省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐進(jìn)展分析

【摘要】國(guó)家審計(jì)是推動(dòng)減稅降費(fèi)政策落地見效的重要監(jiān)督機(jī)制， 選取省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)2018 ～ 2022年審計(jì)工作報(bào)告與審計(jì)整改報(bào)告為樣本， 分析減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐進(jìn)展。研究發(fā)現(xiàn)： 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)以省級(jí)單位、 市縣（區(qū)）為審計(jì)對(duì)象， 被審計(jì)單位數(shù)量及涉及資金金額呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)； 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)逐步形成以財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)為主、 合規(guī)審計(jì)為輔的多元化審計(jì)類型。減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題集中于超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅、 未享受稅收優(yōu)惠、 應(yīng)減免未減免費(fèi)用等七個(gè)方面。審計(jì)問責(zé)存在移送問責(zé)披露不足的問題， 且審計(jì)建議針對(duì)性不強(qiáng)； 盡管審計(jì)整改效率有所提升， 但仍存在審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)， 影響減稅降費(fèi)政策的高質(zhì)量推進(jìn)?；诖?， 提出拓展審計(jì)深度和廣度、 完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、 深化審計(jì)成果運(yùn)用等建議。

【關(guān)鍵詞】減稅降費(fèi)；政策落實(shí)跟蹤審計(jì)；審計(jì)工作報(bào)告；審計(jì)整改報(bào)告

【中圖分類號(hào)】F239" " " 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A" " " 【文章編號(hào)】1004-0994（2025）05-0080-6

一、 研究背景

進(jìn)入新時(shí)代以來， 我國(guó)出臺(tái)了一系列減稅降費(fèi)政策， 有效推動(dòng)了新一輪財(cái)稅體制改革， 提升了稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。2024年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策， 重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展”。事實(shí)上， 歷經(jīng)從結(jié)構(gòu)性減稅、 定向結(jié)構(gòu)性減稅到大規(guī)模實(shí)質(zhì)性減稅的制度變遷， 因勢(shì)而變的減稅降費(fèi)政策增強(qiáng)了微觀經(jīng)濟(jì)主體的活力、 實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性升級(jí)， 進(jìn)而賦能經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2023年習(xí)近平總書記在二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)加大對(duì)重大舉措落實(shí)落地情況的監(jiān)督力度， 重點(diǎn)關(guān)注政策間協(xié)調(diào)配合， 著力打通貫徹執(zhí)行中的淤點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)， 同時(shí)深化審計(jì)監(jiān)督， 深入挖掘和運(yùn)用審計(jì)成果， 并加大審計(jì)整改工作力度。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》首次提出將國(guó)家重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作為審計(jì)工作的重點(diǎn)。重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)旨在推動(dòng)重大政策落實(shí)， 從而實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期效果。2018年8月31日審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況審計(jì)監(jiān)督的意見》， 要求將減稅降費(fèi)審計(jì)作為政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)工作。自2018年第四季度起， 審計(jì)結(jié)果公告開始披露審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、 整改情況與審計(jì)建議等內(nèi)容?！丁笆奈濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出， 明確政策落實(shí)跟蹤審計(jì)定位， 強(qiáng)化審計(jì)成果運(yùn)用， 拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度。審計(jì)監(jiān)督職能在國(guó)家治理體系中具有重要意義， 因此需要持續(xù)跟蹤審計(jì)減稅降費(fèi)政策落實(shí)情況， 以推動(dòng)政策的落地生效。

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究主要圍繞審計(jì)監(jiān)督職責(zé)定位、 審計(jì)目的等維度展開。周敏李等（2021）提出， 減稅降費(fèi)重大政策執(zhí)行的有效性依賴于審計(jì)監(jiān)督的有效性； 白鈺等（2023）認(rèn)為， 審計(jì)機(jī)關(guān)開展減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目的是規(guī)范費(fèi)用收取、 減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)； 魏強(qiáng)等（2022）則認(rèn)為， 可以將揭示問題與促進(jìn)制度完善相結(jié)合作為提高政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)監(jiān)督實(shí)效的著力點(diǎn)。

