湖北省河湖長制的實踐現(xiàn)狀及完善建議

中圖分類號：D912.6文獻標志碼：A

0 引言

近年來，在習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的指導下，我國在流域水治理方面取得了一系列重要成果[1]。其中，湖北省在2014年試行以行政首長負責制為核心的湖長制，并在2017年1月出臺《關于全面推行河湖長制的實施意見》。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）。2018年，我國全面建立河湖長制，每一條河湖都有了專屬負責人。

河湖長制是我國推進生態(tài)文明建設的一項重大制度創(chuàng)新，其核心在于河湖水管理的首長負責制，即由黨政主要責任人擔任地區(qū)主要河湖的河湖長，作為下轄各個河湖的第一責任人，負責組織、領導、協(xié)調河湖的管理與保護等工作，并通過嚴格的監(jiān)督考核機制保障各項工作予以落實[2。這一制度明確了黨政負責人的治水責任，協(xié)調職能部門形成治水合力，能夠有效破解我國以往水環(huán)境治理中多頭并進、各自為政的頑癥。

湖北省素有“千湖之省”的美譽，河湖長制施行的成效直接影響湖北省流域治理的最終成果。2024年荊州洪湖的水污染問題引發(fā)了全民關注，流域治理再次成為焦點議題[3]。鑒于此，本文首先梳理了湖北省各州市關于河湖長制的法規(guī)及政策文件，然后結合湖北省各州市河湖長制實施的實際情況，進一步分析其在實踐過程中存在的問題，并提出相應的完善建議，以期指引湖北省河湖長制的健康發(fā)展。

1湖北省河湖長制的踐行成就

湖北省自2017年推行河湖長制以來，工作機制不斷創(chuàng)新，治水行動常態(tài)化推進，河湖水質得到顯著提升，多次作為典型受邀在全國分享經驗，并得到各大主流媒體和人民群眾的肯定。目前，湖北省河湖長制的踐行成就主要體現(xiàn)在施行成效和實踐亮點兩個方面。

1.1 湖北省河湖長制的施行成效

1.1.1河湖長制責任體系形成，河湖長制辦公室建立

湖北省積極落實《意見》提出的“全面建立河長制”的要求，在2017年年底全面確立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五個層次的河湖長責任體系，是國內第一批實現(xiàn)河湖長制全域覆蓋的省份。各級河湖長由同級黨委、政府負責人擔任，全面負責相應河湖的管理與保護工作，且不同層級的河湖長履行職責各有側重。2023年，湖北省已有3.2萬余名河湖長，河湖長開展巡河巡湖工作70余萬次，有效解決了河湖環(huán)境潛在的問題。河湖長制辦公室（以下簡稱“河湖長辦”）作為河湖長制實施的關鍵支撐機構，承擔著組織協(xié)調、檢查督辦、考核評價等職責，在協(xié)助河湖長履職過程中發(fā)揮著重要作用。目前，湖北省建立并完善了省、市、縣三級河湖長辦系統(tǒng)，各級河湖長辦設置在水利部門，以保證河湖長制的相關工作落到實處。

1.1.2省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖警長工作機制建立，著力解決河湖管護的治安問題

一直以來，湖北省內非法采砂、侵占河道等涉河湖違法犯罪行為屢禁不止，不僅成為影響河湖生態(tài)環(huán)境的突出因素，也制約著河湖長制工作的實施成效。為應對此類問題，湖北省公安廳等多個部門頒布了《全省公安機關實施河湖警長制工作方案》等系列文件，強調全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河湖警長工作機制。該機制以河湖長制為依托，各級河湖警長在相應河湖長的指導下，對涉河湖風險隱患進行摸排，與有關部門開展整治行動，共同打擊涉河湖違法犯罪。通過加強河湖長與警長間的協(xié)作聯(lián)動，切實維護河湖的生態(tài)環(huán)境安全。例如，襄陽市在2023年偵辦涉水刑事案件196起，行政拘留6人，移送起訴307人，此類違法犯罪行為得到有效遏制[4]。1.1.3省、市、縣三級河湖檢察長協(xié)作組織體系形成，行政監(jiān)管執(zhí)法與檢查監(jiān)督有效銜接

