推動內蒙古金融高質量發(fā)展法律問題研究

摘" 要：目前，內蒙古金融高質量發(fā)展中仍存在法律保障與市場需求脫節(jié)、地方金融執(zhí)行能力不足、區(qū)域性金融治理法治化程度不足與法律法規(guī)和監(jiān)管政策的宣傳及培訓力度不足等法律問題。究其原因，主要在于地方金融監(jiān)管體制的適應性挑戰(zhàn)與政策靈活性需求、地方政府金融監(jiān)管體系的資源不足與組織協(xié)調不力、跨區(qū)域協(xié)同機制缺失與宣傳和培訓資源分配不均。建議進一步完善地方金融法律框架，強化政策靈活性、提高金融監(jiān)管體系的有效性，加強地方金融執(zhí)法能力、提升地方金融治理的整體性和協(xié)同性，增強區(qū)域性金融治理法治化程度并優(yōu)化宣傳培訓的資源配置，提升金融法治效能。

關鍵詞：內蒙古" " "金融" " "高質量發(fā)展" " "法律保障

一、內蒙古金融高質量發(fā)展中存在的法律問題

（一）法律保障與市場需求脫節(jié)

1.法律依據不健全。目前，內蒙古地方金融監(jiān)管的法律依據多為規(guī)范性文件，法律層級較低，難以對地方金融機構和活動進行有效約束。例如，很多地方金融機構的監(jiān)管依據不是國務院令或部門規(guī)章，而是規(guī)范性文件。《內蒙古自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理條例》雖然構建了基礎性的監(jiān)管工具箱，但涉及典當行、小額貸款公司等地方金融組織時，難以設立行政許可或處罰措施。而《地方金融監(jiān)督管理條例》雖然列入國家立法計劃，但尚未出臺，導致地方在處理金融風險和非法金融活動時法律支持不足。

2.政策在服務地方經濟高質量發(fā)展中的匹配度不夠。以包頭市為例，該市金融支持政策仍較為分散，雖通過銀企對接活動提高了融資便利性，但因缺乏長效法律機制支持，企業(yè)融資需求滿足率低。在綠色金融和普惠金融領域，創(chuàng)新型金融產品的推廣也缺乏法律保障。

（二）地方金融執(zhí)法能力不足

1.執(zhí)法人員數量和專業(yè)能力不足。地方金融管理機構的行政編制和實際人員配置無法滿足日益復雜的金融監(jiān)管需求。例如，內蒙古地方金融管理局改革后增加了行政編制，但盟市和旗縣的金融部門人員配備嚴重不足，?而且部分地區(qū)缺乏具備執(zhí)法資格的專業(yè)人員，許多轉隸到財政部門的人員在金融監(jiān)管領域經驗不足?。

2.行政執(zhí)法與刑事司法銜接不足。在打擊非法金融活動時，地方金融管理部門常因執(zhí)法權不足或法律依據不明確，而無法順利將案件移交至司法機關?。地方金融組織的違法違規(guī)行為往往在監(jiān)管滯后時已造成嚴重后果，執(zhí)法部門因缺乏規(guī)范化的操作程序和執(zhí)法指引，未能采取行之有效的監(jiān)管措施?。

3.執(zhí)法力量分散且責任模糊。地方金融管理機構設置分散，例如在呼和浩特以外的盟市和旗縣，原有金融辦職能已劃歸至財政局，導致監(jiān)管職能被削弱或邊緣化。部分原事業(yè)單位人員被分流到其他部門，進一步削弱了地方金融監(jiān)管的整體合力。此外，部分機構監(jiān)管職責不清。例如，自治區(qū)地方金融局負責權益類和合約類交易場所的監(jiān)管，但行業(yè)主管部門和業(yè)務監(jiān)管部門的權責劃分不清晰。而針對社會眾籌等新興金融業(yè)態(tài)，由于國家層面規(guī)制框架的滯后，地方金融管理部門不得不在缺乏明確制度指引的情況下被動承擔監(jiān)管“兜底”職能。

