農(nóng)村土地二輪延包中的農(nóng)民利益保護(hù)

一、農(nóng)民土地利益保護(hù)的內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)

土地對(duì)農(nóng)民有多個(gè)層次的意義，既是重要的社會(huì)保障，也是社會(huì)公平的最重要體現(xiàn)，還是就業(yè)權(quán)利。保護(hù)農(nóng)民的土地利益有三個(gè)層次，一是已經(jīng)分到土地的農(nóng)民不再失去土地，二是無地、少地農(nóng)民如何公平地分到土地，三是作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民，如何保障其種地的權(quán)利。我國(guó)采取的土地公有制是保護(hù)農(nóng)民利益的制度基礎(chǔ)，但是僅僅依靠土地公有制并不能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的土地利益保護(hù)。

第一個(gè)層面，堅(jiān)持土地公有制，防止土地私有化，避免農(nóng)民失去土地。從土地保障功能角度，在農(nóng)民還需要依賴土地生存的背景下，農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為農(nóng)民失地帶來的社會(huì)不穩(wěn)定。土地公有制限制土地自由交易，可以避免農(nóng)民因土地買賣而失去土地。保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定且進(jìn)行土地確權(quán)的重要意義就是確保農(nóng)民對(duì)特定地塊的承包權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民承包地最大限度的保護(hù)。

第二個(gè)層面，作為承包者的農(nóng)民，通過土地調(diào)整保障新增人口的承包權(quán)益。農(nóng)村人口始終處于變動(dòng)過程中，農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變就會(huì)存在無地、少地農(nóng)民的土地權(quán)益無法保障的問題。只有確保農(nóng)民家庭公平地分配到土地，土地承包制度才能夠得到農(nóng)民的認(rèn)同。土地分配不均、無地人口增加、地權(quán)固化等都會(huì)損害土地公有制的效益，使得農(nóng)村矛盾糾紛增加以及土地承包關(guān)系穩(wěn)定政策難以執(zhí)行。從這個(gè)角度來看，土地承包關(guān)系穩(wěn)定與土地調(diào)整之間是辯證關(guān)系，是土地公有制的一體兩面。只有進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整，才能實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系“大穩(wěn)定”。正是因?yàn)槿绱?，盡管土地二輪承包后相關(guān)政策嚴(yán)令禁止土地調(diào)整，但是農(nóng)村仍然出現(xiàn)了各種形式的土地調(diào)整。

第三個(gè)層面，作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民，保障種地權(quán)利，避免農(nóng)民“有地?zé)o利”。受到“人多地少”的基本國(guó)情的影響，農(nóng)民戶均土地面積較小、農(nóng)業(yè)收入也不高。我國(guó)仍然有近5億人生活在農(nóng)村，除了極少數(shù)地區(qū)因?yàn)檗r(nóng)業(yè)價(jià)值較高，能夠吸引農(nóng)村精英群體留村務(wù)農(nóng)之外，大部分農(nóng)村地區(qū)留村務(wù)農(nóng)農(nóng)民都是難以進(jìn)城務(wù)工的弱勢(shì)群體。這部分農(nóng)民群體難以在城市找到就業(yè)機(jī)會(huì)，如果能在農(nóng)村種地也是一種選擇。保障農(nóng)民的利益需要堅(jiān)持小農(nóng)立場(chǎng)，農(nóng)民不僅要有地可種，也要地好種、種地有收益。

二、土地二輪延包要避免“一延了之”

當(dāng)前部分地區(qū)正在開展土地二輪延包的試點(diǎn)工作，總體方向是強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變，“增人不增地、減人不減地”。這實(shí)際是按照二輪承包的土地面積和地塊繼續(xù)承包。這種土地二輪延包政策可以在第一個(gè)層面上保障有地農(nóng)民不失去土地，但是無法在第二個(gè)層面和第三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。

（一）土地歷史遺留問題成為農(nóng)村矛盾糾紛的根源

自從土地承包制度實(shí)施以來，農(nóng)民的土地多年沒有發(fā)生變化，但是農(nóng)村發(fā)生了很大變化。在不同農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移程度、土地利益和土地承包現(xiàn)狀等都有很大的不同，農(nóng)民的主要訴求是根據(jù)實(shí)際變動(dòng)情況進(jìn)行小調(diào)整，但對(duì)土地小調(diào)整的具體要求也存在很大差異。

第一，在土地利益較為薄弱的中西部地區(qū)，農(nóng)民的主要訴求是解決歷史遺留問題。這些歷史遺留問題主要包括消亡戶、特困戶的土地收回問題；外嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)問題；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中產(chǎn)生的土地變動(dòng)問題；土地二輪承包時(shí)部分農(nóng)民棄田問題；財(cái)政供養(yǎng)人員的土地收回問題；土地征收帶來的變動(dòng)問題；家庭成員變動(dòng)帶來的土地分配不公問題；土地私下買賣問題；大學(xué)畢業(yè)生戶口回遷后承包地如何處理問題；等等。在土地以家庭為單位進(jìn)行承包的情況下，農(nóng)村無地人口不多。但是農(nóng)民除了考慮土地絕對(duì)收益問題，有時(shí)候更加關(guān)注的是土地公平分配與否。