湖北省在2020年探索構建“河湖長 + 檢察長”的聯(lián)動治理模式，并在黃石、宜昌等地展開了一系列試點工作，形成了司法介入生態(tài)治理的先行范本。此后，湖北省印發(fā)了《關于建立“河湖長 + 檢察長”協(xié)作機制的指導意見》，將該機制上升為省級層面，決定在省、市、縣建立三級河湖檢察長工作體系。河湖檢察長協(xié)作機制由線索移送、調查協(xié)作、聯(lián)合督辦、信息共享等機制構成，將檢察機關、河湖長辦以及相關行政機關等主體納入其中，通過發(fā)揮檢察機關的公益訴訟、檢查監(jiān)督等職能作用破解河湖治理中的難題[5]。

1.1.4河湖長制監(jiān)督與考核機制逐漸完善，河湖長制社會治理結構基本形成

湖北省各地在已有的河湖長制監(jiān)督考核機制的基礎上，細化考核內容與標準，完善監(jiān)督形式，通過設立公示牌、聘請社會監(jiān)督員等方式，引導公眾對河湖長的履職行為以及河湖管護活動進行監(jiān)督。

同時，湖北省創(chuàng)新河湖長制公眾參與形式，在官方河湖長外選聘民間河湖長，并鼓勵民間志愿組織參與河湖保護行動。目前，湖北省已基本建成“黨政負責、部門聯(lián)動、群眾參與、社會共建共享”的河湖長制社會治理格局[。

1.2湖北省河湖長制的實踐亮點

湖北省在推行河湖長制的過程中，不斷健全管理體系，完善治理結構，形成了一系列獨具特色的工作機制，具體表現(xiàn)在以下四個方面。1.2.1創(chuàng)新“河湖長 + 警長 + 檢察長”協(xié)作模式，建立“河湖長 + 法院院長”聯(lián)動機制

繼襄陽市在全省率先建立河湖警長制后，孝感市于2023年探索性構建“河湖長 + 法院院長”這一新型河湖管理機制，武漢市、襄陽市、潛江市等地紛紛效仿。在該制度下，河湖法院院長通過審理涉水案件、發(fā)布水事典型案例或指導性案例，充分發(fā)揮法院在河湖生態(tài)環(huán)境保護領域的審判職能，實現(xiàn)對河湖的司法協(xié)同保護。湖北省通過“河湖長 + 警長 + 檢察長 + 法院院長”這一四長聯(lián)動機制，實現(xiàn)了河湖長協(xié)調督導、公安機關立案偵查、檢察機關檢查監(jiān)督、審判機關裁判執(zhí)行的有機銜接，形成管理閉環(huán)。

1.2.2無人機實踐運用，巡河巡湖App助力巡查質 量提升

河湖監(jiān)管是推行河湖長制的重要手段，湖北省河湖監(jiān)管對象具有點多、線長、面廣等特點，傳統(tǒng)的人工巡河巡湖存在投人成本大、耗時長等局限性，難以滿足監(jiān)管的現(xiàn)實需要。為加大河湖監(jiān)管力度，湖北省利用無人機遙感技術、巡河巡湖App等現(xiàn)代科技手段，為河湖監(jiān)管提供技術支持。例如，黃石市利用無人機對當地31個重點河湖進行常態(tài)化巡查；襄陽市利用無人機的機動優(yōu)勢實現(xiàn)了對市域境內河道、水庫巡查的全覆蓋，解決了人力巡河巡湖的短板[7。此外，仙桃市、隨州市等地啟用河湖長制巡河巡湖App，實時記錄河湖長巡河巡湖動態(tài)，使得巡河巡湖工作有跡可循，河湖治理效率明顯提升。

1.2.3強化跨界河湖管理，形成河湖長管水治水合力

湖北省境內存在多個跨界河湖，由于跨界河湖涉及兩個以上行政區(qū)劃，相較于其他河湖而言，管護難度更高。為提升跨界河湖的管理效力，湖北省出臺了《跨界河湖“四聯(lián)”（聯(lián)席聯(lián)巡聯(lián)防聯(lián)控）機制》，該機制適用于湖北省境內未設立共同上一級河湖長的跨界河湖的管護工作。2022年底，武漢市、鄂州市、黃石市、黃岡市簽署《武鄂黃黃（武漢城市圈核心區(qū)）河湖長制一體化發(fā)展工作方案》，實現(xiàn)了對長江、梁子湖等流域的協(xié)同管理[8]。2024年6月，黃石市、咸寧市兩地建立富水流域生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與司法審判協(xié)作機制，強化跨區(qū)域府院聯(lián)動，共同推動富水流域生態(tài)環(huán)境的保護與修復。

