新時(shí)期省級政府深化產(chǎn)教融合政策分析

為深入貫徹黨的十九大精神、推進(jìn)產(chǎn)教融合和校企合作，2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（簡稱《意見》），這是國內(nèi)首份深化產(chǎn)教融合的綱領(lǐng)性文件，對促進(jìn)職業(yè)教育質(zhì)量提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級具有重要的指導(dǎo)作用。目前我國行政體制的特點(diǎn)是地方人民政府對本級人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)以及上一級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，采用自上而下的方式進(jìn)行政策擴(kuò)散?？陀^而言，中央政府及行政機(jī)關(guān)發(fā)布的產(chǎn)教融合文件需要獲得地方各級政府及部門的認(rèn)同與配合。作為政策執(zhí)行的中間層級，省級政府發(fā)揮著上傳下達(dá)、解釋說明的關(guān)鍵作用，必須精準(zhǔn)把握國家產(chǎn)教融合的政策內(nèi)涵，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整及教育布局的現(xiàn)實(shí)需要，制定彰顯區(qū)域特色且易于操作的規(guī)劃，細(xì)化政策執(zhí)行的具體舉措，促進(jìn)政策在地化創(chuàng)新和差異化執(zhí)行。截至2022年12月31日，全國29個(gè)省級政府在國家政策文件基礎(chǔ)上，結(jié)合省域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等發(fā)展?fàn)顩r，出臺(tái)了一系列深化產(chǎn)教融合的地方性文件。從政策網(wǎng)絡(luò)類型分布來看，我國各個(gè)省份產(chǎn)教融合政策以政府間網(wǎng)絡(luò)為主，其次為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，其后依次為專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、政策社群和議題網(wǎng)絡(luò)。其中產(chǎn)教融合政策社群主要是各級人民政府，體現(xiàn)各省政策決策的最高規(guī)格和意志，能夠代表各省最廣泛的群眾利益。2分析不同省級政府產(chǎn)教融合實(shí)施意見（方案）的具體內(nèi)容表述，推動(dòng)產(chǎn)教融合從文本表述向縱深實(shí)踐發(fā)展，將為省級政府進(jìn)行政策文件的再創(chuàng)造提供有益經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、省級政府深化產(chǎn)教融合政策文本分析

省級政府深化產(chǎn)教融合的政策文本具有涉及主體多、構(gòu)成復(fù)雜、包含信息量大等特點(diǎn)，本文通過文本分析（TextualAnalysis），綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等在某一領(lǐng)域綜合影響的結(jié)果3，對目標(biāo)文件內(nèi)容進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，把握文本蘊(yùn)含的深層次意義。本文以省級政府發(fā)布的產(chǎn)教融合實(shí)施意見（方案）為基礎(chǔ)，從文本形式和內(nèi)容出發(fā)，旨在明晰政策文件的擴(kuò)散機(jī)制和選擇邏輯。

（一）政策發(fā)文主體分析

當(dāng)前政策發(fā)文主體呈現(xiàn)統(tǒng)一化與多元化相結(jié)合的特征。自《意見》發(fā)布后，各?。▍^(qū)、市）級政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，創(chuàng)造性地制定了省域?qū)嵤┮庖娀蚍桨?，其中，海南省和北京市以發(fā)展改革委和教育廳為牽頭主體，上海市以教委、發(fā)展改革委、經(jīng)信委、人社局和國資委等部門聯(lián)合發(fā)文，其余均以?。▍^(qū)、市）政府或?。▍^(qū)、市）政府辦公廳名義獨(dú)立發(fā)文。一方面，受行政科層體制和條塊分割管理的影響，在政策擴(kuò)散中存在上下級對應(yīng)發(fā)文的現(xiàn)象，利用行政命令引導(dǎo)下級職能部門積極采納實(shí)施，表明政府工作承接具有較強(qiáng)的連續(xù)性。中央層面由國務(wù)院辦公廳牽頭發(fā)文，地方層面由?。▍^(qū)、市）政府辦公廳結(jié)合發(fā)文，有助于確保國家政策執(zhí)行效力的高度統(tǒng)一。另一方面，各省級政府之間相互模仿和相互借鑒能夠有效減少政策制定中的創(chuàng)新成本和實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)。從命名方式上看，已發(fā)布的政策文件多以實(shí)施意見（方案）進(jìn)行表述，采用“?。▍^(qū)、市）名稱 + 深化產(chǎn)教融合 + 實(shí)施意見（方案）\"的結(jié)構(gòu)組合，命名形式趨同，折射出省級政府有選擇性地學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗(yàn)、重塑政策理念，旨在提升產(chǎn)教融合政策文件的執(zhí)行合法性和社會(huì)認(rèn)可度。