總體上，當(dāng)前農(nóng)村的土地矛盾糾紛總量不多，但是對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序有一定影響。這些矛盾屬于歷史遺留的問題，很難解決，要花費(fèi)很多的人力和精力?；鶎痈刹科毡榉从常r(nóng)村基層很多矛盾糾紛就是從土地問題中延伸出來的，化解了土地矛盾糾紛，就能夠解決基層90%的矛盾糾紛。這些矛盾糾紛平時(shí)處于隱匿狀態(tài)，但在土地確權(quán)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、征地和土地流轉(zhuǎn)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)，成為基層治理工作的主要障礙。有基層干部反映，把這些矛盾糾紛化解，才能順利地推進(jìn)二輪延包工作。

第二，在土地利益較為豐厚的發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民更加期待土地利益重新分配。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民基本實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地基本實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)效益較好且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較多，土地利益較為豐厚。在土地已經(jīng)福利化的情況下，農(nóng)民對(duì)土地利益重新分配有更加強(qiáng)烈的訴求。大部分農(nóng)民仍然將土地租金視為主要的養(yǎng)老保障。

在土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民想要的不是土地，而是土地租金。發(fā)達(dá)地區(qū)傾向于采取“動(dòng)賬不動(dòng)地”的方式實(shí)現(xiàn)土地利益公平分配。“動(dòng)賬不動(dòng)地”的好處是利益調(diào)整的制度成本很低，不需要重新分配土地，只需要調(diào)整賬目。

此外，部分農(nóng)村地區(qū)在土地二輪承包后一直在調(diào)整土地，按照哪個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的土地人口延包成為一個(gè)令人關(guān)注的問題。

（二）農(nóng)民種地權(quán)利難以保障

第一，推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，降低土地價(jià)值。最近幾年，部分地方政府為了治理土地拋荒、增加村集體經(jīng)濟(jì)收入和推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，又開始推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向資本傾斜。盡管農(nóng)民能夠獲得土地租金，但是土地租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民自己種地的收益。

推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的主要障礙是土地分散流轉(zhuǎn)，部分地方政府進(jìn)行了多樣化的探索，以推動(dòng)土地向資本流轉(zhuǎn)。我們?cè)谥胁亢蜄|部調(diào)研的5個(gè)縣都在推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。中部地區(qū)A縣探索“三塊田”改革，發(fā)揮村社集體的居間服務(wù)作用，推動(dòng)土地連片流轉(zhuǎn)。中部地區(qū)B縣的一個(gè)村也探索了確權(quán)不確地的做法，由村集體進(jìn)行集中連片流轉(zhuǎn)，將全村的土地流轉(zhuǎn)給一個(gè)市場(chǎng)主體。中部地區(qū)C縣則在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后直接將土地分配給資本，資本跟隨高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)業(yè)。東部地區(qū)D縣結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)探索土地確權(quán)確畝不確地的做法，推動(dòng)土地連片流轉(zhuǎn)。東部地區(qū)E縣則探索“小田并大田”的做法，克服土地分散流轉(zhuǎn)的弊端，將土地向資本集中。

第二，土地拋荒，使得土地?zé)o價(jià)值。很多地區(qū)因?yàn)橥恋丶?xì)碎、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，資本無法進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，小農(nóng)戶種地不劃算。即便土地仍然掌握在農(nóng)民手中，但是農(nóng)民不得不拋荒土地。當(dāng)前，部分地區(qū)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)未進(jìn)行土地平整，只是對(duì)既有的農(nóng)田設(shè)施進(jìn)行小修小補(bǔ)，并未解決農(nóng)民種地難的問題。

三、充分利用土地小調(diào)整，有效保障農(nóng)民利益

我國(guó)的土地承包政策需要兼顧農(nóng)民問題和農(nóng)業(yè)問題，既需要保持土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，也需要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。在土地二輪延包部分試點(diǎn)中，職能部門主要關(guān)注土地承包權(quán)問題，為了保障土地承包權(quán)而鎖定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致土地細(xì)碎化和土地難以耕種問題。而縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)則關(guān)注放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，培育社會(huì)資本作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在土地公有制和家庭承包制度不變的情況下，土地二輪延包需要促進(jìn)以小農(nóng)戶為主體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決小農(nóng)戶種地難的問題。中央在很早就提出了土地二輪承包到期后繼續(xù)延長(zhǎng)30年的改革方向，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的改革思路。從我們調(diào)研來看，基層干部與農(nóng)民都認(rèn)可“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的改革思路，認(rèn)為不需要進(jìn)行大調(diào)整，而小調(diào)整十分必要。當(dāng)前階段，保障農(nóng)民利益不需要將土地打亂重分，只需要進(jìn)行土地小調(diào)整。

