進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，正是將法治精神與人文關(guān)懷深度融合的生動(dòng)實(shí)踐。在這個(gè)過(guò)程中，執(zhí)法者被要求在嚴(yán)格依法辦事的同時(shí)，更加注重保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，關(guān)注其心理感受與實(shí)際需求，以更加人性化的方式解決矛盾糾紛，通過(guò)更加尊重人權(quán)、注重教育引導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)的執(zhí)法方式，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿于執(zhí)法全過(guò)程。這樣的執(zhí)法實(shí)踐，讓人民群眾在感受到法律威嚴(yán)的同時(shí)，也能體會(huì)到社會(huì)的關(guān)懷，不僅能夠增強(qiáng)人民群眾對(duì)法治的認(rèn)同感和信任感，還能有效傳遞正能量，推動(dòng)形成崇德向善、遵法守紀(jì)的良好社會(huì)風(fēng)尚，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，推行人性化執(zhí)法是確保行政執(zhí)法權(quán)下放推動(dòng)城市基層治理現(xiàn)代化的重要路徑，人性化執(zhí)法主要體現(xiàn)為柔性執(zhí)法和包容性執(zhí)法。

(一）柔性執(zhí)法

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》明確規(guī)定了“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合\"的原則，柔性執(zhí)法正是這一原則得以具體實(shí)施的重要方式。所謂柔性執(zhí)法，是指在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)采取更為溫和、靈活的非強(qiáng)制手段，主要通過(guò)說(shuō)服教育、引導(dǎo)示范等方法，將處罰作為輔助手段，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的目的。這種執(zhí)法方式的核心在于以人為本，“柔性執(zhí)法將非強(qiáng)制力或者非強(qiáng)制性作為其概念的核心柔性執(zhí)法的非強(qiáng)制性和非強(qiáng)制力是指要求執(zhí)法機(jī)關(guān)不作出包含強(qiáng)制相對(duì)方接受的意思表示和不使用包含強(qiáng)制力的行為”12]，注重對(duì)違法行為人的教育和改造，力求在達(dá)到法律效果的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果的統(tǒng)一。與傳統(tǒng)“硬碰硬”的執(zhí)法方式不同，柔性執(zhí)法避免了簡(jiǎn)單粗暴的處罰措施，轉(zhuǎn)而引導(dǎo)當(dāng)事人自覺(jué)遵守法律法規(guī)，從而減少執(zhí)法過(guò)程中的對(duì)立和沖突。如西寧市對(duì)利用電動(dòng)三輪車擅自占用人行道售賣食品的當(dāng)事人僅進(jìn)行警告和勸離[13]，彰顯了柔性執(zhí)法的溫度。通過(guò)這種方式，可以更好地維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。同時(shí)，柔性執(zhí)法也體現(xiàn)了社會(huì)主義核心價(jià)值觀中所倡導(dǎo)的“和諧”與\"公正\"的理念。這不僅維護(hù)了法律的權(quán)威，還更加注重執(zhí)法的人性化和溫度。

在實(shí)際的法律實(shí)踐中，一刀切的執(zhí)法模式往往不能適應(yīng)復(fù)雜多變的情況。柔性執(zhí)法“不是簡(jiǎn)單的寬松執(zhí)法，它建立在嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)上，必須確保法律得到遵守”14]，在法律法規(guī)的框架下，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，秉持寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融的原則，在規(guī)范的基礎(chǔ)上兼顧效率與公平。通過(guò)柔性執(zhí)法，執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠在尊重和保護(hù)人權(quán)的前提下，更好地實(shí)現(xiàn)法律的教育和預(yù)防功能，不僅能夠有效地解決法律問(wèn)題，還能夠促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀中\(zhòng)"公正\"“法治\"的精神，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)包容性執(zhí)法

包容性執(zhí)法指在執(zhí)法過(guò)程中，充分考慮不同群體的特殊情況和實(shí)際需求，給予適當(dāng)?shù)膶捜莺屠斫猓⒅亟逃龑?dǎo)與處罰相結(jié)合的原則，對(duì)輕微違法或初次違法的行為給予一定的容錯(cuò)空間，通過(guò)批評(píng)教育、責(zé)令改正等方式促使其改正錯(cuò)誤，而不是簡(jiǎn)單地施以懲罰。這種執(zhí)法方式強(qiáng)調(diào)尊重和保護(hù)人權(quán)，避免一刀切的執(zhí)法措施，力求在維護(hù)法律尊嚴(yán)的同時(shí)，兼顧社會(huì)公平正義，與社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的價(jià)值理念高度契合，即尊重每個(gè)人的權(quán)利和尊嚴(yán)，鼓勵(lì)人們通過(guò)自我教育和自我完善來(lái)遵守社會(huì)規(guī)范。通過(guò)“包容性\"執(zhí)法，可以有效減少社會(huì)矛盾，增強(qiáng)人民群眾對(duì)執(zhí)法工作的認(rèn)同感和滿意度，激發(fā)社會(huì)正能量，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定與發(fā)展，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在全社會(huì)的貫徹落實(shí)。