（二）政策發(fā)文時(shí)間分析

自2018年2月22日，安徽省政府在國內(nèi)以省級行政部門名義率先發(fā)布《安徽省關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》，到2021年11月26日，上海市政府六部門聯(lián)合出臺(tái)《上海市深化產(chǎn)教融合協(xié)同育人行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》，將近三年時(shí)間，全國有29個(gè)?。▍^(qū)、市）政府先后制定了本省深化產(chǎn)教融合的地方性文件，充分體現(xiàn)了國家產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的重要性和及時(shí)性。其中，僅2018年就有21個(gè)?。▍^(qū)、市）緊跟中央文件，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)產(chǎn)業(yè)特色等，大規(guī)模制定并發(fā)布適合本省深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見（方案）。2019年后，各省（區(qū)、市）在推進(jìn)產(chǎn)教融合政策的擴(kuò)散速度和擴(kuò)大實(shí)施范圍較之前大幅減緩，山東、江西、陜西、黑龍江、寧夏、貴州、北京、上海等?。▍^(qū)、市）陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，發(fā)文名稱與先前各?。▍^(qū)、市）的表述略有不同，將省域發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)有機(jī)融入了各?。▍^(qū)、市）深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見（方案）中。如山東省突出推動(dòng)了實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化；貴州省為建設(shè)特色職業(yè)教育強(qiáng)省，積極落實(shí)國家職教改革方案；北京市通過產(chǎn)教融合試點(diǎn)，促進(jìn)了教育創(chuàng)新發(fā)展、提升了人力資源質(zhì)量。這些政策文件的出臺(tái)表明，省級政府政策文件的逐級落實(shí)需要一定時(shí)間進(jìn)行消化、吸收和再創(chuàng)造，并且后發(fā)布政策的省份能更加主動(dòng)地借鑒先前的經(jīng)驗(yàn)，還能有效規(guī)避政策制定中不合理的內(nèi)容。

二、省級政府深化產(chǎn)教融合政策的實(shí)施邏輯

（一）政策目標(biāo)的設(shè)定

首先，各省（區(qū)、市）印發(fā)實(shí)施意見（方案）的政策目標(biāo)總體上與《意見》保持一致，即“利用10年左右的時(shí)間，總體形成產(chǎn)教統(tǒng)籌融合、良性互動(dòng)的發(fā)展格局”，但具體化程度存在差異。有些省份政策目標(biāo)解讀清晰，有些省份僅在文件中進(jìn)行簡單羅列。梳理由各省份發(fā)布實(shí)施意見（方案）政策目標(biāo)的完成時(shí)間，有助于督促省級政府結(jié)合地域特色，分步有序地推進(jìn)國家產(chǎn)教融合政策的落地。其中，山西、內(nèi)蒙古、重慶、浙江、吉林、江西、寧夏、北京等?。▍^(qū)、市）在文件中明確提及時(shí)間安排和發(fā)展目標(biāo)，圍繞實(shí)現(xiàn)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，多以2020年、2025年、2030年、2035年作為政策目標(biāo)的達(dá)成時(shí)間節(jié)點(diǎn)，除此之外也有短期和中長期、近期和長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的層次劃分。例如，2018的11月19日，浙江省在實(shí)施意見的“總體要求\"部分強(qiáng)調(diào)，到2025年基本建立產(chǎn)教融合長效發(fā)展的機(jī)制，到2035年總體實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教統(tǒng)籌融合，全面推行校企協(xié)同育人，健全完善需求導(dǎo)向的人才培養(yǎng)模式。

