推動內(nèi)蒙古金融高質(zhì)量發(fā)展法律問題研究

摘" 要：目前，內(nèi)蒙古金融高質(zhì)量發(fā)展中仍存在法律保障與市場需求脫節(jié)、地方金融執(zhí)行能力不足、區(qū)域性金融治理法治化程度不足與法律法規(guī)和監(jiān)管政策的宣傳及培訓力度不足等法律問題。究其原因，主要在于地方金融監(jiān)管體制的適應性挑戰(zhàn)與政策靈活性需求、地方政府金融監(jiān)管體系的資源不足與組織協(xié)調(diào)不力、跨區(qū)域協(xié)同機制缺失與宣傳和培訓資源分配不均。建議進一步完善地方金融法律框架，強化政策靈活性、提高金融監(jiān)管體系的有效性，加強地方金融執(zhí)法能力、提升地方金融治理的整體性和協(xié)同性，增強區(qū)域性金融治理法治化程度并優(yōu)化宣傳培訓的資源配置，提升金融法治效能。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古" " "金融" " "高質(zhì)量發(fā)展" " "法律保障

一、內(nèi)蒙古金融高質(zhì)量發(fā)展中存在的法律問題

（一）法律保障與市場需求脫節(jié)

1.法律依據(jù)不健全。目前，內(nèi)蒙古地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)多為規(guī)范性文件，法律層級較低，難以對地方金融機構(gòu)和活動進行有效約束。例如，很多地方金融機構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)不是國務院令或部門規(guī)章，而是規(guī)范性文件?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理條例》雖然構(gòu)建了基礎(chǔ)性的監(jiān)管工具箱，但涉及典當行、小額貸款公司等地方金融組織時，難以設立行政許可或處罰措施。而《地方金融監(jiān)督管理條例》雖然列入國家立法計劃，但尚未出臺，導致地方在處理金融風險和非法金融活動時法律支持不足。

2.政策在服務地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的匹配度不夠。以包頭市為例，該市金融支持政策仍較為分散，雖通過銀企對接活動提高了融資便利性，但因缺乏長效法律機制支持，企業(yè)融資需求滿足率低。在綠色金融和普惠金融領(lǐng)域，創(chuàng)新型金融產(chǎn)品的推廣也缺乏法律保障。

（二）地方金融執(zhí)法能力不足

1.執(zhí)法人員數(shù)量和專業(yè)能力不足。地方金融管理機構(gòu)的行政編制和實際人員配置無法滿足日益復雜的金融監(jiān)管需求。例如，內(nèi)蒙古地方金融管理局改革后增加了行政編制，但盟市和旗縣的金融部門人員配備嚴重不足，?而且部分地區(qū)缺乏具備執(zhí)法資格的專業(yè)人員，許多轉(zhuǎn)隸到財政部門的人員在金融監(jiān)管領(lǐng)域經(jīng)驗不足?。

2.行政執(zhí)法與刑事司法銜接不足。在打擊非法金融活動時，地方金融管理部門常因執(zhí)法權(quán)不足或法律依據(jù)不明確，而無法順利將案件移交至司法機關(guān)?。地方金融組織的違法違規(guī)行為往往在監(jiān)管滯后時已造成嚴重后果，執(zhí)法部門因缺乏規(guī)范化的操作程序和執(zhí)法指引，未能采取行之有效的監(jiān)管措施?。

3.執(zhí)法力量分散且責任模糊。地方金融管理機構(gòu)設置分散，例如在呼和浩特以外的盟市和旗縣，原有金融辦職能已劃歸至財政局，導致監(jiān)管職能被削弱或邊緣化。部分原事業(yè)單位人員被分流到其他部門，進一步削弱了地方金融監(jiān)管的整體合力。此外，部分機構(gòu)監(jiān)管職責不清。例如，自治區(qū)地方金融局負責權(quán)益類和合約類交易場所的監(jiān)管，但行業(yè)主管部門和業(yè)務監(jiān)管部門的權(quán)責劃分不清晰。而針對社會眾籌等新興金融業(yè)態(tài)，由于國家層面規(guī)制框架的滯后，地方金融管理部門不得不在缺乏明確制度指引的情況下被動承擔監(jiān)管“兜底”職能。

