解決四方面突出問題提升高標準農(nóng)田投資效益

高標準農(nóng)田建設(shè)是黨中央、國務(wù)院著眼于保障國家糧食安全作出的重大戰(zhàn)略部署，是鞏固和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵舉措。截至2023年底，我國已累計建成高標準農(nóng)田超過10億畝，約占耕地面積的一半以上，有力支撐我國糧食產(chǎn)量連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。但是，高標準農(nóng)田建設(shè)仍面臨規(guī)劃銜接不暢、投入標準偏低、建后管護機制不全等問題。建議瞄準高標準農(nóng)田建設(shè)面臨的突出問題，精準施策、逐項破解，確保投資效益有效發(fā)揮。

一、高標準農(nóng)田建設(shè)取得積極進展，未來建設(shè)任務(wù)繁重

2018年以來，國家進一步加大高標準農(nóng)田建設(shè)力度，強化政策和資金保障，每年支持建設(shè)高標準農(nóng)田超過8000萬畝。截至2023年底，累計建成高標準農(nóng)田超過10億畝，穩(wěn)定保障了1.3萬億斤以上的糧食產(chǎn)能，全國耕地質(zhì)量平均等級較2014年提升了0.35個等級，農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力不斷增強。

對標2030年建成13.5億畝目標，全國高標準農(nóng)田還有近3億畝新建任務(wù)，但剩余待建地塊多處在山地丘陵、水源保障差、自然條件惡劣、碎片化嚴重區(qū)域，建設(shè)成本高，新建任務(wù)繁重。此外，我國高標準農(nóng)田建設(shè)標準偏低，正常使用年限一般為10—15年，目前已建成的項目在2035年前都需要改造提升，未來改造提升任務(wù)亦不容小覷。按照《中共中央辦公廳" 國務(wù)院辦公廳逐步把永久基本農(nóng)田建成高標準農(nóng)田實施方案》提出的2030年建設(shè)任務(wù)測算，“十五五”時期高標準農(nóng)田新建和改造資金需求超過萬億元，資金需求較大。

二、高標準農(nóng)田建設(shè)面臨四方面突出問題

（一）與相關(guān)規(guī)劃的銜接不強

除《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》（簡稱《規(guī)劃》）外，當(dāng)前與高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)的專項規(guī)劃還有大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造、農(nóng)田防護林建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程等。高標準農(nóng)田高效推進依賴這些規(guī)劃相互銜接，統(tǒng)籌推進。但從實踐看，《規(guī)劃》與以上規(guī)劃的有效銜接不強。例如，由于高標準農(nóng)田項目建設(shè)、驗收標準與電力部門有關(guān)規(guī)劃不一致，農(nóng)田機井建成數(shù)月后才能通電使用。與水利部門的干支渠建設(shè)規(guī)劃不銜接，田間水利渠系建成后無法供水的情況較為普遍。根據(jù)水利部門和農(nóng)業(yè)部門初步對賬情況，已建成的10億畝高標準農(nóng)田中，有2.8億畝缺乏灌排設(shè)施保障。

（二）建設(shè)標準偏低

2018年機構(gòu)改革前，高標準農(nóng)田建設(shè)分別由國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、水利部等部門負責(zé)，建設(shè)內(nèi)容各有側(cè)重，畝均投入700元左右，標準相對較低。近年來，中央持續(xù)提高補助比例，畝均補助達2400元，山東、江蘇、江西等少數(shù)省份通過省市兩級配套，基本達到《規(guī)劃》提出的畝均投資3000元標準，但多數(shù)地方政府配套能力有限，距離畝均3000元標準還有差距。另外，與發(fā)達國家相比，我國高標準農(nóng)田建設(shè)標準明顯偏低。如，日本農(nóng)田改良建成設(shè)施使用年限達40年以上，其中蓄水池等重要設(shè)施達80年以上，我國高標準農(nóng)田設(shè)施使用壽命與之差20—30年。

（三）多元投入機制尚未形成

高標準農(nóng)田建設(shè)主要依靠中央和省級政府投入，市縣出資有限甚至不投入。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，高標準農(nóng)田建設(shè)能夠提升畝均糧食產(chǎn)能10%—20%，帶動畝均節(jié)本增效300—500元，農(nóng)戶作為最直接的受益主體，基本不參與投資建設(shè)，參與項目前期工作也較為有限，“政府干、農(nóng)民看”的情況較為普遍。新型經(jīng)營主體等社會資本雖有參與意愿，但受土地流轉(zhuǎn)期限短、收益不確定性大、配套制度不完善等因素影響，不敢參與投資建設(shè)。