（二）政策內(nèi)容的價(jià)值導(dǎo)向

各省因地制宜地提出政策執(zhí)行的具體措施，體現(xiàn)了地方省級政府對國家政策的實(shí)踐認(rèn)同和推廣轉(zhuǎn)化。有些省份以中央政府文件的內(nèi)容為核心，優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展布局，出臺(tái)了能夠體現(xiàn)地方特色的實(shí)施意見；有些省份模仿、照搬、復(fù)制中央文件或政策的框架體系，僅注重從形式上與其保持一致，增加了政策執(zhí)行的難度；還有個(gè)別省份的實(shí)施意見表述較為宏觀，并未對文件內(nèi)容進(jìn)行操作性轉(zhuǎn)化，缺乏實(shí)踐指導(dǎo)性。其中，河北、甘肅、廣東、天津、江西、重慶等?。ㄊ校┠苤鲃?dòng)結(jié)合省域發(fā)展規(guī)劃，探索差異化的產(chǎn)教融合發(fā)展路徑。特別是江西省從鼓勵(lì)先行先試、完善協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)金融支持、落實(shí)稅收減免、強(qiáng)化人才保障、創(chuàng)設(shè)良好氛圍等方面入手，推動(dòng)產(chǎn)教深度融合，具有較強(qiáng)的可操作性。

（三）政策內(nèi)容的創(chuàng)新性

各省的實(shí)施意見（方案）結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)高度趨同，反映了省級政府在政策制定過程中能結(jié)合社會(huì)發(fā)展需要，對中央文件進(jìn)行有選擇性地套用，有效降低了政策制定的成本。但是，省級政府立足地域特色制定能夠凸顯產(chǎn)教融合政策內(nèi)容創(chuàng)新性的實(shí)施意見（方案）也十分重要。其中，江蘇、廣東、福建、海南、山東、江西、寧夏、貴州、上海等9?。▍^(qū)、市）實(shí)施意見體現(xiàn)了較強(qiáng)的改革意識(shí)。例如，江蘇省和廣東省關(guān)注產(chǎn)教融合平臺(tái)載體和師資隊(duì)伍建設(shè)；福建省注重促進(jìn)企業(yè)參與辦學(xué)和人才培養(yǎng)，發(fā)揮行業(yè)組織的協(xié)調(diào)作用，完善產(chǎn)教融合培訓(xùn)體系；海南省通過保障生產(chǎn)性實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)相關(guān)方的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)組織產(chǎn)教融合協(xié)同服務(wù)；山東省依托建立教育服務(wù)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的協(xié)同機(jī)制，加快推進(jìn)人才培養(yǎng)模式改革；江西省立足打造產(chǎn)教融合創(chuàng)新高地，深化教育供給服務(wù)改革；寧夏回族自治區(qū)以深化職業(yè)教育教學(xué)改革為目標(biāo)，服務(wù)提升職業(yè)教育發(fā)展水平；貴州省完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系及資源布局，旨在推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（四）政策實(shí)施的路徑