1.2.4開展流域綜合治理協(xié)同立法，打破河湖保護 的行政區(qū)域壁壘

長湖是湖北省第三大湖，其上游及湖面橫跨荊州市和荊門市，下游流經潛江市。為加強對長湖的治理，自2023年起，三市著手開展長湖流域綜合治理的協(xié)同立法工作，先后出臺了《荊州市長湖保護條例》、《荊門市長湖保護條例》、潛江市《關于加強長湖協(xié)同保護的決定》。這是湖北省首次以流域、區(qū)域協(xié)同立法形式推進湖泊保護，三市通過此次協(xié)同立法構建了規(guī)劃協(xié)同、管控措施協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同的湖泊保護體系，為長湖保護提供了立法支撐。

2 湖北省河湖長制的實踐不足

湖北省河湖長制實施以來，在體制和機制上取得了一些突破，河湖管護取得顯著成效，但仍存在不足，主要表現(xiàn)在地方立法趨同、組織協(xié)調不足、權力界限不明、考核標準冗雜、監(jiān)督主體單一五個方面。

2.1地方立法趨同，立法內容粗疏

湖北省河湖長制立法趨同表現(xiàn)在兩個方面：一是照搬上位法，二是同位法之間相互模仿。目前，湖北省尚未出臺全面規(guī)定河湖長制的立法文件，將河湖長制納入其中的湖北省級地方性法規(guī)也僅有3部，分別為《湖北省河道采砂管理條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》《湖北省漢江流域水環(huán)境保護條例》。這3部法規(guī)的內容較為粗疏、抽象，其中，《湖北省河道采砂管理條例》規(guī)定將河道采砂管理工作納入河湖長制管理。《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》與《湖北省漢江流域水環(huán)境保護條例》的規(guī)定相似，即清江流域、漢江流域實行河湖長制，規(guī)定河湖長負有組織領導區(qū)域內水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！逗笔h江流域水環(huán)境保護條例》還規(guī)定了上下級河湖長之間的協(xié)調關系，即上級河湖長對下級河湖長的履職情況進行指導和檢查。這3部法規(guī)對河湖長制的規(guī)定簡略，且與《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）第5條存在雷同?！吨腥A人民共和國立法法》強調，制定地方性法規(guī)，對于上位法已經明確規(guī)定的內容，一般不做重復性規(guī)定。這3部地方性法規(guī)僅是上位法內容的簡單重復，未就上位法的內容進行細化，缺乏解決本地區(qū)實際問題的實質性內容。

市級層面也有多部法規(guī)將河湖長制納入其中，例如《宜昌市黃柏河流域保護條例》《荊門市生態(tài)環(huán)境保護條例》《荊州市長湖保護條例》《鄂州市長港河保護條例》等。這些法規(guī)對于河湖長制的表述較為簡單且相近，如“流域內各級人民政府應當建立河湖長制”“各級河長組織協(xié)調解決有關重大問題”“河湖長的設立、具體職責和工作機制，按照國家和省有關規(guī)定執(zhí)行”等?？梢?，這些立法文本的內容同質化嚴重，有相互模仿的痕跡。河湖長制的推行應當結合本地水環(huán)境治理的實際情況，而湖北省地方立法機關并未充分發(fā)揮地方立法的建設性作用，忽視了本地的水情民情，難以針對性地應對河湖潛在的現(xiàn)實問題。

2.2組織協(xié)調不足，管理存有重疊

湖北省各州市河湖長制均堅持黨的領導，由各級黨政主要負責人擔任河湖管護的第一責任人。此種做法既有利于將黨的領導優(yōu)勢發(fā)揮到河湖治理中，也能夠最大限度地整合行政資源、提高執(zhí)行效率。在河湖長體系的設置上，除了落實《水污染防治法》規(guī)定的省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長外，部分地區(qū)考慮到流域的實際情況，增設了村級河湖長。目前，中央立法文件只規(guī)定了四級河湖長，因此，實踐中村級河湖長的設置缺乏上位法的依據。此外，村民委員會屬于基層群眾性自治組織，并非國家機關或者其派出機構，村級河湖長并不具有行政執(zhí)法權，故其行使職權的合法性有待討論。從實踐來看，村級河湖長承擔著河湖日常巡查、勸阻違法行為、教育引導宣傳等工作，而基層工作任務本就繁多，能支配的資源有限，普遍存在協(xié)調能力不足的情況。遇到無法解決的問題時，只能將問題報給上一級河湖長或相關部門，真正發(fā)揮的作用有限。