（三）區(qū)域性金融治理法治化程度不足

各盟市之間以及各金融部門之間的法律協(xié)同機制較弱，甚至存在“信息孤島”現(xiàn)象。例如，在非法集資案件的防范和處置中，地方監(jiān)管機構(gòu)未能及時獲取精準的信息支持，延誤了執(zhí)法進程。

（四）法律法規(guī)和監(jiān)管政策的宣傳及培訓力度不足

其一，政策傳導機制存在“懸浮”現(xiàn)象。盡管自治區(qū)已構(gòu)建了以《內(nèi)蒙古自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理條例》為核心的制度框架，但在政策宣導過程中呈現(xiàn)出典型的“上實下虛”特征。其二，區(qū)域發(fā)展不平衡與監(jiān)管能力建設之間形成負向互動。在全區(qū)地方金融組織進入“減量提質(zhì)增效”的高質(zhì)量發(fā)展階段，7類地方金融組織在行業(yè)維度和區(qū)域維度均呈現(xiàn)出顯著的非均衡性。部分旗縣區(qū)因金融法人機構(gòu)的缺位，面臨監(jiān)管對象空白的困境。其三，新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管面臨專業(yè)化建設滯后的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)性培訓的缺位與實操經(jīng)驗的不足，使基層監(jiān)管力量在面對新興業(yè)態(tài)的復雜監(jiān)管任務時陷入能力困境。其四，差異化監(jiān)管需求與統(tǒng)一化培訓供給之間存在錯配。區(qū)域發(fā)展的非均衡性要求建立與之相適應的差異化監(jiān)管體系，但現(xiàn)行法律法規(guī)宣傳和監(jiān)管政策培訓未能充分契合地區(qū)差異。

二、原因分析

（一）地方金融監(jiān)管的法律層級和政策針對性與需求不匹配

1.頂層設計與執(zhí)行能力的脫節(jié)。金融行業(yè)強調(diào)規(guī)則的統(tǒng)一性和層級權(quán)威性。目前僅少數(shù)行業(yè)有明確的國務院令或部門規(guī)章作為法律依據(jù)，其他地方金融組織仍依賴規(guī)范性文件。然而，規(guī)范性文件屬于法律體系中的低層級規(guī)范，直接削弱了地方金融監(jiān)管部門對新設機構(gòu)審批、重大事項變更等的法律權(quán)威性和執(zhí)法效力，致使地方監(jiān)管部門在應對復雜的地方金融風險時面臨“有責任無權(quán)限”的困境。

2. 多樣化的金融市場對政策要求針對性高。金融政策必須與地方經(jīng)濟的實際需求相對接，才能真正發(fā)揮其促進地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用。以能源、礦產(chǎn)、農(nóng)牧業(yè)等為主，其金融需求必然不同于那些以服務業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)。隨著地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，內(nèi)蒙古的金融市場變得越來越多元化且通常具有地方性特色。尤其是綠色金融和普惠金融等新興領(lǐng)域的融資工具和金融產(chǎn)品在市場上不斷涌現(xiàn)，對法律政策的針對性提出了更高的要求。

（二）地方政府金融監(jiān)管體系的資源不足與組織協(xié)調(diào)不力

1.地方政府對金融監(jiān)管的政策優(yōu)先級不足。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融、綠色金融等新興領(lǐng)域的迅速發(fā)展，地方金融監(jiān)管面臨的復雜性和專業(yè)性需求呈指數(shù)級增長。然而，監(jiān)管資源的增長明顯滯后，導致監(jiān)管能力與市場發(fā)展之間存在顯著的不匹配。在資源高度稀缺的背景下，地方政府傾向于將有限的財政資源優(yōu)先配置于經(jīng)濟發(fā)展、社會民生等其他領(lǐng)域，對金融監(jiān)管工作的投入相對邊緣化。

2.忽視了金融治理的“碎片化”現(xiàn)象。2023年末至2024年初，內(nèi)蒙古通過系統(tǒng)性的機構(gòu)重組，將黨委金融辦與金融工委采取合署辦公模式，同時掛牌為自治區(qū)地方金融管理局，實現(xiàn)了“三位一體”的組織架構(gòu)整合。此次機構(gòu)改革在提高金融工作的政治站位、協(xié)調(diào)金融政策與財政政策的互動、集中優(yōu)化資源配置等方面大有裨益。然而，卻在一定程度上忽視金融治理的“碎片化”現(xiàn)象。以呼和浩特市為例，該市成立了市委金融辦、金融工委，保留了專門的地方金融管理機構(gòu)。與此形成鮮明對比的是，其他盟市、旗縣區(qū)普遍采取了金融管理機構(gòu)撤銷后并入財政部門的模式。這種差異化的制度安排導致了自治區(qū)層面與基層之間的機構(gòu)設置呈現(xiàn)非協(xié)同性。