產(chǎn)教融合涉及學(xué)校、企業(yè)、政府、行業(yè)協(xié)會(huì)等多方主體，明晰各主體之間的責(zé)權(quán)利是推動(dòng)構(gòu)建長效協(xié)同機(jī)制的必要前提。4各省級政府基于國家產(chǎn)教融合政策的頂層設(shè)計(jì)，注重發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用。第一，地方政府應(yīng)積極創(chuàng)設(shè)產(chǎn)教深度融合的新格局，立足省域戰(zhàn)略規(guī)劃，整合學(xué)校辦學(xué)資源，統(tǒng)籌推進(jìn)職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展；還立足地方特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整職業(yè)教育發(fā)展布局。第二，各省應(yīng)擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善以需求為導(dǎo)向的產(chǎn)教協(xié)同育人機(jī)制。如安徽、江蘇、四川、青海、重慶、浙江、廣西、陜西等省提出擴(kuò)大專業(yè)調(diào)整、教師聘任、經(jīng)費(fèi)管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置等自主權(quán)。第三，行業(yè)組織要明確職能定位，發(fā)揮其在政策執(zhí)行中的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)校企實(shí)現(xiàn)供需對接。多省份的行業(yè)組織要充分發(fā)揮培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)制定、校企合作對接、教學(xué)質(zhì)量評價(jià)、人才需求預(yù)測、職業(yè)技能鑒定等各方面的職能。例如，安徽、云南、河南、青海、內(nèi)蒙古、黑龍江等提出建立健全?。▍^(qū)）級行業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)和運(yùn)行機(jī)制，服務(wù)產(chǎn)教融合實(shí)踐，積極構(gòu)建社會(huì)組織參與的信息服務(wù)平臺(tái)，確保利益主體之間的信息通暢。第四，凸顯企業(yè)的主體作用，多舉措激發(fā)企業(yè)參與產(chǎn)教融合的動(dòng)力。例如，山西、江蘇、遼寧、云南、河南、青海、浙江等省主動(dòng)進(jìn)行辦學(xué)模式的改革創(chuàng)新，支持企業(yè)以獨(dú)資、合資等方式融入職業(yè)教育和高等教育；同時(shí)各省可深化“引企入教\"改革，構(gòu)建校企雙方在招生、培養(yǎng)、就業(yè)等方面的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)以企業(yè)為主體的協(xié)同創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，改進(jìn)企業(yè)職工在崗培訓(xùn)方式，對實(shí)行現(xiàn)代學(xué)徒制和新型學(xué)徒制的企業(yè)按規(guī)定提供補(bǔ)貼。

三、省級政府深化產(chǎn)教融合政策改進(jìn)的思路

產(chǎn)教融合從政策導(dǎo)向到制度安排，體現(xiàn)了現(xiàn)代教育發(fā)展對增強(qiáng)國家競爭力特別是發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐作用。529個(gè)省級政府發(fā)布的產(chǎn)教融合實(shí)施意見（方案）是國家深化產(chǎn)教融合的實(shí)踐創(chuàng)新，明確了不同利益主體的權(quán)責(zé)和目標(biāo)。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，產(chǎn)教融合需要經(jīng)過長期的實(shí)踐探索，充分發(fā)揮利益各方的資源優(yōu)勢，才能取得應(yīng)有的政策成效。

（一）注重產(chǎn)教融合政策內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性

各省級政府應(yīng)立足國家產(chǎn)教融合政策文件的整體性發(fā)展要求，圍繞省域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況及發(fā)展訴求，理性審視并詳細(xì)規(guī)劃省內(nèi)產(chǎn)教融合的發(fā)展目標(biāo)，正確把握國家政策文件的深刻內(nèi)涵并制定切實(shí)有效的實(shí)施措施，助力提升政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)成效。例如，山西省通過一系列深化產(chǎn)教融合的改革舉措，促進(jìn)了教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈及創(chuàng)新鏈的有機(jī)銜接，為加快構(gòu)建省域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)核心競爭力、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能提供了有力的人才支撐，這是在國家政策有力指引下的細(xì)化分解，旨在全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，增強(qiáng)省域創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。省級政府作為國家產(chǎn)教融合政策執(zhí)行的中堅(jiān)力量，發(fā)揮著承上啟下的關(guān)鍵性作用，其應(yīng)給予各級行政部門更多的自由裁量權(quán)，努力營造良好的政策環(huán)境，最大限度推動(dòng)產(chǎn)教融合政策的高效實(shí)施。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)教融合政策內(nèi)容的創(chuàng)新性