治水是一項長期、復雜的工作，涉及水利、環(huán)保、城建、市政、農業(yè)農村等多個部門，各個部門既要各司其職，又要協(xié)調聯(lián)動，方能實現(xiàn)對河湖的有效管護。實踐中，部門間的協(xié)同意識較為薄弱，往往各自為政。河湖長制的施行一定程度上緩解了此類問題，但遇到職能交叉重合、職責邊界模糊的治水工作時，部門之間仍存在相互推諉、聯(lián)動不足的情況，齊抓共管的工作機制尚未有效落實。湖北省內河湖縱橫交錯，部分河段的上下游、左右岸分屬于不同的市、縣、鄉(xiāng)進行治理，由于缺乏溝通和協(xié)調，各管一方的現(xiàn)象明顯，導致工作中出現(xiàn)上下游割裂、左右岸不協(xié)調的情況，制約了河湖治理的整體效益。

2.3權力界限不明，責任承擔混亂

目前，省級層面對河湖長及有關單位的職責進行系統(tǒng)規(guī)定的文件有兩份：《關于全面推行河湖長制實施意見》和《湖北省河湖長制工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）。前者屬于政策性文件，后者屬于黨內法規(guī)。市級層面也多以政策性文件的方式對河湖長制進行規(guī)定，以孝感市為例，孝感市實施河湖長制主要參照的是《孝感市河湖長制實施方案》，這一文件并非孝感市人民代表大會頒布，也未獲得上級政府或人民代表大會的認可，而是由政府部門自行制定的紅頭文件[。河湖長制已在湖北省施行多年，目前其推行仍主要以政策文件為支撐，法治化水平偏低，制約了該制度的長效發(fā)展。湖北省各市、縣的河湖長辦大都參照省級河湖長辦的模式設置在水利部門，這種設置雖然符合實際工作的需要，但也導致了河湖長辦法律性質的爭議：河湖長辦屬于政府職能部門，還是議事協(xié)調的辦事機構。目前立法層面并未明確其法律性質，加之對河湖長制理解和認識的不足，實踐中出現(xiàn)了河湖長辦協(xié)調力度不夠、組織能力有限的情況，未能充分發(fā)揮河湖長辦的功能。

河湖長制是黨政領導負責制，健全的問責機制是保障責任落實的重要因素。湖北省河湖長制的問責存在責任承擔方式不一、問責程序模糊的問題。例如，黃石市、咸寧市、隨州市、孝感市等均規(guī)定，年度考核結果不合格或連續(xù)排名靠后的河湖長，應當向上級政府作書面報告，并限期整改，整改后仍不合格的，由上級河湖長約談，對有關責任人進行問責，存在失職瀆職行為的，依法依規(guī)追究其責任。宜昌市和武漢市的規(guī)定更為詳細，可將有關責任人員交由紀檢監(jiān)察機關處理?？梢?，各地規(guī)定的責任承擔方式不一，且普遍存在重政治責任、輕行政責任、忽視刑事責任的情況。此外，各地問責文件雖然規(guī)定了河湖長制的責任承擔方式，但并未對問責程序作出詳細規(guī)定，這可能導致責任追究流于形式，懲治力度被大大削弱。

2.4考核標準冗雜，偏重考核結果

河湖長制能否取得實效，關鍵在于考核是否嚴格，應當重點解決好考核誰、考核什么，以及考核結果怎么認定的問題[10]。根據《工作規(guī)定》，考核對象主要是各級河湖長、河湖長辦和河湖長制責任單位，一般要求上級對下級進行考核，即內部考核，缺少第三方機構或者公眾的參與。以武漢市為例，《武漢市河湖長制工作實施細則》規(guī)定“市、區(qū)河湖長制工作領導小組對本級河湖管理保護情況以及下一級河湖長制工作情況進行年度考核和專項考核”，其他地區(qū)在實踐中做法相同。此外，湖北省各地河湖長制的考核主要以結果為導向，以水質改善為目標，并未因地制宜地設置考核指標。然而，水質的改善并非一朝一夕所能達成，且各地區(qū)的水域情況不同，若片面追求短期內的結果，而忽視地區(qū)差異，可能引起反向效果。