（四）建后管護機制不健全

農(nóng)田建設(shè)三分建、七分管，然而，高標準農(nóng)田“湊錢買馬、無力配鞍”問題突出，工程設(shè)施損毀、帶病工作等問題多發(fā)。一是管護機制不健全，國家層面關(guān)于建后管護的要求多為原則性要求，地方落實差異較大，目前仍有個別省份未按要求出臺管護文件。二是管護責(zé)任落不實，地方各級政府和村集體、受益農(nóng)戶的管護范圍、職責(zé)不夠明確，“政府管不到、集體管不好、農(nóng)戶無心管”局面較為普遍。三是管護資金難保障，中央財政不支持管護，地方缺乏穩(wěn)定資金，部分地方雖然安排了管護經(jīng)費，但力度有限，有的畝均標準不足1元，難以發(fā)揮作用。

三、破除四方面障礙，提升投資效益

（一）摸清底數(shù)，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機制

一是摸清底數(shù)。綜合國土“三調(diào)”、水資源“三調(diào)”結(jié)果，結(jié)合“三區(qū)三線”劃定和土壤“三普”等工作，全面摸清耕地和高標準農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量、空間分布等情況，在此基礎(chǔ)上落實《規(guī)劃》建設(shè)任務(wù)并銜接其他規(guī)劃。二是建立跨部門工作協(xié)調(diào)機制。國家層面，成立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，涉農(nóng)田建設(shè)部門參加的工作協(xié)調(diào)機制，加強各部門規(guī)劃和年度投資計劃等的統(tǒng)籌銜接。地方層面，省、市、縣各級政府同步建立聯(lián)席工作機制，形成上下貫通、步調(diào)一致、協(xié)調(diào)有力的工作閉環(huán)，推動高標準農(nóng)田建設(shè)與水利、電力等配套設(shè)施建設(shè)協(xié)同推進、高效實施。

（二）提高投入標準，完善相關(guān)標準體系

一是加大中央財政投入力度。綜合建設(shè)成本等因素，加大中央財政畝均補助標準，在保障東北地區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)基礎(chǔ)上，超長期特別國債資金適當(dāng)向其他糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。二是細化高標準農(nóng)田認定標準。國家層面進一步研究提出更具約束力的硬性認定標準，指導(dǎo)地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H細化認定標準和流程。三是完善相關(guān)標準。加快推動高標準農(nóng)田設(shè)計、施工、管護等國家標準出臺，指導(dǎo)各地因地制宜制定相關(guān)技術(shù)操作手冊或指南，推動高標準農(nóng)田標準化建設(shè)。

（三）穩(wěn)定財政投入機制，多渠道拓展建設(shè)資金來源

一是穩(wěn)定財政投入機制。建立中央政府投入為主、省級政府投入為輔、市縣和農(nóng)戶投入為適當(dāng)補充的資金籌措機制，通過立法明確各方出資責(zé)任和出資比例。二是設(shè)立高標準農(nóng)田建設(shè)專項貸款。鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立高標準農(nóng)田建設(shè)專項貸款，向省、市、縣級政府以及農(nóng)戶提供中長期低息貸款。三是拓展其他資金渠道。加大土地出讓收入對高標準農(nóng)田建設(shè)的支持力度。優(yōu)化高標準農(nóng)田建設(shè)新增耕地和新增產(chǎn)能核定流程、核定辦法，明確高標準農(nóng)田建設(shè)新增耕地指標調(diào)劑收益和新增產(chǎn)能收益優(yōu)先用于高標準農(nóng)田建設(shè)。完善農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營服務(wù)機構(gòu)通過“先建后補”參與高標準農(nóng)田投資的機制。

（四）完善建后管護機制，提升項目可持續(xù)性

一是明確管護主體，壓實管護責(zé)任。發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用，建立“縣負總責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的管護機制。具體為縣級政府對建后管護負總責(zé)，因地制宜完善管護制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府履行屬地管理職責(zé)，承擔(dān)管護監(jiān)管職責(zé)；村集體負管護主體責(zé)任，成立管護隊伍安排專人負責(zé)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、受益農(nóng)戶參與管護。二是構(gòu)建多元化管護經(jīng)費籌措體系。統(tǒng)籌國家投入、糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)利益補償費用，在中央層面設(shè)立國家糧食安全保障基金，劃定一定比例用于高標準農(nóng)田管護，鼓勵省級配套建設(shè)資金中提取一定比例，共同用于骨干工程的管護。鼓勵縣級利用鄉(xiāng)村振興獎補資金、村級統(tǒng)籌公共運行經(jīng)費結(jié)余和村集體經(jīng)濟收益等資金用于田間地頭設(shè)施的管護。采取“以獎代補”等方式鼓勵農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與管護。三是創(chuàng)新管護模式。鼓勵各地積極引入供銷合作社等專業(yè)機構(gòu)參與項目投資、建設(shè)、運營，通過投建營一體化提升管護水平。鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開發(fā)高標準農(nóng)田因災(zāi)損毀等保險產(chǎn)品，降低管護成本。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）