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)行動(dòng)態(tài)全過程監(jiān)督， 契合審計(jì)全覆蓋的政策導(dǎo)向。然而， 現(xiàn)有研究主要從以審計(jì)署為代表的國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)層面展開分析， 缺乏針對(duì)省級(jí)機(jī)關(guān)層面減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究， 不利于準(zhǔn)確把握減稅降費(fèi)政策落實(shí)的整體狀況。隨著2018年3月中央審計(jì)委員會(huì)的成立以及審計(jì)署下發(fā)通知開展全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作， 省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)反映出哪些邏輯演變？審計(jì)發(fā)現(xiàn)主要揭示了何種違規(guī)行為？審計(jì)整改情況如何， 能否有效推動(dòng)減稅降費(fèi)政策的實(shí)施？有鑒于此， 本文選取30個(gè)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)2018 ～ 2022年公布的147份審計(jì)工作報(bào)告、 135份審計(jì)整改報(bào)告（共282份審計(jì)結(jié)果公告）為研究樣本， 圍繞減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的對(duì)象、 主題事項(xiàng)、 類型等方面， 統(tǒng)計(jì)分析省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的邏輯演變； 根據(jù)審計(jì)工作報(bào)告中減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)查出的問題及其金額， 揭示常見的違規(guī)特征； 圍繞審計(jì)整改報(bào)告中減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的建議與政策完善情況、 問題金額整改等內(nèi)容， 考察省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問責(zé)整改的效果。在此基礎(chǔ)上， 提出拓展審計(jì)深度和廣度、 完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、 深化審計(jì)成果應(yīng)用的建議， 以期提升稅收治理能力， 穩(wěn)健推進(jìn)財(cái)稅體系改革。

二、 省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的邏輯演變

（一） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)象

省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)以省級(jí)單位、 市縣（區(qū)）為對(duì)象， 運(yùn)用審計(jì)抽查的方法展開。減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具有覆蓋面廣、 涉及地區(qū)眾多等特點(diǎn)。2018 ～ 2022年共有86份審計(jì)工作報(bào)告披露了減稅降費(fèi)政策落實(shí)數(shù)據(jù)、 被審計(jì)單位及涉及資金情況， 見表1。

從表1可以看出， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的對(duì)象范圍擴(kuò)大化趨勢(shì)明顯， 審計(jì)涉及單位數(shù)量以及資金數(shù)額呈現(xiàn)波動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)， 雖然審計(jì)深度持續(xù)拓展， 但仍顯現(xiàn)出層級(jí)覆蓋不完整的問題。2018年國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)好簡(jiǎn)政減稅降負(fù)措施更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有關(guān)工作的通知》， 明確要求“進(jìn)一步加大工作力度， 不折不扣、 不拖不延地落實(shí)好各項(xiàng)簡(jiǎn)政減稅降負(fù)措施”。自此以后， 審計(jì)數(shù)據(jù)披露省份、 被審計(jì)單位數(shù)量以及涉及資金數(shù)額均呈波動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的覆蓋范圍顯著擴(kuò)大， 監(jiān)督力度顯著增強(qiáng)， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作逐步規(guī)范化， 審計(jì)工作報(bào)告關(guān)于稅費(fèi)政策實(shí)施情況的披露愈發(fā)清晰。在30個(gè)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的147份審計(jì)工作報(bào)告中， 有86份報(bào)告披露了審計(jì)對(duì)象范圍情況， 涉及1529個(gè)市縣（區(qū)）。但是， 其中僅有少數(shù)省份地區(qū)闡明了審計(jì)對(duì)象范圍， 絕大部分省份抽查對(duì)象范圍披露不夠詳細(xì)?；?022年《政府工作報(bào)告》提出的實(shí)施“新的組合式稅費(fèi)支持政策”以及大力扶持小微企業(yè)發(fā)展的背景， 迫切需要擴(kuò)大審計(jì)覆蓋范圍， 詳細(xì)劃分審計(jì)層級(jí)結(jié)構(gòu)， 保證審計(jì)工作的全面性與系統(tǒng)性。

（二） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)主題事項(xiàng)

本文對(duì)147份審計(jì)工作報(bào)告的內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞提煉， 以精準(zhǔn)識(shí)別和概括出審計(jì)機(jī)關(guān)在減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過程中所關(guān)注的主題事項(xiàng)。圖1展示了審計(jì)工作報(bào)告中梳理出的高頻詞匯分布情況。