湖北省河湖長制考核方式主要為系統(tǒng)內部考核，外部主體的參與較少，極易出現(xiàn)利益輸送、相互包庇等現(xiàn)象，考核結果的公正性難以保障。例如，湖北省2019年河湖長制工作考核結果顯示，14個州市的考核結果為優(yōu)秀、3市為合格，不存在不合格的州市[1]。武漢市2023年度河湖長制工作考核結果為15個區(qū)均為優(yōu)秀（90分以上），不存在合格與不合格的地區(qū)[12]，該考核結果是否與實際情況相符，一般很難查證。中央第四生態(tài)環(huán)境保護督察組通報湖北省存在“部分城市水環(huán)境基礎設施短板突出，生活污水治理工作推進不力”“洪湖水環(huán)境水生態(tài)狀況持續(xù)下滑”的情況，這反映出湖北省水環(huán)境治理仍然存在一些問題，考核結果可能并未反映真實情況。湖北省河湖長制考核標準缺乏科學性和靈活性，未做到精細化考核，導致河湖長在工作中避重就輕、流于表面，直接影響了河湖長制的實施效果[13]。

2.5監(jiān)督主體單一，監(jiān)督合力乏力

各級河湖長作為河湖管理保護工作的領導者、決策者和推動者，能否正確、積極地履職，是河湖長制工作能否貫徹落實的關鍵，因此，對河湖長的監(jiān)督顯得尤為必要。監(jiān)督一般包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。就湖北省各地的立法與實踐情況來看，目前河湖長制的監(jiān)督仍以內部監(jiān)督為主，很多地方雖然允許公眾參與監(jiān)督，但社會監(jiān)督的渠道狹窄、積極性不高，有效性很難發(fā)揮[14]。2024年5月，中央第四生態(tài)環(huán)境保護督察組督察湖北省時發(fā)現(xiàn)，一些地方政府對群眾投訴的問題置若罔聞，解決群眾身邊突出水環(huán)境問題的責任感和緊迫感不強，導致一些突出的生態(tài)環(huán)境問題被長期擱置[5]。例如，針對監(jiān)利市某養(yǎng)殖專業(yè)合作社的排污問題，有關部門面對群眾的強烈反映并未及時采取措施，致使問題長期得不到解決，對周邊水體和居民生活造成嚴重影響。

一方面，湖北省河湖長制的監(jiān)督側重于內部監(jiān)督，極易引發(fā)保護主義的做法，導致監(jiān)督流于形式。另一方面，雖有社會公眾參與監(jiān)督的情形，但仍是低水平的監(jiān)督，無法引起有關部門的重視。可見，湖北省河湖長制的監(jiān)督機制不夠完善，存在監(jiān)督主體單一、外部監(jiān)督缺位的問題，監(jiān)督合力有待加強。

3湖北省河湖長制的完善建議

針對上述湖北省河湖長制實踐過程中存在的不足，本文提出以下5點完善建議。

3.1完善法規(guī)制度，突出地方立法的特色性

地方立法的職能在于保證法律法規(guī)在本行政區(qū)域的貫徹實施，其主要任務是根據本地實際情況就有關法律法規(guī)制定實施細則和配套措施，使之便于在本地執(zhí)行[1]。而湖北省目前普遍存在的立法趨同現(xiàn)象，有礙于河湖長制的貫徹實施。各地在進行河湖長制立法活動時，應當將上位法中較為原則性和抽象性的規(guī)定具體化，盡量避免對上位法的不必要重復。與此同時，對于上位法沒有規(guī)定而在本地實施過程中遇到的新情況、新問題，可以進行創(chuàng)制性規(guī)定，增強立法的靈活性和針對性。為提高立法內容的科學性和特色性，各地在開展立法活動前，應堅持調研先行，通過對河湖水環(huán)境進行細致深入的調研，充分了解當地水環(huán)境存在的現(xiàn)實問題，制定出有針對性的條文，滿足當地河湖治理的特殊需求。

湖北省水情復雜，不同地區(qū)面臨的水環(huán)境治理問題既存在共性，也存在差異。地方立法機關在立法時，對于共性問題，可以在研究、斟酌后相互借鑒；對于差異化的問題，則應當立足本地的水情，明確工作重點，滿足本地水環(huán)境治理的需要。同時，湖北省內民族自治地方的立法機關應當充分發(fā)揮民族自治地方立法的特色功能，根據本地政治、經濟、文化特點，對河湖長制在本地的實施作出變通或補充規(guī)定，使河湖長制與本地的實際情況相契合。