（三）跨區(qū)域協(xié)同機制缺失

1.地方性治理模式過于分散。各盟市和金融監(jiān)管部門呈現(xiàn)出高度分散化的治理模式，缺乏有效的橫向協(xié)同治理機制。區(qū)域間行政分割與利益異質(zhì)性，客觀上導致地方金融治理呈現(xiàn)出明顯的“地方保護主義”傾向。各行政區(qū)域更多聚焦于本地經(jīng)濟發(fā)展的短期績效和金融市場的局部穩(wěn)定，而忽視了區(qū)域金融生態(tài)系統(tǒng)的整體性和協(xié)同性需求。

2.缺乏規(guī)范化的治理標準。從制度邏輯來看，地方金融治理的法律框架缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，使得不同監(jiān)管主體在面對復雜金融風險場景時，特別是在非法集資、跨區(qū)域金融詐騙等高度不確定性的風險領(lǐng)域，往往依賴于經(jīng)驗性判斷和行政慣性。

（四）宣傳和培訓資源分配不均

內(nèi)蒙古各盟市和旗縣區(qū)在財政能力、資源稟賦等方面存在明顯的梯度差異，并通過制度傳導機制延伸至金融監(jiān)管領(lǐng)域，使欠發(fā)達地區(qū)在監(jiān)管人才培養(yǎng)和隊伍建設方面陷入“雙重困境”：一方面，有限的財政支持難以支撐系統(tǒng)性的培訓體系建設；另一方面，薄弱的資源基礎(chǔ)制約了對高素質(zhì)監(jiān)管人才的吸引力，形成了監(jiān)管能力建設的“低水平均衡”陷阱。而更為深層的制度性困境在于，部分旗縣由于金融法人機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性缺失，面臨著監(jiān)管對象空白的窘境。此種監(jiān)管實踐機會的匱乏不僅限制了執(zhí)法人員對法規(guī)的熟悉程度，更阻礙了其實踐能力的提升，最終導致監(jiān)管能力建設陷入“無米之炊”的困局。

三、內(nèi)蒙古金融高質(zhì)量發(fā)展的法律對策

（一）完善地方金融法律框架，強化政策靈活性

1.推動核心法規(guī)的完善與落地。應積極推動與國家立法機關(guān)的溝通協(xié)作，加速《地方金融監(jiān)督管理條例》的出臺。同時，需要結(jié)合地方特性，制定自治區(qū)級的配套政策細則，逐步提升地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)，強化政策層級的權(quán)威性。

2.強化政策靈活性和金融市場多樣化的法律支持。出臺針對地方特色的金融政策。一方面，應與地方經(jīng)濟需求對接。例如，制定綠色金融、科技金融等新興領(lǐng)域的政策，確保金融產(chǎn)品的創(chuàng)新能夠順利落地。另一方面，應針對不同行業(yè)的具體金融需求，出臺一系列具有行業(yè)特色的金融政策，如針對鋁產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域提供定向金融支持，推動地方產(chǎn)業(yè)升級。加強普惠金融的法律保障。普惠金融的法律制度建設已成為推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性戰(zhàn)略路徑，其內(nèi)容包括但不限于：明確小微企業(yè)、農(nóng)牧業(yè)企業(yè)等弱勢群體的金融服務權(quán)利，完善風險補償與信用擔保機制，降低金融服務準入門檻。

（二）提高金融監(jiān)管體系的有效性，加強地方金融執(zhí)法能力

1.調(diào)整政策優(yōu)先級，加大金融監(jiān)管資源投入。需要突破傳統(tǒng)的線性財政資源配置邏輯，構(gòu)建一個更為動態(tài)、精準的金融監(jiān)管資源支持機制。具體而言，首要任務是通過調(diào)整財政預算的優(yōu)先級，包括金融監(jiān)管人員的定期培訓以增強他們的風險識別能力和應對能力、引進金融領(lǐng)域的專家和學者，為地方金融監(jiān)管機構(gòu)提供外部支持。同時，資源配置的優(yōu)化應遵循“均衡、動態(tài)、前瞻”的治理原則，避免資源過度集中。