（三）區(qū)域性金融治理法治化程度不足

各盟市之間以及各金融部門之間的法律協(xié)同機制較弱，甚至存在“信息孤島”現象。例如，在非法集資案件的防范和處置中，地方監(jiān)管機構未能及時獲取精準的信息支持，延誤了執(zhí)法進程。

（四）法律法規(guī)和監(jiān)管政策的宣傳及培訓力度不足

其一，政策傳導機制存在“懸浮”現象。盡管自治區(qū)已構建了以《內蒙古自治區(qū)地方金融監(jiān)督管理條例》為核心的制度框架，但在政策宣導過程中呈現出典型的“上實下虛”特征。其二，區(qū)域發(fā)展不平衡與監(jiān)管能力建設之間形成負向互動。在全區(qū)地方金融組織進入“減量提質增效”的高質量發(fā)展階段，7類地方金融組織在行業(yè)維度和區(qū)域維度均呈現出顯著的非均衡性。部分旗縣區(qū)因金融法人機構的缺位，面臨監(jiān)管對象空白的困境。其三，新興金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管面臨專業(yè)化建設滯后的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)性培訓的缺位與實操經驗的不足，使基層監(jiān)管力量在面對新興業(yè)態(tài)的復雜監(jiān)管任務時陷入能力困境。其四，差異化監(jiān)管需求與統(tǒng)一化培訓供給之間存在錯配。區(qū)域發(fā)展的非均衡性要求建立與之相適應的差異化監(jiān)管體系，但現行法律法規(guī)宣傳和監(jiān)管政策培訓未能充分契合地區(qū)差異。

二、原因分析

（一）地方金融監(jiān)管的法律層級和政策針對性與需求不匹配

1.頂層設計與執(zhí)行能力的脫節(jié)。金融行業(yè)強調規(guī)則的統(tǒng)一性和層級權威性。目前僅少數行業(yè)有明確的國務院令或部門規(guī)章作為法律依據，其他地方金融組織仍依賴規(guī)范性文件。然而，規(guī)范性文件屬于法律體系中的低層級規(guī)范，直接削弱了地方金融監(jiān)管部門對新設機構審批、重大事項變更等的法律權威性和執(zhí)法效力，致使地方監(jiān)管部門在應對復雜的地方金融風險時面臨“有責任無權限”的困境。

2. 多樣化的金融市場對政策要求針對性高。金融政策必須與地方經濟的實際需求相對接，才能真正發(fā)揮其促進地方經濟高質量發(fā)展的作用。以能源、礦產、農牧業(yè)等為主，其金融需求必然不同于那些以服務業(yè)、高科技產業(yè)為主的地區(qū)。隨著地方經濟的持續(xù)發(fā)展，內蒙古的金融市場變得越來越多元化且通常具有地方性特色。尤其是綠色金融和普惠金融等新興領域的融資工具和金融產品在市場上不斷涌現，對法律政策的針對性提出了更高的要求。

（二）地方政府金融監(jiān)管體系的資源不足與組織協(xié)調不力

1.地方政府對金融監(jiān)管的政策優(yōu)先級不足。隨著互聯(lián)網金融、綠色金融等新興領域的迅速發(fā)展，地方金融監(jiān)管面臨的復雜性和專業(yè)性需求呈指數級增長。然而，監(jiān)管資源的增長明顯滯后，導致監(jiān)管能力與市場發(fā)展之間存在顯著的不匹配。在資源高度稀缺的背景下，地方政府傾向于將有限的財政資源優(yōu)先配置于經濟發(fā)展、社會民生等其他領域，對金融監(jiān)管工作的投入相對邊緣化。

2.忽視了金融治理的“碎片化”現象。2023年末至2024年初，內蒙古通過系統(tǒng)性的機構重組，將黨委金融辦與金融工委采取合署辦公模式，同時掛牌為自治區(qū)地方金融管理局，實現了“三位一體”的組織架構整合。此次機構改革在提高金融工作的政治站位、協(xié)調金融政策與財政政策的互動、集中優(yōu)化資源配置等方面大有裨益。然而，卻在一定程度上忽視金融治理的“碎片化”現象。以呼和浩特市為例，該市成立了市委金融辦、金融工委，保留了專門的地方金融管理機構。與此形成鮮明對比的是，其他盟市、旗縣區(qū)普遍采取了金融管理機構撤銷后并入財政部門的模式。這種差異化的制度安排導致了自治區(qū)層面與基層之間的機構設置呈現非協(xié)同性。