由圖1可知： “減免”“收取”“減稅”“收費(fèi)”已成為減稅降費(fèi)政策落實(shí)的重要載體； “違規(guī)”“不到位”“轉(zhuǎn)嫁”等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)， 表明當(dāng)前審計(jì)工作對(duì)減稅降費(fèi)政策執(zhí)行合規(guī)性的關(guān)注度顯著提升； “政策”“落實(shí)”“優(yōu)惠政策”等關(guān)鍵詞高頻率展現(xiàn)， 說明減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)重點(diǎn)審查審計(jì)機(jī)關(guān)政策規(guī)章的執(zhí)行效果； “保證金”“費(fèi)用”“金額”“退稅”等高頻詞揭示了審計(jì)工作對(duì)減稅降費(fèi)政策資金減免情況的深入審查； “涉企”“行政”“小微企業(yè)”等關(guān)鍵詞表明減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作聚焦于審查政府部門是否借助行政權(quán)力損害企業(yè)應(yīng)得利益。當(dāng)前省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)重視違規(guī)違紀(jì)行為、 規(guī)章制度執(zhí)行、 問題資金審查以及政府職能的有效履行等多個(gè)問題， 對(duì)減稅降費(fèi)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督， 其審計(jì)目標(biāo)在于擴(kuò)大減稅降費(fèi)政策的受惠群體， 同時(shí)嚴(yán)格評(píng)估稅費(fèi)減免的合理性， 促進(jìn)減稅降費(fèi)政策的高效執(zhí)行與落地。

（三） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)類型

《審計(jì)法》明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)“真實(shí)、 合法和效益”進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。通過審查和整理2018 ～ 2022年省級(jí)審計(jì)工作報(bào)告發(fā)現(xiàn)， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)主要可分為財(cái)務(wù)審計(jì)、 合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。其中： 財(cái)務(wù)審計(jì)聚焦于被審計(jì)單位是否按照政策要求實(shí)施稅收優(yōu)惠扣除、 及時(shí)在期限內(nèi)退稅等事項(xiàng)； 合規(guī)審計(jì)主要核查被審計(jì)單位業(yè)務(wù)行為是否違反政策規(guī)定、 內(nèi)部制度是否健全， 如是否利用行政職權(quán)通過壟斷經(jīng)營(yíng)、 攤派、 評(píng)比達(dá)標(biāo)等各類形式進(jìn)行違規(guī)收費(fèi)； 績(jī)效審計(jì)綜合評(píng)價(jià)被審計(jì)單位稅費(fèi)政策的效益性， 側(cè)重于稅費(fèi)征收及退還、 費(fèi)用政策落實(shí)不到位等問題。各類減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)所涉及的金額及所占比重如表2所示。

從表2可以看出， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)逐步形成以財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)為主、 合規(guī)審計(jì)為輔的多元化審計(jì)類型。2018年以來， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)經(jīng)歷了由財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)的演變， 財(cái)務(wù)審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)審計(jì)類型， 旨在揭示稅收與費(fèi)用領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。盡管財(cái)務(wù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題金額有所減少， 但問題金額在總體問題金額中所占的比重仍然較高， 2022年為50.29%。減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)類型由關(guān)注稅收與費(fèi)用的合法性向減稅降費(fèi)政策執(zhí)行的效益性轉(zhuǎn)變， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)施力度持續(xù)增強(qiáng)。單一的審計(jì)類型難以及時(shí)揭示減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過程中的風(fēng)險(xiǎn)隱患和突出矛盾， 多元化的審計(jì)類型不僅關(guān)注減稅降費(fèi)政策的資金去向， 還關(guān)注減稅降費(fèi)政策實(shí)施所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益， 有助于推動(dòng)減稅降費(fèi)政策的落地生根。