（一）因地制宜進(jìn)行土地小調(diào)整

在土地二輪延包試點(diǎn)村，農(nóng)民基本上都進(jìn)行了不同程度的土地小調(diào)整。有的農(nóng)村地區(qū)，機(jī)動(dòng)地分配給無地少地的農(nóng)民；有的農(nóng)村地區(qū)，解決外嫁女的土地承包問題；有的農(nóng)村地區(qū)，通過“動(dòng)賬不動(dòng)地”，調(diào)整土地租金；有的農(nóng)村地區(qū)，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行“小田并大田”，將小農(nóng)戶分散的土地調(diào)整到一個(gè)位置。每個(gè)農(nóng)村地區(qū)歷史遺留問題存在很大的差異性，土地分配狀況也有很大的不同。不同農(nóng)村地區(qū)對(duì)土地小調(diào)整的訴求不同，土地小調(diào)整的幅度和方式應(yīng)該由地方自主決定，可以采取“一村一策”，甚至“一組一策”的辦法，由農(nóng)民自主協(xié)商。

（二）通過土地小調(diào)整放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

在實(shí)踐中，土地小調(diào)整主要存在三種不同的內(nèi)涵：第一種是政策制定部門通常將小調(diào)整理解為對(duì)承包地面積的調(diào)整，重點(diǎn)關(guān)注調(diào)整幅度的大??；第二種是基層干部更關(guān)注歷史遺留問題的解決，希望通過土地小調(diào)整化解長(zhǎng)期存在的土地糾紛和矛盾；而長(zhǎng)期以來被忽視的第三種調(diào)整方式是“不動(dòng)土地面積，只調(diào)整地塊”，其核心目的是在不改變農(nóng)戶承包地總面積的前提下，通過將分散的地塊進(jìn)行合并或調(diào)整至相鄰位置，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種。當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者為原土地承包戶時(shí)，將農(nóng)戶的承包地全部調(diào)整到一個(gè)位置。當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體時(shí)，則將其流轉(zhuǎn)的土地全部調(diào)整到一個(gè)位置。地塊調(diào)整可以克服土地細(xì)碎化問題，有利于推進(jìn)機(jī)械化、便于管理和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

部分地方政府將這種類型的土地小調(diào)整與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)結(jié)合起來。第一種結(jié)合方式是完善基礎(chǔ)設(shè)施，減少地塊之間的差異，為地塊調(diào)整提供農(nóng)田設(shè)施條件。東部地區(qū)C縣為平原地區(qū)，不需要做土地平整。原來是旱作區(qū)，近10年來逐漸改為水田。地方政府提供水利設(shè)施和提高橋梁的農(nóng)機(jī)通達(dá)度，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)者開展“小田并大田”改革。土地經(jīng)營(yíng)者將土地流轉(zhuǎn)過來，自發(fā)地打破田埂、合并地塊，增加了單個(gè)田塊的面積。中部地區(qū)S縣是丘陵地區(qū)，土地平整的成本較高，地方政府利用一事一議項(xiàng)目資金和動(dòng)員農(nóng)民籌資籌勞，完善了農(nóng)田設(shè)施。地方政府將農(nóng)民的土地調(diào)整到一個(gè)位置，這沒有增加單個(gè)地塊的面積，但是也在一定程度上克服了土地細(xì)碎化問題。第二種結(jié)合方式是通過土地平整，破除地塊，為地塊調(diào)整提供土地條件。東部地區(qū)B縣農(nóng)村為丘陵地區(qū)，地方政府在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中側(cè)重于土地平整，將小塊土地平整為3—5畝，增加了單個(gè)地塊的面積。

第一種和第二種土地小調(diào)整都是針對(duì)土地承包權(quán)的調(diào)整。這兩種土地小調(diào)整方式涉及土地利益調(diào)整，存在引發(fā)社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。第三種土地小調(diào)整不涉及土地利益調(diào)整，核心是發(fā)揮村集體的土地資源配置作用，優(yōu)化既有的土地承包關(guān)系。針對(duì)土地細(xì)碎化問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在土地二輪延包試點(diǎn)政策中提出了“穩(wěn)定承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的做法。中部地區(qū)S縣在2014年主張通過“保持土地承包權(quán)不變，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的方式克服土地細(xì)碎化問題，但是效果非常有限。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要從優(yōu)化土地承包關(guān)系切入，在保持土地承包面積不變的基礎(chǔ)上賦予村集體調(diào)整地塊的權(quán)利。