3.2 明確組織領導，注重部門合作的分工性

湖北省應明確河湖長制屬于行政機制，并統(tǒng)一河湖長的級別設置。目前，湖北省各地的河湖長責任體系并不統(tǒng)一，多數地區(qū)設立市、縣、鄉(xiāng)、村四級河湖長，少數地區(qū)為市、縣、鄉(xiāng)三級。如前文所述，村級河湖長的設置違反上位法的規(guī)定，且存在勝任力不足的問題，因此，建議取消村級河湖長。對于村級河湖，可通過聘請村級河湖專管員、巡查員并實行“縣聘用、鄉(xiāng)管理、村監(jiān)督”的管理方式進行管護。相較于村級河湖長，河湖專管員、巡查員具有更專業(yè)的河湖治理知識、法律政策知識以及巡查和資源整合能力，有更充足的時間和精力投入到河湖管護的工作中去。此種方法既能避免違反上位法，又能打通河湖管護的“最后一公里”。

湖北省應建立健全部門協(xié)同機制和區(qū)域聯(lián)動機制。河湖整治工作涉及多個部門，部門間存在工作銜接不協(xié)調、職責范圍難以界定等問題，給河湖長開展工作增加了困難，加之跨區(qū)域河湖協(xié)同治理機制不健全、區(qū)域間河湖長工作配合與聯(lián)系不夠，導致了區(qū)域內河湖治理呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。因此，必須整合各部門、各地區(qū)的力量協(xié)同解決，強化涉水部門的分工與合作，在河湖長的統(tǒng)一領導下統(tǒng)籌規(guī)劃。完善聯(lián)席會議等各項工作管理機制，健全水行政管理以及刑事司法管理，及時整治違規(guī)養(yǎng)殖、排污、采砂等違法犯罪行為。全面加強各個部門的涉水管理工作，規(guī)避部門之間扯皮、掣肘的情況。各河湖長和有關部門應積極配合，完善跨地區(qū)的聯(lián)防聯(lián)控管理、生態(tài)補償機制，協(xié)同開展水環(huán)境治理工作。此外，各部門、各地區(qū)要加強日常溝通聯(lián)系，及時解決問題，合力推進河湖管理保護工作，實現(xiàn)部門聯(lián)動、區(qū)域共治。

3.3 依法行使權力，保證權力責任的一致性

湖北省河湖長制經過近7年的實踐，制度內容趨于穩(wěn)定、要素逐步成型，各地應當總結本地河湖長制有效的工作經驗，將其上升為法律規(guī)范，為河湖長制的長效穩(wěn)定發(fā)展提供保障。具體而言，地方政府既可以對現(xiàn)有的河湖長制實施方案進行完善，提請地方人民代表大會認可，也可以根據本地的實際情況，提請政府制定規(guī)章，實現(xiàn)政策文件向法律法規(guī)的過渡。同時，健全各級河湖長辦，進一步明晰其辦事機構的性質，突出其協(xié)調、督促的職責。根據中央有關文件的精神，河湖長辦并非行政機關，也非政府職能部門，而是負責協(xié)調、謀劃、督導、考核等工作的辦事機構。雖然河湖長辦普遍設立于水利部門之下，但并不影響其辦事機構的屬性，各級河湖長辦仍應直接向本級河湖長報告工作，輔助其開展行動，充分調動各部門力量協(xié)同推進河湖長交辦的各項工作。

完善的問責機制能夠倒逼責任人主動承擔起管理職責。為避免問責機制形同虛設，各地應統(tǒng)一問責方式，同時規(guī)范問責程序，搭建起以行政責任為核心，包含政治責任、行政責任、刑事責任等的責任承擔制度。發(fā)現(xiàn)問題后，可根據《中華人民共和國公務員法》的規(guī)定給予提醒、批評教育、責令檢查、誡勉等，有違法行為的，根據情節(jié)輕重，給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分，需要追究黨紀政紀責任的，可由紀檢監(jiān)察機關按照有關規(guī)定處理，構成犯罪的應依法追究其刑事責任。將問責程序進行細化規(guī)定，明晰問責主體和對象、問責事由、責任形式，充分發(fā)揮問責機制的效用。