貫徹包容性執(zhí)法模式，要求加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)和教育?！傲挤ǖ膶?shí)踐成效通過(guò)執(zhí)法來(lái)體現(xiàn)，執(zhí)法者對(duì)法律制度與規(guī)范所蘊(yùn)含的價(jià)值理念是否能夠深入理解和把握，將直接關(guān)系到法的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[15]，提高執(zhí)法者業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平，使執(zhí)法人員樹(shù)立以人為本的執(zhí)法理念，將包容性執(zhí)法的思想融入日常工作中，在執(zhí)法過(guò)程中更加注重對(duì)當(dāng)事人的教育和引導(dǎo)，而非簡(jiǎn)單的處罰，培養(yǎng)一支既懂法律又懂人情、既嚴(yán)格執(zhí)法又文明執(zhí)法的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀具有重要意義。同時(shí)，需要建立和完善包容性執(zhí)法的相關(guān)制度和規(guī)范，明確包容性執(zhí)法的適用范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法人員提供明確的指導(dǎo)，確保其在執(zhí)法過(guò)程中能夠正確理解和應(yīng)用包容性執(zhí)法的理念，確保包容性執(zhí)法在實(shí)踐中得到有效貫徹，避免隨意性執(zhí)法和不公正執(zhí)法的發(fā)生。

包容性執(zhí)法是一種執(zhí)法方式，更是一種服務(wù)理念。在執(zhí)法過(guò)程中，要注重將執(zhí)法與服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為當(dāng)事人提供必要的幫助和支持。例如，臺(tái)州市路橋區(qū)開(kāi)展包容性執(zhí)法，為企業(yè)減負(fù)松綁：全區(qū)通過(guò)\"綜合查一次\"檢查1468戶次，減少企業(yè)干擾數(shù)885次，開(kāi)展掌上執(zhí)法檢查21021次，開(kāi)展輕罰免罰應(yīng)用次數(shù)430次。執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)“本應(yīng)給予警告，責(zé)令限期改正，逾期不改正的，處十萬(wàn)元以下的罰款”的違法行為不予處罰，讓企業(yè)“沒(méi)有污點(diǎn)”，保持“繼續(xù)創(chuàng)業(yè)的底氣”。這種執(zhí)法方式變“重管理”為“細(xì)服務(wù)”，變“嚴(yán)罰式\"為“容錯(cuò)式\"的服務(wù)理念，有效激發(fā)了市場(chǎng)主體活力，營(yíng)造了良好的營(yíng)商法治環(huán)境[16]。在具體執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于輕微違法行為，可以采取責(zé)令改正、批評(píng)教育等方式進(jìn)行處理;對(duì)于需要幫助的當(dāng)事人，可以提供必要的法律援助或社會(huì)救助等。這種服務(wù)型執(zhí)法方式比起機(jī)械執(zhí)法更有助于增進(jìn)公眾對(duì)執(zhí)法的理解和支持，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

三、行政執(zhí)法權(quán)下放推動(dòng)城市基層治理現(xiàn)代化的保障：加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

要使行政執(zhí)法權(quán)下放在城市基層治理中發(fā)揮理想作用，就必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，因?yàn)榛鶎訄?zhí)法直接關(guān)系人民群眾切身利益。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，可以確保執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，始終遵循法定程序，做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確，從而有效防止執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法枉法等問(wèn)題的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)公平正義，為城市基層治理提供有力保障。

(一）內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是指執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的自我監(jiān)督和管理機(jī)制，通過(guò)完善內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)執(zhí)法人員的自我約束，確保執(zhí)法行為的合法性和規(guī)范性，具有直接性、及時(shí)性和專業(yè)性的特點(diǎn)。需要明確的是，行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督并不意味著執(zhí)法人員在作出執(zhí)法行為或決定后，又對(duì)自己的執(zhí)法行為或決定進(jìn)行監(jiān)督。正如案件裁決者不得對(duì)該案持有偏見(jiàn)和擁有利益一樣，在執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)分離原則，這是關(guān)于公正行使權(quán)力的\"最低限度\"的程序要求[17]。因此，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督首要在于建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，包括紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門等專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及部門層級(jí)監(jiān)督等，形成全方位的內(nèi)部監(jiān)督體系?！蛾P(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系建設(shè)的意見(jiàn)》指出，行政執(zhí)法監(jiān)督作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是各級(jí)黨委和政府統(tǒng)籌行政執(zhí)法工作的基本方式。構(gòu)建全面完善的行政執(zhí)法監(jiān)督工作體系，對(duì)全面提升依法行政水平、加快法治政府建設(shè)、推進(jìn)全面依法治國(guó)具有重要意義[18]。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，包括執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案追究制、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制等，從而明確執(zhí)法人員的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范其執(zhí)法行為。通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法中的不當(dāng)行為，確保執(zhí)法活動(dòng)的合法性和公正性。