省級政府是省域產(chǎn)教融合政策解讀和推動(dòng)的核心主體，在政策內(nèi)容的出臺(tái)和修訂過程中應(yīng)彰顯地方特色，因地制宜進(jìn)行內(nèi)容上的創(chuàng)新。首先，省級政府應(yīng)基于省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求和發(fā)展?fàn)顩r，準(zhǔn)確落實(shí)國家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中采取的決策和部署，客觀分析產(chǎn)教融合實(shí)踐的制約要素，以多任務(wù)達(dá)成為目標(biāo)，分階段、有計(jì)劃地對產(chǎn)教融合政策目標(biāo)進(jìn)行分解與細(xì)化，并逐層推進(jìn)、逐級實(shí)現(xiàn)。例如，在人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新上，重慶市和山西省結(jié)合各自省域特點(diǎn)出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施辦法。重慶市積極推動(dòng)中外合作育人，吸引了國內(nèi)外一流大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)來渝進(jìn)行合作發(fā)展；山西省強(qiáng)化引資、引技、引智，實(shí)施晉商、晉才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新工程，與國內(nèi)外一批行業(yè)龍頭企業(yè)積極開展深度合作，充分彰顯了省域特色和實(shí)際發(fā)展需求。其次，省級政府應(yīng)加大力度提升自身的創(chuàng)新能力。省級政府可以提升地方政府決策者的創(chuàng)新意識(shí)和能力為抓手，明晰產(chǎn)教融合在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和解決人才供給側(cè)矛盾中的現(xiàn)實(shí)意義。深化產(chǎn)教融合并非僅是教育領(lǐng)域的問題，應(yīng)將其置于社會(huì)發(fā)展的整體布局中進(jìn)行考量，既要關(guān)注教育領(lǐng)域的客觀現(xiàn)實(shí)和發(fā)展規(guī)律，又要跳出教育體系，從社會(huì)系統(tǒng)中主動(dòng)尋求破局之策，構(gòu)建政府統(tǒng)籌規(guī)劃、行業(yè)組織協(xié)調(diào)、校企協(xié)同推進(jìn)的新型產(chǎn)教融合政策模式。

（三）提升產(chǎn)教融合政策內(nèi)容的操作性

省級政府制定的政策內(nèi)容要有助于促進(jìn)《意見》的貫徹落實(shí)，盡量避免一些宏大敘事性的空話、套話，在文件話語表述上要注重適當(dāng)增加一些具有激勵(lì)性的話語，以促進(jìn)不同利益主體對產(chǎn)教融合政策形成正確的認(rèn)識(shí)。首先，省級政府在制定政策時(shí)應(yīng)注意明確政策主體的權(quán)責(zé)利益，注重政策話語的權(quán)威性和強(qiáng)制性。政策內(nèi)容要注重多話語表述類型，根據(jù)任務(wù)的重要性和緊迫性程度，明確文件中具體的禁令性、指導(dǎo)性內(nèi)容，促使政策對象知曉可為與不可為的范疇和邊界，幫助其更好地把握政策的內(nèi)涵，指導(dǎo)并解決產(chǎn)教融合實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困難。其次，省級政府在制定政策時(shí)應(yīng)注意建立獎(jiǎng)懲并重的制度體系。省級政府應(yīng)在國家政策指引下制定、出臺(tái)實(shí)施辦法和措施，突出針對教育機(jī)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)等利益主體的硬性要求，對不履行或低效應(yīng)對的情形予以懲戒。省級政府要立足省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行因地制宜的政策引導(dǎo)，細(xì)化政策的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助、稅收減免等措施和實(shí)施細(xì)則，而非簡化表述、流于表面。再次，省級政府要完善產(chǎn)教融合相關(guān)法律法規(guī)，滿足不同利益主體的合理訴求。政策是對資源進(jìn)行權(quán)威分配的工具和手段，企業(yè)是產(chǎn)教融合的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域主體，在遇到糾紛時(shí)如無法利用法律手段維護(hù)其合法權(quán)益，勢必會(huì)削弱其參與積極性。因此，省級政府應(yīng)注重健全產(chǎn)教融合相關(guān)法規(guī)建設(shè)，在法律層面對利益主體的權(quán)責(zé)作出規(guī)定，鞏固產(chǎn)教融合在省內(nèi)的既有成效和重要地位，將政策指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎邎?zhí)行力，促進(jìn)政策內(nèi)容的貫徹落實(shí)。

四、結(jié)語

省級政府在深化產(chǎn)教融合政策的制定與實(shí)踐中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。未來，省級政府在政策制定中要更加注重及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化，強(qiáng)化省級政府在產(chǎn)教融合中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，更好地推動(dòng)教育與產(chǎn)業(yè)的深度融合，助力地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、教育高質(zhì)量發(fā)展。

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