3.4細化考核標準，重視考核內容的過程性

考核評價應建立在科學的基礎之上。湖北省應完善考核機制，可在內部考核的基礎上，強化外部主體的參與，例如引入第三方機構和社會公眾的參與，以增強考核的公正性與權威性。第三方機構地位中立，其考核評價結果更具有可信度，且能夠從專業(yè)的角度提出水環(huán)境治理的意見，有利于后續(xù)治理工作的開展。社會公眾是河湖環(huán)境改善的切身感受者，將公眾對于河湖治理的滿意度作為河湖長制考核標準之一，能夠更加客觀地反映河湖治理的實際成效，使考核結果更具有可接受性?？己私Y果應當向社會公開，允許公眾對考核結果進行評議，發(fā)現(xiàn)問題的，應當及時處理。

除此之外，由于不同河湖的水情存在差異，面臨的主要問題各不相同，因此，應避免一刀切的考核方案，按照各個河湖存在的真實問題制定差異化的考核標準。進行宏觀把握的同時，考慮河湖的自然情況等因素，因地制宜地設置考核指標?？蓪⒑雍L制組織體系的建立情況、相關制度和配套措施的搭建情況、河湖長履職情況以及河湖整治效果與管理情況等作為考核重點，最終的考評結果直接與領導干部綜合考評、自然資源資產離任審計等聯(lián)系起來?？己嗽u價體系還應考慮河湖后期的管護，避免發(fā)生二次污染[17]。

3.5健全監(jiān)督體系，明確監(jiān)督主體的多方性

雖然河湖長制主要依靠黨政主要負責人的力量推行，但水環(huán)境治理并非某一個主體的專職工作，而需要多方主體協(xié)同發(fā)力。湖北省河湖長制現(xiàn)有的監(jiān)督體系主要是內部監(jiān)督，存在一定弊端。實踐中應當引入政府以外的主體參與監(jiān)督，聯(lián)合社會公眾，健全河湖長制的監(jiān)督體系。

具體來說，可以將人民代表大會、監(jiān)察機關的監(jiān)督納入進來。例如，《吉林省河湖長制條例》規(guī)定各市縣人民政府每年向同級人民代表大會常委會報告工作時，應當報告本行政區(qū)域內河湖長制的實施情況。湖北省可以借鑒類似的經驗，明確各級人民政府向人民代表大會作工作報告的同時，并接受人民代表大會的監(jiān)督。河湖長作為國家公職人員，理應接受監(jiān)察機關的監(jiān)督。例如，《重慶市河長制條例》規(guī)定河湖長履職不當的，監(jiān)察機關可依規(guī)進行提醒、約談、通報。湖北省也可參考此類規(guī)定，將監(jiān)察機關納入河湖長制監(jiān)督體系，充許對履職不當的河湖長進行監(jiān)察。此外，針對社會監(jiān)督水平低、不完善的問題，應當拓寬社會公眾參與監(jiān)督的渠道，并確保監(jiān)督的有效性。實踐層面可建立網絡舉報平臺，鼓勵公眾對問題進行曝光，將公眾反饋的意見進行匯總，處理結果及時反饋、公示，并不定期地回頭檢查與督導，對舉報有功人員給予獎勵，讓公眾成為監(jiān)督河湖治理的中堅力量。

4結束語

河湖長制是我國為應對水污染問題而進行的有益探索，極具中國特色，河湖長制能否有效實施，事關人民群眾福祉和國家長遠發(fā)展。自前，湖北省河湖長的制度體系全面建立，河湖生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，但仍存有一系列的問題。通過完善法規(guī)制度、明確組織領導、保證權責一致、細化考核標準、健全監(jiān)督體系等舉措，可以充分發(fā)揮河湖長制在水環(huán)境治理中的作用，為維護湖北省河湖生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)河湖功能持續(xù)向好提供制度保障。

參考文獻：

[1]中共水利部黨組理論學習中心組.為建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化貢獻力量[J].中國水利，2022（11）：1-3，9.

[2]任敏．“河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究[J].北京行政學院學報，2015（3）：25-31.

[3]中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部.湖北省洪湖水環(huán)境水生態(tài)狀況持續(xù)下滑[EB/OL].（2024-05-17）[2024-08-09].https：//www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjl/202405/t20240517_1073508.shtml.