三、 省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題

（一） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題類型

自2018年審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況審計(jì)監(jiān)督的意見》， 將減稅降費(fèi)作為政策跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)工作以來， 通過省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)了378項(xiàng)問題， 大致可將其劃分為減稅政策落實(shí)問題及降費(fèi)政策落實(shí)問題。減稅政策落實(shí)問題可分為未享受稅收優(yōu)惠政策、 應(yīng)退未退社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用以及超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅三類， 降費(fèi)政策落實(shí)問題可分為應(yīng)減免未減免費(fèi)用、 違規(guī)轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用、 違規(guī)征收行政事業(yè)性費(fèi)用以及違規(guī)征收與清退保證金四類。其中， 違規(guī)征收與清退保證金的主要表現(xiàn)形式包括違規(guī)收取非目錄清單中的涉企保證金、 超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收涉企保證金以及未能及時(shí)退還保證金。省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況見表3。

從表3可以看出， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)的減稅政策落實(shí)問題主要聚焦于超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅， 其占比為53.92%， 其余問題占比較低。2018 ～ 2021年未享受稅收優(yōu)惠政策問題數(shù)量逐年增長(zhǎng)， 表明減稅政策的落實(shí)不到位。由于省級(jí)政府無法完全把握政策實(shí)施的效果， 政策制定者對(duì)政策缺乏深度理解以及缺少作為政策受益人的體會(huì)， 以致政策落實(shí)效果欠佳； 此外， 政策發(fā)布時(shí)間滯后可能導(dǎo)致部分企業(yè)無法及時(shí)享受政策優(yōu)惠。因此， 省級(jí)政府需加強(qiáng)和完善對(duì)政策實(shí)施效果的監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、 解決問題， 確保減稅政策在各省份的有效實(shí)施， 實(shí)現(xiàn)減稅政策的效益最大化。

在降費(fèi)政策落實(shí)問題方面， 違規(guī)征收行政事業(yè)性費(fèi)用問題治理取得初步成效， 而對(duì)違規(guī)征收與清退保證金的審計(jì)力度還有待加強(qiáng)。隨著財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委2017年發(fā)布的《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)政策的通知》中取消或停征41項(xiàng)中央設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的實(shí)施， 違規(guī)征收行政事業(yè)性費(fèi)用、 違規(guī)轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的問題數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)， 降費(fèi)政策的實(shí)施有效減輕了企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。但是伴隨著降費(fèi)政策的持續(xù)推進(jìn)， 政府部門在征收與清退保證金過程中的程序不夠規(guī)范， 造成保證金占用問題突出， 同時(shí)應(yīng)減免未減免費(fèi)用現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)， 對(duì)這些問題的審計(jì)力度亟需增強(qiáng)。

（二） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)涉及問題資金情況

2024年1月11日召開的全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)密切關(guān)注地方出臺(tái)的違規(guī)稅費(fèi)政策， 嚴(yán)肅查處違規(guī)返稅亂象， 盯緊財(cái)政資金， 進(jìn)而增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。2018 ～ 2022年省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題金額高達(dá)237.13萬(wàn)億元， 其中降費(fèi)政策落實(shí)問題資金占減稅降費(fèi)政策總問題資金數(shù)額的77.68%， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)涉及的問題資金情況見表4。

從表4可以看出， 在減稅政策落實(shí)方面， 超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅、 未享受稅收優(yōu)惠問題頻發(fā)， 違規(guī)金額呈現(xiàn)出波動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)， 兩者分別占減稅政策落實(shí)問題金額的77.55%、 20.22%， 反映出省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在執(zhí)行減稅政策落實(shí)跟蹤審計(jì)時(shí)， 應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)審計(jì)工作的微觀視角和重視政策落地實(shí)施情況， 并且在強(qiáng)化稅費(fèi)減免監(jiān)管的同時(shí)著重進(jìn)行績(jī)效審計(jì)， 以提升減稅政策的實(shí)施效果， 從而推動(dòng)減稅政策的普及與優(yōu)化。

