關(guān)于內(nèi)蒙古縣級及以下義務(wù)教育資源均衡發(fā)展的研究

摘" 要：隨著人口負(fù)增長、老齡化加速、城鎮(zhèn)化水平提高和縣域人口整體規(guī)模下降等影響，內(nèi)蒙古自治區(qū)縣級及以下區(qū)域義務(wù)教育發(fā)展格局和資源供需關(guān)系發(fā)生了較大變化。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析內(nèi)蒙古自治區(qū)縣級及以下義務(wù)教育資源供給現(xiàn)狀和存在的問題，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古" " "義務(wù)教育" " "資源供給" " "均衡發(fā)展

近年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)總?cè)丝谟?011年的2470萬人逐年下降到2023年的2396萬人，平均每年減少13.88萬人。人口出生率從2014年的9.31‰下降至2023年的5.01‰。2023年，全區(qū)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村常駐人口分別為1667.14萬人和728.85萬人，分別較2017年增加98.94萬人和減少231.55萬人，城鄉(xiāng)和區(qū)域人口增減分化明顯。因此，義務(wù)教育階段資源配置受總體出生人口下降、城鎮(zhèn)化水平提高和縣域人口整體規(guī)模下降等因素影響呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢。

一、存在的問題

（一）“城區(qū)擠、鄉(xiāng)村空”現(xiàn)象凸顯

截至2023年，內(nèi)蒙古自治區(qū)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量和招生人數(shù)分別為2351所和749萬人。與2016年相比，分別減少73所和增加3萬人，學(xué)齡人口分布呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化性。

一是“城區(qū)擠”，城區(qū)教育資源總體供給不足。城區(qū)作為優(yōu)質(zhì)教育資源聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)或功能布局區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)，吸引大量鄉(xiāng)村學(xué)齡人口流入，導(dǎo)致城區(qū)義務(wù)教育在校生和招生人數(shù)增長、學(xué)校數(shù)量增加、教師緊缺、生師比高于19：1的國家城市學(xué)校生師比標(biāo)準(zhǔn)。比如，東部某市，2023年小學(xué)46人及以上班級數(shù)2366個（占比33.95%）；初中50人及以上班級數(shù)1012個（占比35.82%）。再比如，西部某市2023年小學(xué)新增9720個學(xué)位需求，按每班50人、每校36個班計算，相當(dāng)于新增33所學(xué)校、195個班的容量。

二是“農(nóng)村空”，農(nóng)村教育資源有效需求不足。由于出生人口逐年減少和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村牧區(qū)人口流失，造成縣級及以下義務(wù)教育學(xué)校生源不足、農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育小規(guī)模學(xué)校增加、教學(xué)點逐步消失，教育資源供給大于需求。經(jīng)測算，到2034年，東部某盟市不足100人的小學(xué)將由目前的72所增加到166所（其中不足50人學(xué)校72所、不足20人學(xué)校22所），不足100人的初中將由目前的9所增加到16所（其中不足50人學(xué)校9所、不足20人學(xué)校4所），現(xiàn)有82個教學(xué)點基本消失。

（二）教育支出增長不均衡

內(nèi)蒙古各盟市旗縣區(qū)教育支出增長差異較大，教育不公平現(xiàn)象凸顯。相比2016年，2023年內(nèi)蒙古自治區(qū)義務(wù)教育階段一般公共預(yù)算教育支出增長到46.26億元、增幅31.5%，其中赤峰市、阿拉善盟、鄂爾多斯市義務(wù)教育支出增長顯著，均超過或接近內(nèi)蒙古自治區(qū)平均增長水平，而呼和浩特市、包頭市、烏蘭察布市等地區(qū)義務(wù)教育支出增長相對較慢。

（三）“局部超編、結(jié)構(gòu)性短缺”教師隊伍建設(shè)矛盾持續(xù)深化

1.局部超編

一是教輔后勤人員占編現(xiàn)象突出。由于部分地區(qū)教輔后勤人員未實施政府購買服務(wù)政策，寄宿制學(xué)校的生活指導(dǎo)教師、后勤管理人員大部分為在編中小學(xué)教師，占用了大量編制。

二是編制使用不充分。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校、教學(xué)點占編比重依然較高。比如，西部某縣城6所教學(xué)點共有教師編制170人、占全縣教師編制11.18%；在編教師數(shù)為162人，其中在鄉(xiāng)村任教138人、未在鄉(xiāng)村任職24人。按照自治區(qū)規(guī)定課程要求配備相應(yīng)學(xué)科教師，大部分教師未滿工作量上崗，導(dǎo)致編制使用不充分。