（三）跨區(qū)域協(xié)同機制缺失

1.地方性治理模式過于分散。各盟市和金融監(jiān)管部門呈現出高度分散化的治理模式，缺乏有效的橫向協(xié)同治理機制。區(qū)域間行政分割與利益異質性，客觀上導致地方金融治理呈現出明顯的“地方保護主義”傾向。各行政區(qū)域更多聚焦于本地經濟發(fā)展的短期績效和金融市場的局部穩(wěn)定，而忽視了區(qū)域金融生態(tài)系統(tǒng)的整體性和協(xié)同性需求。

2.缺乏規(guī)范化的治理標準。從制度邏輯來看，地方金融治理的法律框架缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，使得不同監(jiān)管主體在面對復雜金融風險場景時，特別是在非法集資、跨區(qū)域金融詐騙等高度不確定性的風險領域，往往依賴于經驗性判斷和行政慣性。

（四）宣傳和培訓資源分配不均

內蒙古各盟市和旗縣區(qū)在財政能力、資源稟賦等方面存在明顯的梯度差異，并通過制度傳導機制延伸至金融監(jiān)管領域，使欠發(fā)達地區(qū)在監(jiān)管人才培養(yǎng)和隊伍建設方面陷入“雙重困境”：一方面，有限的財政支持難以支撐系統(tǒng)性的培訓體系建設；另一方面，薄弱的資源基礎制約了對高素質監(jiān)管人才的吸引力，形成了監(jiān)管能力建設的“低水平均衡”陷阱。而更為深層的制度性困境在于，部分旗縣由于金融法人機構的結構性缺失，面臨著監(jiān)管對象空白的窘境。此種監(jiān)管實踐機會的匱乏不僅限制了執(zhí)法人員對法規(guī)的熟悉程度，更阻礙了其實踐能力的提升，最終導致監(jiān)管能力建設陷入“無米之炊”的困局。

三、內蒙古金融高質量發(fā)展的法律對策

（一）完善地方金融法律框架，強化政策靈活性

1.推動核心法規(guī)的完善與落地。應積極推動與國家立法機關的溝通協(xié)作，加速《地方金融監(jiān)督管理條例》的出臺。同時，需要結合地方特性，制定自治區(qū)級的配套政策細則，逐步提升地方金融監(jiān)管的法律依據，強化政策層級的權威性。

2.強化政策靈活性和金融市場多樣化的法律支持。出臺針對地方特色的金融政策。一方面，應與地方經濟需求對接。例如，制定綠色金融、科技金融等新興領域的政策，確保金融產品的創(chuàng)新能夠順利落地。另一方面，應針對不同行業(yè)的具體金融需求，出臺一系列具有行業(yè)特色的金融政策，如針對鋁產業(yè)、農業(yè)等領域提供定向金融支持，推動地方產業(yè)升級。加強普惠金融的法律保障。普惠金融的法律制度建設已成為推動經濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵性戰(zhàn)略路徑，其內容包括但不限于：明確小微企業(yè)、農牧業(yè)企業(yè)等弱勢群體的金融服務權利，完善風險補償與信用擔保機制，降低金融服務準入門檻。

（二）提高金融監(jiān)管體系的有效性，加強地方金融執(zhí)法能力

1.調整政策優(yōu)先級，加大金融監(jiān)管資源投入。需要突破傳統(tǒng)的線性財政資源配置邏輯，構建一個更為動態(tài)、精準的金融監(jiān)管資源支持機制。具體而言，首要任務是通過調整財政預算的優(yōu)先級，包括金融監(jiān)管人員的定期培訓以增強他們的風險識別能力和應對能力、引進金融領域的專家和學者，為地方金融監(jiān)管機構提供外部支持。同時，資源配置的優(yōu)化應遵循“均衡、動態(tài)、前瞻”的治理原則，避免資源過度集中。