在降費(fèi)政策落實(shí)方面， 違規(guī)征收與清退保證金是突出問題， 問題資金數(shù)額達(dá)到降費(fèi)政策落實(shí)問題總金額的78.22%。通過深入分析審計(jì)工作報(bào)告發(fā)現(xiàn)， 違規(guī)征收與清退保證金問題金額高的主要原因包括： 一是相關(guān)政府部門未能及時(shí)更新或廢止與清理規(guī)范工作要求不一致的制度， 導(dǎo)致不符合政策要求的做法繼續(xù)存在； 二是部分地方政府部門利用行政權(quán)力提高保證金的征收比例， 這一方面違反了減稅降費(fèi)政策指引， 另一方面增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本與費(fèi)用負(fù)擔(dān)； 三是退還和清退保證金的制度不健全， 缺乏有效的監(jiān)管和執(zhí)行機(jī)制， 導(dǎo)致在政策調(diào)整后企業(yè)仍難以及時(shí)收回保證金。此外， 應(yīng)減免未減免費(fèi)用與違規(guī)轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用問題資金占降費(fèi)政策落實(shí)問題總金額的比重持續(xù)波動(dòng)上升。其中， 政府部門政策下達(dá)不及時(shí)、 資金減免過程缺乏監(jiān)督、 降費(fèi)政策后期實(shí)施情況未及時(shí)跟進(jìn)以及工作人員素質(zhì)不高等， 導(dǎo)致應(yīng)減免未減免費(fèi)用問題資金增加， 這會(huì)加重企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)， 削弱企業(yè)發(fā)展活力。

減稅降費(fèi)政策落實(shí)問題金額的披露情況能夠反映被審計(jì)省份對(duì)違法違規(guī)問題的重視程度， 通過規(guī)范披露內(nèi)容， 加大對(duì)減稅降費(fèi)政策落實(shí)情況的監(jiān)督力度， 可以確保減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)全過程鏈條完整， 強(qiáng)化信息公開， 使減稅降費(fèi)政策更好地服務(wù)群眾。

（三） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)問題

重點(diǎn)問題是對(duì)減稅降費(fèi)政策落實(shí)情況的總結(jié)和評(píng)價(jià)， 能夠反映出減稅降費(fèi)政策執(zhí)行的基本情況和政府績(jī)效。減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)重點(diǎn)問題類型涵蓋保證金清退、 違規(guī)收費(fèi)、 轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用、 征收應(yīng)免征費(fèi)用和稅費(fèi)清退等內(nèi)容， 如表5所示。

從表5可以看出， 保證金清退不規(guī)范是政策執(zhí)行的突出問題， 其在重點(diǎn)問題中的占比為28.04%。保證金清退不規(guī)范問題突出主要表現(xiàn)為未及時(shí)退還涉企保證金、 超標(biāo)準(zhǔn)收取保證金以及多預(yù)留質(zhì)保金。通過審閱審計(jì)工作報(bào)告并系統(tǒng)整理違規(guī)問題情況， 發(fā)現(xiàn)保證金清退不規(guī)范問題突出的主要原因包括： 政策落實(shí)不到位， 省級(jí)政府部門未及時(shí)下發(fā)政策， 從而阻礙政策的有效執(zhí)行； 協(xié)調(diào)機(jī)制不完善， 省級(jí)、 市級(jí)、 縣（區(qū)）級(jí)部門信息傳導(dǎo)機(jī)制不通暢， 影響了政策的實(shí)施效果； 相關(guān)政府部門資金流動(dòng)性差， 導(dǎo)致保證金清退不及時(shí)。

此外， 稅費(fèi)清退不規(guī)范問題頻發(fā)， 行政部門存在違規(guī)征收應(yīng)免征費(fèi)用的情況。近年來， 按照黨中央、 國(guó)務(wù)院的部署要求， 應(yīng)將落實(shí)減稅降費(fèi)政策作為重要的政治任務(wù)并置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中全盤考量， 但由于部分部門稅費(fèi)管理制度相對(duì)滯后， 稅費(fèi)管理機(jī)制未能跟上政策變遷的步伐， 在一定程度上制約了稅費(fèi)清退的及時(shí)性和精準(zhǔn)性； 并且， 財(cái)務(wù)人員對(duì)掌握和運(yùn)用新知識(shí)缺乏主動(dòng)性， 難以把握政策的真實(shí)意圖， 無法確保政策的正確執(zhí)行， 造成了稅費(fèi)清退不及時(shí)、 向不符合條件的企業(yè)退稅、 超標(biāo)準(zhǔn)征稅等現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)此， 審計(jì)工作應(yīng)致力于對(duì)政策實(shí)施的全生命周期進(jìn)行監(jiān)督， 持續(xù)加大對(duì)政策執(zhí)行過程中各類風(fēng)險(xiǎn)與隱患的揭示力度。