2.加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。地方金融管理部門與司法機關(guān)要建立更加緊密的合作機制，可以通過定期聯(lián)動機制，加強金融管理部門與公安、法院等相關(guān)機構(gòu)的合作，推動案件從行政執(zhí)法到刑事司法的快速銜接。

3.優(yōu)化地方金融監(jiān)管體制，解決執(zhí)法力量分散與責任模糊問題。優(yōu)化地方金融監(jiān)管體制應圍繞監(jiān)管權(quán)責的制度化配置與區(qū)域協(xié)同治理機制的系統(tǒng)構(gòu)建兩大維度展開。在監(jiān)管權(quán)責配置層面，建議由自治區(qū)統(tǒng)籌制定地方金融監(jiān)管權(quán)責清單，系統(tǒng)厘清各層級監(jiān)管主體的職能邊界。此外，應建立基于經(jīng)濟體量和金融風險等級的分層監(jiān)管機制。對經(jīng)濟發(fā)展較為成熟的區(qū)域（如呼和浩特市、包頭市等地），監(jiān)管重點應置于支持金融創(chuàng)新和深化科技金融監(jiān)管，培育區(qū)域金融發(fā)展新動能；而對經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的地區(qū)，則應以防范系統(tǒng)性風險和推進普惠金融為核心。

在包容審慎監(jiān)管維度，建議在具備條件的盟市或旗縣開展“包容審慎”監(jiān)管試點，針對監(jiān)管能力相對薄弱的旗縣，可探索建立跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機制，通過組建自治區(qū)直屬的“巡回執(zhí)法隊”等方式，統(tǒng)籌開展跨區(qū)域金融檢查、風險處置和案例指導工作。

（三）提升地方金融治理的整體性和協(xié)同性，增強區(qū)域性金融治理法治化程度

首先，建立一個多元主體參與、信息高效流通的區(qū)域金融風險聯(lián)動處置體系。通過在不同盟市和金融監(jiān)管部門間構(gòu)建強有力的信息共享與協(xié)作平臺，有效破解“信息孤島”的治理困境。其次，明確界定各區(qū)域金融監(jiān)管機構(gòu)的職責邊界，構(gòu)建一個具有即時預警和快速響應能力的跨區(qū)域金融風險應急機制。在執(zhí)法協(xié)作維度，針對跨區(qū)域金融犯罪（如非法集資、金融詐騙等），可通過建立定期執(zhí)法協(xié)調(diào)會議、組建聯(lián)合調(diào)查組等多元化方式，形成一個跨區(qū)域、立體化的執(zhí)法協(xié)作網(wǎng)絡。同時，設立自治區(qū)級巡回執(zhí)法隊伍，對具有跨區(qū)域影響的金融風險進行集中性、規(guī)范化管理，從而確保法律的統(tǒng)一執(zhí)行和金融秩序的有效維護。

（四）優(yōu)化宣傳培訓的資源配置，提升金融法治效能

1.實施差異化培訓。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況、金融市場規(guī)模以及監(jiān)管需求，制定適應性更強的地方性監(jiān)管政策和培訓計劃。例如，可以對資源較弱地區(qū)實施更加簡化、易于操作的監(jiān)管政策，而對金融業(yè)態(tài)更加復雜的地區(qū)實施更高標準、更專業(yè)的監(jiān)管培訓。

2.引入現(xiàn)代化技術(shù)手段提升宣傳與培訓效率。就提升宣傳效率而言，可開發(fā)自治區(qū)級金融法規(guī)與政策宣傳平臺，平臺可以涵蓋多種內(nèi)容，包括視頻課程、交互式案例分析、法規(guī)問答庫等，方便用戶隨時學習。在提升培訓效率層面，傳統(tǒng)線下培訓覆蓋率低、成本高，無法滿足區(qū)域間差異化需求??。可構(gòu)建自治區(qū)級在線學習平臺，提供課程點播、案例分享和模擬考試功能，方便監(jiān)管人員隨時隨地學習。此外，可利用大數(shù)據(jù)分析識別風險高發(fā)地區(qū)和薄弱領(lǐng)域，結(jié)合受訓者的知識儲備和實踐經(jīng)驗，精準分配宣傳和培訓資源。

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（作者單位：1.內(nèi)蒙古自治區(qū)社科院政法所；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學界聯(lián)合會；3.東北師范大學政法學院）

責任編輯：康偉