2.加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。地方金融管理部門與司法機關要建立更加緊密的合作機制，可以通過定期聯(lián)動機制，加強金融管理部門與公安、法院等相關機構的合作，推動案件從行政執(zhí)法到刑事司法的快速銜接。

3.優(yōu)化地方金融監(jiān)管體制，解決執(zhí)法力量分散與責任模糊問題。優(yōu)化地方金融監(jiān)管體制應圍繞監(jiān)管權責的制度化配置與區(qū)域協(xié)同治理機制的系統(tǒng)構建兩大維度展開。在監(jiān)管權責配置層面，建議由自治區(qū)統(tǒng)籌制定地方金融監(jiān)管權責清單，系統(tǒng)厘清各層級監(jiān)管主體的職能邊界。此外，應建立基于經濟體量和金融風險等級的分層監(jiān)管機制。對經濟發(fā)展較為成熟的區(qū)域（如呼和浩特市、包頭市等地），監(jiān)管重點應置于支持金融創(chuàng)新和深化科技金融監(jiān)管，培育區(qū)域金融發(fā)展新動能；而對經濟基礎相對薄弱的地區(qū)，則應以防范系統(tǒng)性風險和推進普惠金融為核心。

在包容審慎監(jiān)管維度，建議在具備條件的盟市或旗縣開展“包容審慎”監(jiān)管試點，針對監(jiān)管能力相對薄弱的旗縣，可探索建立跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機制，通過組建自治區(qū)直屬的“巡回執(zhí)法隊”等方式，統(tǒng)籌開展跨區(qū)域金融檢查、風險處置和案例指導工作。

（三）提升地方金融治理的整體性和協(xié)同性，增強區(qū)域性金融治理法治化程度

首先，建立一個多元主體參與、信息高效流通的區(qū)域金融風險聯(lián)動處置體系。通過在不同盟市和金融監(jiān)管部門間構建強有力的信息共享與協(xié)作平臺，有效破解“信息孤島”的治理困境。其次，明確界定各區(qū)域金融監(jiān)管機構的職責邊界，構建一個具有即時預警和快速響應能力的跨區(qū)域金融風險應急機制。在執(zhí)法協(xié)作維度，針對跨區(qū)域金融犯罪（如非法集資、金融詐騙等），可通過建立定期執(zhí)法協(xié)調會議、組建聯(lián)合調查組等多元化方式，形成一個跨區(qū)域、立體化的執(zhí)法協(xié)作網絡。同時，設立自治區(qū)級巡回執(zhí)法隊伍，對具有跨區(qū)域影響的金融風險進行集中性、規(guī)范化管理，從而確保法律的統(tǒng)一執(zhí)行和金融秩序的有效維護。

（四）優(yōu)化宣傳培訓的資源配置，提升金融法治效能

1.實施差異化培訓。根據不同地區(qū)的經濟發(fā)展狀況、金融市場規(guī)模以及監(jiān)管需求，制定適應性更強的地方性監(jiān)管政策和培訓計劃。例如，可以對資源較弱地區(qū)實施更加簡化、易于操作的監(jiān)管政策，而對金融業(yè)態(tài)更加復雜的地區(qū)實施更高標準、更專業(yè)的監(jiān)管培訓。

2.引入現代化技術手段提升宣傳與培訓效率。就提升宣傳效率而言，可開發(fā)自治區(qū)級金融法規(guī)與政策宣傳平臺，平臺可以涵蓋多種內容，包括視頻課程、交互式案例分析、法規(guī)問答庫等，方便用戶隨時學習。在提升培訓效率層面，傳統(tǒng)線下培訓覆蓋率低、成本高，無法滿足區(qū)域間差異化需求??。可構建自治區(qū)級在線學習平臺，提供課程點播、案例分享和模擬考試功能，方便監(jiān)管人員隨時隨地學習。此外，可利用大數據分析識別風險高發(fā)地區(qū)和薄弱領域，結合受訓者的知識儲備和實踐經驗，精準分配宣傳和培訓資源。

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（作者單位：1.內蒙古自治區(qū)社科院政法所；2.內蒙古自治區(qū)社會科學界聯(lián)合會；3.東北師范大學政法學院）

責任編輯：康偉