四、 省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問責(zé)整改

（一） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問責(zé)方式

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問責(zé)方式包括組織處理、 黨紀(jì)政務(wù)處分、 誡勉談話、 移送問責(zé)， 見表6。由于問責(zé)方式的公開受限， 僅有9份審計(jì)工作報(bào)告公布了問責(zé)內(nèi)容。

從表6可以看出， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問責(zé)方式以組織處理為主、 移送問責(zé)和誡勉談話為輔。減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)移送力度不足， 省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)等其他問責(zé)主體之間協(xié)作能力較差， 導(dǎo)致工作落實(shí)不到位。同時(shí)， 審計(jì)整改報(bào)告中披露的審計(jì)問責(zé)情況沒有明確指出受到何種黨紀(jì)處分或行政處罰， 也未具體披露組織處理的方式， 審計(jì)問責(zé)透明度較低。因此， 應(yīng)將減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整改情況納入相關(guān)單位績(jī)效考核范圍， 進(jìn)而倒逼審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的按時(shí)整改。

（二） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)建議情況

省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的135份審計(jì)整改報(bào)告中共有15份出具了審計(jì)建議， 出具了建議的審計(jì)整改報(bào)告中共有10份提出了具體改進(jìn)措施， 見表7。

由表7可知， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整改報(bào)告出具建議的比例整體呈下降趨勢(shì)， 占總報(bào)告數(shù)比例較低， 提出具體改進(jìn)措施報(bào)告的比例波動(dòng)較大。通過進(jìn)一步分析審計(jì)整改報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)， 出具的審計(jì)建議較為寬泛， 缺乏針對(duì)性， 實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不足， 僅有部分省份將減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)單獨(dú)列段并提出具體改進(jìn)措施。2022年僅有3個(gè)省份披露了減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)建議， 占當(dāng)年發(fā)布整改報(bào)告省份總數(shù)的13.64%。由此可見， 省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)建議的重視程度不足， 導(dǎo)致后續(xù)整改不力， 影響了審計(jì)監(jiān)督效能。

（三） 減稅降費(fèi)政策整改成效

在二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中， 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“做好審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同， 形成監(jiān)督合力， 做到整改到位、 處理到位、 問責(zé)到位”。審計(jì)整改報(bào)告體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督的成效， 僅有39份審計(jì)整改報(bào)告披露了減稅降費(fèi)政策整改落實(shí)情況， 如表8所示。

從表8可以看出， 省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)減稅降費(fèi)政策落實(shí)整改機(jī)制不健全， 注重問題資金的整改而忽視了規(guī)章制度的完善。審計(jì)整改報(bào)告中披露的減稅降費(fèi)政策整改總量?jī)H84項(xiàng)， 其中完善規(guī)章制度僅38項(xiàng)， 并且審計(jì)整改報(bào)告中對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)問題的描述過于寬泛籠統(tǒng)， 不利于審計(jì)“治已病、 防未病”作用的發(fā)揮。同時(shí)， 大多數(shù)審計(jì)整改報(bào)告中修訂管理辦法和完善規(guī)章制度的公開透明度不足， 披露內(nèi)容的完整性有待提升。減稅降費(fèi)政策作為助力國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要手段和實(shí)現(xiàn)途徑， 在政策執(zhí)行過程中省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)已下達(dá)的減稅降費(fèi)政策因地制宜地制定方案， 及時(shí)更新政策動(dòng)態(tài)、 嚴(yán)格執(zhí)行管理辦法或制度， 并提高審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)謹(jǐn)性和強(qiáng)度。

（四） 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改成效

1. 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政策執(zhí)行情況和實(shí)際效果進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要手段， 主要任務(wù)是揭示政策措施在落實(shí)過程中存在的突出問題， 并分析產(chǎn)生這些問題的原因， 以便相關(guān)部門及時(shí)糾正問題， 提升政策執(zhí)行效果。本文依據(jù)省級(jí)審計(jì)整改報(bào)告， 統(tǒng)計(jì)了減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況， 見表9。