2.結(jié)構(gòu)性缺員

一是城區(qū)教師短缺、鄉(xiāng)村教師富裕的現(xiàn)象長期存在且無法解決。受教師能力、個人意愿以及地方政策對城鄉(xiāng)教師編制流動限制等因素的影響，部分盟市富余的鄉(xiāng)村教師無法到城區(qū)學(xué)校任職。

二是音、體、美、科學(xué)及信息技術(shù)等學(xué)科教師數(shù)量不足。隨著新課程改革課程計劃的實施，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校普遍存在英語、體育、音樂、美術(shù)、信息技術(shù)、心里輔導(dǎo)等學(xué)科教師短缺的現(xiàn)象。比如，2023年，東部某盟市小學(xué)教學(xué)點中，任職道法、語文、數(shù)學(xué)、英語、科學(xué)和體育課程的教師人數(shù)占教師總數(shù)的72%以上，其中，有5所學(xué)校占比達100%，大部分學(xué)校信息、音樂、美術(shù)、勞動、綜合實踐和其他課程的任職教師人數(shù)占總?cè)温毥處熑藬?shù)比重不足10%。

三是鄉(xiāng)村教師年齡偏大、能力不足。鄉(xiāng)村教學(xué)點教師存在一定程度的老齡化現(xiàn)象，不能適應(yīng)新課程改革教學(xué)一線工作，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺員。由于鄉(xiāng)村教師教學(xué)壓力小、福利待遇高、考評機制不夠完善，導(dǎo)致教師缺乏競爭意識、教學(xué)能力低。

二、相關(guān)建議

（一）探索建立城鄉(xiāng)學(xué)位需求預(yù)測和預(yù)警機制

根據(jù)區(qū)域人口結(jié)構(gòu)變化新趨勢，統(tǒng)籌考慮學(xué)齡人口變化與學(xué)位存量供給之間的平衡，由教育部門牽頭，公安、民政、衛(wèi)健各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能算法等實現(xiàn)學(xué)籍?dāng)?shù)據(jù)和戶籍?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)匹配。

一是建立中長期學(xué)位需求預(yù)測機制。綜合考慮人口出生、流入和流出、產(chǎn)業(yè)或功能布局、房產(chǎn)開發(fā)或拆遷等情況，科學(xué)分析研判內(nèi)蒙古自治區(qū)和各盟市未來5年到10年城鄉(xiāng)各區(qū)域?qū)W位需求總量、分布和缺口，通過學(xué)位的科學(xué)規(guī)劃和布局，確保學(xué)位布局與學(xué)齡人口分布相匹配，統(tǒng)籌好近期和長遠(yuǎn)學(xué)位需求，確保教育資源高效利用。

二是建立學(xué)位預(yù)警機制。統(tǒng)籌規(guī)劃教育資源，動態(tài)分析人口變化趨勢，對相關(guān)指標(biāo)進行監(jiān)測和評估，適時向社會發(fā)出評估性預(yù)報。依據(jù)全域范圍的學(xué)位需求預(yù)測結(jié)果，給出總量缺口預(yù)警；依據(jù)片區(qū)內(nèi)符合入學(xué)條件人數(shù)與學(xué)位供給數(shù)的比較，給出片區(qū)缺口預(yù)警；依據(jù)符合入學(xué)條件人數(shù)與學(xué)位供給數(shù)的比例，給出風(fēng)險等級預(yù)警，進一步引導(dǎo)家長理性擇校、及時調(diào)整入學(xué)預(yù)期。

（二）科學(xué)規(guī)劃學(xué)校布局

一是針對“城區(qū)擠”問題?？杀P活存量資源，充分挖掘存量潛力。各盟市城區(qū)在遵守中小學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)前提下，通過整合校內(nèi)空間、復(fù)合利用各類教室、改行政辦公室或?qū)W生宿舍為普通教室以及在不產(chǎn)生大班額的前提下適當(dāng)擴大班級規(guī)模等辦法挖掘存量教育資源潛力。

二是針對“鄉(xiāng)村空”問題。可在學(xué)位需求預(yù)測基礎(chǔ)上規(guī)劃鄉(xiāng)村學(xué)校布局，妥善處理好鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校撤并與保留的問題，以及針對未來各學(xué)段生源人數(shù)變化狀況，靈活調(diào)整小學(xué)、中學(xué)校舍辦學(xué)用途。因合并而閑置的校舍，根據(jù)家長意愿和地區(qū)實際將小學(xué)逐步合并到臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因合并而閑置的校舍可根據(jù)需要建設(shè)幼兒園、勞動教育基地和研學(xué)實踐基地。對規(guī)劃長期保留的鄉(xiāng)村學(xué)校，應(yīng)加強建設(shè)，推動建成鄉(xiāng)村溫馨校園，完善小規(guī)模學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校一體化辦學(xué)機制，著力加強教師走教和交流輪崗，多措并舉切實提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，辦成小而優(yōu)的特色學(xué)校。對長期空置、確無運轉(zhuǎn)需求的學(xué)校，應(yīng)當(dāng)在充分尊重當(dāng)?shù)卮迕褚庠傅幕A(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，將學(xué)校校舍調(diào)整轉(zhuǎn)化為服務(wù)周邊村民的鄉(xiāng)村幼兒園或圖書館、文化館、文體中心、敬老養(yǎng)老中心等其他社會公共事業(yè)，優(yōu)化國資利用率，服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