與之相應(yīng)，需要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一方面，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)、職業(yè)道德和執(zhí)法技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的職業(yè)道德、法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力，確保他們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中能夠嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，公正執(zhí)法。另一方面，建立激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。鼓勵(lì)執(zhí)法人員積極履行職責(zé)，嚴(yán)格依法辦事，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和考核，建立健全執(zhí)法監(jiān)督和考核機(jī)制，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行定期或不定期的抽查、復(fù)審和考核，對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法中的問(wèn)題，推動(dòng)執(zhí)法活動(dòng)的持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化。同時(shí)，完善執(zhí)法流程管理，明確執(zhí)法程序和標(biāo)準(zhǔn)，確保執(zhí)法活動(dòng)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，尤其需要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法記錄和檔案的管理，確保執(zhí)法過(guò)程的透明度和可追溯性，減少執(zhí)法中的隨意性和主觀性，提高執(zhí)法效率和公正性，防止濫用職權(quán)和徇私舞弊行為的發(fā)生。

(二)外部監(jiān)督

外部監(jiān)督指的是由行政機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人作為監(jiān)督主體對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。當(dāng)前，“對(duì)行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督本質(zhì)是行政權(quán)的內(nèi)容之一，與行政執(zhí)法同根同源，擺脫不了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)合為一體的同體監(jiān)督癥結(jié)”[19]。因此，要形成監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的政治效果、社會(huì)效果、法律效果的統(tǒng)一，就必須加強(qiáng)外部監(jiān)督。

外部監(jiān)督能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法中的不公正、不規(guī)范行為，確保法律面前人人平等，從而增強(qiáng)公眾對(duì)法律制度的信任和支持，提升執(zhí)法公信力，彰顯社會(huì)主義法治的公正性，避免權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象。同時(shí)，強(qiáng)化外部監(jiān)督，可以激發(fā)公眾參與社會(huì)管理的積極性，鼓勵(lì)公眾通過(guò)合法途徑表達(dá)自己的意見(jiàn)和訴求，進(jìn)而建立更加多元化、立體化的監(jiān)督體系，并拓寬監(jiān)督渠道，包括媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督等，使社會(huì)監(jiān)督力量得到有效整合和發(fā)揮，在全社會(huì)形成維護(hù)公正、倡導(dǎo)法治的良好氛圍。

實(shí)踐層面而言，加強(qiáng)行政執(zhí)法外部監(jiān)督主要包括以下幾種路徑：一是強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，樹(shù)立人大監(jiān)督的權(quán)威性。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督最具有權(quán)威性。加強(qiáng)人大代表和政協(xié)委員的監(jiān)督作用，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、開(kāi)展調(diào)研、提出建議等方式，對(duì)執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，是加強(qiáng)行政執(zhí)法外部監(jiān)督的重要路徑。二是強(qiáng)化司法監(jiān)督。人民法院通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟等法律途徑，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查和監(jiān)督，糾正違法行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，這種監(jiān)督方式具有司法終局性。強(qiáng)化司法監(jiān)督即優(yōu)化司法監(jiān)督公共行政的模式，以個(gè)案糾偏、訴訟威懾、系統(tǒng)變革和規(guī)范指引等路徑，提升行政人員的職業(yè)規(guī)范，重塑行政決策的議程導(dǎo)向，推動(dòng)行政程序的公正合規(guī)，[20]促進(jìn)行政系統(tǒng)規(guī)范化，確保執(zhí)法行為的合法性和公正性。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。一方面，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮媒體的作用，通過(guò)新聞報(bào)道、輿論監(jiān)督等方式，對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行公開(kāi)曝光，形成社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督壓力。另一方面，建立健全投訴舉報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)公眾、企事業(yè)單位和其他社會(huì)組織積極舉報(bào)違法執(zhí)法行為，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。“‘法律需要人來(lái)執(zhí)行，如果執(zhí)法的人自己不守法，那法律再好也沒(méi)用。正確實(shí)施法律既要靠執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的自覺(jué)，也離不開(kāi)嚴(yán)密的執(zhí)法監(jiān)督?！盵21]

行政執(zhí)法權(quán)下放的根本目的是邁向“共建共治共享\"的基層治理新格局，行政執(zhí)法權(quán)下放的本質(zhì)是通過(guò)法治化與人民性融合，實(shí)現(xiàn)治理效能的帕累托改進(jìn)。在這一過(guò)程中，要始終把人民群眾的利益放在首位，不斷創(chuàng)新治理理念與方法，構(gòu)建共建共治共享的城市基層治理新格局，讓城市發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。未來(lái)改革需以動(dòng)態(tài)賦權(quán)機(jī)制回應(yīng)基層需求，以技術(shù)賦能破解資源瓶頸，以公眾參與重塑治理合法性。只有將“人民滿意”作為終極標(biāo)尺，方能構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效、包容有序的基層治理體系，才能真正實(shí)現(xiàn)“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督\"的改革目標(biāo)。

基金項(xiàng)目：重慶市教育委員會(huì)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律途徑研究\"（項(xiàng)目編號(hào)：20JD032）階段性研究成果。

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作者：周發(fā)財(cái)，西南政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師李婷婷，西南政法大學(xué)馬克思主義哲學(xué)碩士研究生責(zé)任編輯：劉小僑