由表9可知， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改工作主要集中在違規(guī)征收與清退保證金、 違規(guī)征收行政事業(yè)性費(fèi)用、 應(yīng)減免未減免費(fèi)用等領(lǐng)域。違規(guī)征收行政事業(yè)性費(fèi)用問題數(shù)量逐年下降， 表明被審計(jì)單位嚴(yán)格落實(shí)關(guān)于行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)清理規(guī)范的文件， 著力消除利用行政影響力收費(fèi)等問題。但是， 違規(guī)征收與清退保證金、 超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅問題連續(xù)五年位列整改問題前三位， 凸顯出審計(jì)整改監(jiān)督機(jī)制不健全， 導(dǎo)致違規(guī)行為屢禁不止， 影響了違規(guī)問題的整改效果。審計(jì)整改能夠有效檢驗(yàn)各省級(jí)單位的執(zhí)政能力， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題平均整改率由59%上升至66%， 表明我國(guó)省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改率不斷提升， 整改效果逐年改善， 有效地減輕了企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)， 但各省份依舊存在眾多待整改問題， 部分單位始終未進(jìn)行徹底和實(shí)質(zhì)性的整改。

2. 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問題資金整改成效。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在形式上表現(xiàn)為過程審計(jì)， 實(shí)質(zhì)上是一種結(jié)果監(jiān)督。本文通過梳理省級(jí)審計(jì)整改報(bào)告， 統(tǒng)計(jì)了減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問題資金整改情況， 見表10。

減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問題資金整改形成了以違規(guī)征收與清退保證金為主、 超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅為輔的整改體系。違規(guī)征收與清退保證金的問題金額整改比例高達(dá)71.51%， 整改金額呈現(xiàn)下降趨勢(shì)， 這有效推動(dòng)了減稅降費(fèi)政策的落實(shí)。違規(guī)征收行政事業(yè)性費(fèi)用的違規(guī)整改金額逐年減少， 表明省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過強(qiáng)化監(jiān)管力度， 顯著提升政策執(zhí)行的規(guī)范性， 有效遏制違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。由于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量繁多、 問題資金數(shù)額巨大， 審計(jì)監(jiān)督整改難度較高， 審計(jì)機(jī)關(guān)需要持續(xù)監(jiān)督整改并建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改長(zhǎng)效機(jī)制， 在各方面加大整改力度， 壓實(shí)整改責(zé)任， 切實(shí)推進(jìn)審計(jì)整改工作的進(jìn)行。

五、 研究結(jié)論與對(duì)策建議

（一） 研究結(jié)論

本文選擇2018 ～ 2022年審計(jì)工作報(bào)告與審計(jì)整改報(bào)告為研究樣本， 梳理省級(jí)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的邏輯演變、 發(fā)現(xiàn)問題特征與問責(zé)整改情況， 研究發(fā)現(xiàn)： 第一， 從對(duì)象、 主題事項(xiàng)以及類型來看， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)以省級(jí)單位、 市縣（區(qū)）為對(duì)象， 審計(jì)對(duì)象范圍擴(kuò)大化趨勢(shì)明顯， 被審計(jì)單位數(shù)量呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)， 審計(jì)主題事項(xiàng)圍繞違規(guī)違紀(jì)行為、 規(guī)章制度執(zhí)行、 問題資金審查以及政府職能的有效履行等層面展開， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)逐步形成以財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)為主、 合規(guī)審計(jì)為輔的多元化審計(jì)類型。第二， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題集中于超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅、 未享受稅收優(yōu)惠政策、 應(yīng)減免未減免費(fèi)用等七個(gè)方面。第三， 從審計(jì)問責(zé)整改情況來看： 審計(jì)問責(zé)以組織處理為主、 移送問責(zé)和誡勉談話為輔， 存在移送問責(zé)披露不足的問題； 審計(jì)建議披露比例呈波動(dòng)下降趨勢(shì)并且建議針對(duì)性不強(qiáng)， 缺少實(shí)質(zhì)性內(nèi)容； 整改機(jī)制不健全， 注重問題資金的整改而忽視了規(guī)章制度的完善； 盡管審計(jì)效率有所提升， 但仍存在審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)， 致使審計(jì)監(jiān)督缺乏約束力， 阻礙減稅降費(fèi)政策的高質(zhì)量推進(jìn)。