（三）促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

一是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化。嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、教師編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額統(tǒng)一、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的要求加快城鄉(xiāng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距，尤其對保留的教學(xué)點加強建設(shè)，努力構(gòu)建公平而有質(zhì)量的基本公共教育服務(wù)體系。通過強化多校劃片、推進干部教師交流輪崗、推進普通高中校額到校招生、加強郊區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源布局等舉措，促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，緩解學(xué)位結(jié)構(gòu)性供需矛盾。加大學(xué)段之間和區(qū)域之間的教育資源統(tǒng)籌力度。例如，加強一貫制學(xué)校建設(shè)，方便學(xué)段之間統(tǒng)籌利用校舍；加強學(xué)區(qū)或教育集團內(nèi)部不同學(xué)段之間的學(xué)位共享；引導(dǎo)城區(qū)優(yōu)質(zhì)普通高中學(xué)校到郊區(qū)開展寄宿制辦學(xué)，招收城區(qū)學(xué)生等。

二是擴大城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校輻射帶動作用。借鑒重慶市集團化辦學(xué)經(jīng)驗，各地區(qū)結(jié)合實際，采取集團化辦學(xué)、強校帶弱校和學(xué)校聯(lián)盟等辦學(xué)形式，促進區(qū)域間教育教學(xué)整體質(zhì)量和水平。

三是發(fā)展數(shù)字教育。推進實施京蒙教育遠(yuǎn)程互助工程，打造資源共享、在線研修、協(xié)同教研、雙師課堂、聽評課、公開課與直播等服務(wù)于一體的京蒙教育平臺，推動精品課程、圖書文獻、名師工作室以及音樂、美術(shù)等錄播同頻互動室、實驗平臺等數(shù)字資源共享，促進城區(qū)學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源有效覆蓋鄉(xiāng)村和薄弱學(xué)校，推進信息技術(shù)在教學(xué)中的普遍應(yīng)用。

四是繼續(xù)完善義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。強化自治區(qū)、盟市及旗縣教育經(jīng)費統(tǒng)籌力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善多元投入機制，增強人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化與教育經(jīng)費投入的彈性，提高財政支出效率和資金使用效益，確保義務(wù)教育經(jīng)費落實到位。

（四）優(yōu)化教師隊伍

一是統(tǒng)籌分配教師編制。統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)生源變化和教師自然減員情況，科學(xué)制定教師招錄計劃，各盟市通過編制和人員系統(tǒng)內(nèi)動態(tài)及時調(diào)配，及時解決農(nóng)村牧區(qū)學(xué)校教師富余、城鎮(zhèn)城區(qū)教師短缺問題，避免出現(xiàn)既有閑置、又要補充教師的矛盾，尤其是立足長遠(yuǎn)防止出現(xiàn)教師大量富余問題，切實提高中小學(xué)教師編制使用效益，逐步平衡自治區(qū)各學(xué)校專業(yè)教師資源錯位問題。

二是建立教師走教制度。針對鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校生源銳減的現(xiàn)實，建立同城、同鄉(xiāng)及相鄰小規(guī)模學(xué)校課時量較少的音樂、美術(shù)、體育、道法以及增設(shè)心里輔導(dǎo)課程等學(xué)科教師走教制度，配套出臺相應(yīng)保障措施，避免編制和人員浪費。

三是教師提高專業(yè)教學(xué)能力。針對學(xué)科結(jié)構(gòu)性短缺，加大學(xué)科教師定向培訓(xùn)力度，科學(xué)合理配置，加大對教師的培訓(xùn)、交流力度，完成“國培、區(qū)培”的同時，根據(jù)崗位需要和教師個人特點，有針對性地開展跟崗學(xué)習(xí)和集中培訓(xùn)。強化轉(zhuǎn)崗教師培訓(xùn)，讓中青年教師轉(zhuǎn)學(xué)科培訓(xùn)，努力解決教師結(jié)構(gòu)性缺編問題。教師要提升小班化教學(xué)、個性化教育以及數(shù)字化教學(xué)的能力，以便更好地適應(yīng)未來教育的需要。

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（作者單位 ：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康偉