[4]襄陽市人民政府.襄陽市全面推行河湖長制工作推進情況新聞發(fā)布會[EB/OL].（2023-12-01）[2024-08-09].http：//www.xiangyang.gov.cn/zmhd/xwfb/xwfbh/202312/t20231201_3523384.shtml.

[5]陳媛媛．“河湖長 + 檢察長”協(xié)作機制的路徑探析[J].長江技術經濟，2024，8（1）：35-39.

[6]湖北省河湖長制辦公室.湖北省貫徹落實河長制開創(chuàng)河湖管護新舉措[J].水資源開發(fā)與管理，2018（9）：1-4.

[7]湖北省水利廳.棗陽：利用無人機巡河 庫，立體化守護水環(huán)境[EB/OL].（2021-10-12） [2024-04-25].https：//slt.hubei.gov.cn/fbjd/jcss/202110/ t20211012_3804355.shtml.

[8]武漢市水務局.長江日報：武漢都市圈四市 簽訂協(xié)議，“武鄂黃黃”共推跨市河湖治理[EB/OL]. （2022-11-10）[2024-08-09].https：//swj.wuhan.gov.cn/ tzdt/jcss/202211/t20221110_2092125.html.

[9]劉芳雄，何婷英，周玉珠.治理現(xiàn)代化語境下“河長制”法治化問題探析[J].浙江學刊，2016（6）：120-123.

[10]張軍紅，候新.河長制的實踐與探索[M].鄭州：黃河水利出版社，2017：25.

[11]武漢市水務局.湖北日報：去年全省河湖 長制工作考核14地優(yōu)秀3地合格[EB/OL].（2020- 05-25）[2024-08-09].https：//swj.wuhan.gov.cn/tzdt/ hhzz/202005/t20200525_1332223.html.

[12]武漢市水務局.武漢市2023年度全面推行河湖長制工作考核結果[EB/OL].（2024-02-18）[2024-08-09].https：//swj.wuhan.gov.cn/tzdt/hhzz/202402/t20240218_2359978.html.

[13]鄧昆鵬，鄧恬藝，陳歡.長江流域河湖長制實踐過程中的不足與完善：以《長江保護法》為指引[J].長江技術經濟，2023，7（4）：83-87.

[14]劉穎婕.湖北省河湖長制立法研究[D].武漢：華中科技大學，2023.

[15]澎湃新聞.八年4次被中央環(huán)保督察點 名，洪湖水生態(tài)狀況持續(xù)下滑[EB/OL].（2024- 05-17）[2024-08-09].https：//www.sohu.com/ a/779477201_260616.

[16]封麗霞.地方立法的形式主義困境與出路[J]地方立法研究，2021，6（6）：64-80策研究[D].武漢：中南財經政法大學，2020

[17]王歌.武漢市“河湖長制”實踐的困境與對

Practice Status and Improvement Suggestions ofRiver and Lake Chief System in Hubei Province

SUNXueting1，CHENHuan1，DENGKunpeng2 （1.School ofLaw，Yangtze University，Jingzhou 434023，China；2.School of Law，Sun Yat-sen University， Guangzhou510275，China）

Abstract：Hubei Province is known as the“Province of Thousands ofLakes”，and the river and lake chief system has playedan importantrolein the water ecological protectionand watershed management in Hubei Province. Currently，the implementation ofriverandlakechief system in Hubei Province hasprovenhighly effective.Highlights appealed in cros-basin collaborative legislation and comprehensive law-enforcement such as newcollaborative models of“river and lakechief + police chief + procurator general”，“river and lake chief + court president”and the application of new inspection technologies like riverand lake patrol App.However，we find following issues inthe implementation of river and lake chief system：homogenization of local legislationwith cursory and generalized content，insufficient organizational coordination and overlapping management，unclear power boundaries and chaotic accountability system，complex assessment criteria with excessive focus on results，single supervision subject and weak supervisory synergy.To addressthese problems，the study propose suggestions including improving thelegal systemandemphasizing thecharacteristicsof local legislation，clarifying organizational leadership with attention to interdepartmental division of labor，exercising power according to lawand ensure alignment of authority andresponsibility，detailing assessment criteria and ataching importance to evaluation process，and perfecting supervision system and clearly defining the diversity of supervision subjects.The research results can provide references for the healthy development of river and lake chief system in Hubei Province.

Key words：Hubei Province；river chief system；lake chief system；legislation；law-enforcement