（二） 對(duì)策建議

1. 拓展審計(jì)深度和廣度， 確保審計(jì)監(jiān)督效果。2018年審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況審計(jì)監(jiān)督的意見》明確了審計(jì)監(jiān)督的重要性和緊迫性， 強(qiáng)調(diào)持續(xù)關(guān)注各地區(qū)、 各部門減稅降費(fèi)政策的推進(jìn)情況。近年來， 減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)聚焦于對(duì)問題資金的審計(jì)， 對(duì)審計(jì)的對(duì)象范圍關(guān)注度略顯不足。因此， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)拓展減稅降費(fèi)政策落實(shí)工作的深度和廣度， 有效消除審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)。同時(shí)， 結(jié)合減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)以財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)為主、 合規(guī)審計(jì)為輔的多元化審計(jì)類型， 關(guān)注政策實(shí)施產(chǎn)生的多重效益， 維護(hù)利益相關(guān)主體的合法權(quán)益， 推動(dòng)減稅降費(fèi)政策的有效執(zhí)行， 實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)政策落實(shí)全過程鏈條完整。

2. 重視審計(jì)整改機(jī)制， 完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。超標(biāo)準(zhǔn)征稅與違規(guī)退稅減稅、 違規(guī)征收與清退保證金等問題頻發(fā)， 問題資金數(shù)額巨大， 說明審計(jì)整改機(jī)制存在薄弱環(huán)節(jié)。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需要擴(kuò)大專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍、 整合審計(jì)部門整改信息反饋機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整改的實(shí)時(shí)更新， 嚴(yán)肅查處違規(guī)收費(fèi)返稅等現(xiàn)象， 深入揭示“稅收洼地”問題， 加大審計(jì)整改力度， 完美書寫審計(jì)整改“下半篇文章”。此外， 完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)施的行事依據(jù)， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合減稅降費(fèi)政策的特點(diǎn)、 實(shí)際審計(jì)工作中顯現(xiàn)的問題以及政策落實(shí)的具體情況， 構(gòu)建減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 提高審計(jì)工作的規(guī)范性， 從而全面衡量減稅降費(fèi)政策的實(shí)施效果。

3. 健全審計(jì)問責(zé)機(jī)制， 深化審計(jì)成果應(yīng)用。減稅降費(fèi)政策作為深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、 降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本的關(guān)鍵舉措， 能夠有力推動(dòng)積極財(cái)政政策的落地生根， 賦能國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前， 在減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過程中存在審計(jì)問責(zé)方式單一、 審計(jì)移送問責(zé)信息披露不充分、 審計(jì)建議缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容等問題。鑒于此， 省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題明確劃分問責(zé)權(quán)限， 并持續(xù)跟進(jìn)審計(jì)問責(zé)人員的后續(xù)處理， 構(gòu)建起責(zé)任清晰、 追責(zé)效果顯著的問責(zé)體系。同時(shí)， 提升移送問責(zé)信息的透明度以及審計(jì)建議的針對(duì)性和可操作性， 要求被整改主體定期披露移送工作情況， 將減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后續(xù)整改情況納入督查體系， 提高被審計(jì)單位對(duì)整改工作的重視程度， 從而確保審計(jì)問責(zé)整改工作的有效性和權(quán)威性。此外， 還應(yīng)著力建立健全與紀(jì)律檢查委員會(huì)、 監(jiān)察機(jī)關(guān)、 司法體系及相關(guān)組織單位之間的協(xié)作和配合機(jī)制， 促進(jìn)跨部門協(xié)同運(yùn)作與信息成果的共同開發(fā)和共享， 深化減稅降費(fèi)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的成果應(yīng)用， 顯著提升審計(jì)監(jiān)督的整體效能， 切實(shí)提升審計(jì)工作水平。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

白鈺，馮均科，梁若浩．公共政策審計(jì)推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境改善的研究——基于審計(jì)結(jié)果公告的分析［ J］．財(cái)會(huì)通訊，2023（11）：110 ～ 115．

魏強(qiáng)，劇杰，孫亞男等．政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)深化路徑研究［ J］．審計(jì)研究，2022（2）：3 ～ 10．

周敏李，王會(huì)金，李媛媛．國(guó)家審計(jì)促進(jìn)地區(qū)宏觀稅負(fù)降低機(jī)理研究——減稅降費(fèi)的視角［ J］．審計(jì)研究，2021（1）：40 ～ 49．