美國貿(mào)易協(xié)定中勞工條款的保護(hù)主義與應(yīng)對

[摘要] 近年來，美國政府推出所謂“以工人為中心”的貿(mào)易政策，導(dǎo)致勞工條款扭曲，背離國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重阻礙了締約國各方的執(zhí)行意愿與合作動力。其目的除了回應(yīng)其國內(nèi)政治訴求，對提升國內(nèi)與國際勞工治理水平根本無益。我國應(yīng)高度警惕美國做法的背后邏輯與危害，在推動高質(zhì)量對外開放進(jìn)程中，主動降低貿(mào)易與勞工議題帶來的潛在風(fēng)險，力主在國際勞工組織的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)下，堅守國家勞工標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐的自主性，弱化經(jīng)濟(jì)制裁與勞工爭端的聯(lián)系，提升溝通協(xié)商與能力建設(shè)的現(xiàn)代化水平。

[關(guān)鍵詞] 保護(hù)主義" " 政策工具" " 勞工標(biāo)準(zhǔn)" " 單邊輸出

[中圖分類號] D996.1" "[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2025）01-0106-07

近年來，在國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)格局急劇變動中，美國政府推出“以工人為中心”的貿(mào)易政策（Worker-centered trade policies），承諾審查過去的貿(mào)易政策，評估其對工人的影響，并聲稱動用一切可行的貿(mào)易工具擺脫勞工條款的執(zhí)行困境。此種貿(mào)易與勞工議題的掛鉤本質(zhì)是配合實(shí)施“制造業(yè)回歸”的產(chǎn)業(yè)政策（A Framework for Revitalizing American Manufacturing），同時回應(yīng)國內(nèi)龐大失業(yè)工人集體的政治訴求①。本文針對美國貿(mào)易協(xié)定中勞工條款的整體設(shè)計與執(zhí)行方式展開深度解析。研究表明，保護(hù)主義政策目標(biāo)貫穿了美國勞工條款設(shè)計與執(zhí)行，造成了勞工條款的扭曲與執(zhí)行機(jī)制的低效。美國政府持續(xù)施加基于國家權(quán)力的威懾與制裁，使勞工議題與侵犯他國經(jīng)濟(jì)主權(quán)的質(zhì)疑聯(lián)系在一起，從而引發(fā)來自貿(mào)易伙伴的抵觸，破壞了國際社會共同維護(hù)勞工權(quán)利的合作與努力。我國應(yīng)警惕保護(hù)主義態(tài)勢下勞工條款對貿(mào)易發(fā)展與全球勞工治理的危害，需在推進(jìn)高質(zhì)量對外開放的進(jìn)程中，降低貿(mào)易與勞工議題的潛在風(fēng)險。

一、美國貿(mào)易協(xié)定中勞工條款的演進(jìn)概述

自1992年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North America Free Trade Agreement，以下簡稱“NAFTA”）簽訂以來，美國政府通過談判批準(zhǔn)了14項(xiàng)含有勞工條款的貿(mào)易協(xié)定。基于內(nèi)容的相似性，美國貿(mào)易協(xié)定中的勞工條款大致可分為三類模版②。

1. 第一代勞工條款

第一代勞工條款要求締約國普遍遵守國際勞工組織（International labour Organization，以下簡稱“ILO”）1998年《關(guān)于工作中的基本原則和權(quán)利宣言》（Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work，以下簡稱“1998年《宣言》”）中所規(guī)定的勞工原則和勞工權(quán)利，且不以影響雙方貿(mào)易的方式執(zhí)行國內(nèi)勞動法。美國與澳大利亞、巴林、中美洲及多米尼加、智利、約旦、摩洛哥、阿曼和新加坡簽署的貿(mào)易協(xié)定都遵循第一代模版。

2. 第二代勞工條款

2007年5月10日的美國《兩黨貿(mào)易協(xié)定》（Bipartisan Trade Deal），通過在國內(nèi)法中采納1998年《宣言》關(guān)于保護(hù)勞工基本權(quán)利的硬性義務(wù)規(guī)定，開創(chuàng)了自由貿(mào)易協(xié)定中的第二代勞工條款，構(gòu)成了美國與哥倫比亞、韓國、巴拿馬和秘魯?shù)淖杂少Q(mào)易協(xié)定所采用的模板。此外，以第二代勞工條款為基礎(chǔ)的模板還包括不減損實(shí)施上述勞工權(quán)利的承諾，其適用于其他貿(mào)易協(xié)定義務(wù)相同的爭議解決機(jī)制。

3. 第三代勞工條款

《美墨加協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agreement，以下簡稱“USMCA”）創(chuàng)建了第三代勞工條款的模板。USMCA更新了NAFTA，遵循了2007年《兩黨貿(mào)易協(xié)定》模版的勞工章節(jié)，延續(xù)了上一代勞工條款的核心義務(wù)并遵循完整的爭端解決程序。USMCA在爭端解決章中引入了勞工快速反應(yīng)機(jī)制（Rapid Response Labor Mechanism，以下簡稱“RRLM”），該機(jī)制允許締約國一方迫使另一方境內(nèi)的相關(guān)企業(yè)遵守勞工承諾。投訴方可以施加禁止問題貨物入境、暫停特惠關(guān)稅等懲罰作為補(bǔ)救辦法。

二、美國貿(mào)易政策對勞工條款的扭曲

貿(mào)易自由化的經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)是所有人都是“贏家”，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，部分國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與相關(guān)就業(yè)崗位難免受到國際競爭的沖擊。當(dāng)越來越多的“輸家”不能依靠國內(nèi)分配政策調(diào)整經(jīng)濟(jì)上的劣勢地位時，自由貿(mào)易與勞工權(quán)利的矛盾就會變得尖銳（Irwin，2020）。為了緩解自由貿(mào)易的外部影響，美國政府強(qiáng)行將其國內(nèi)政策的意圖嵌入到國際貿(mào)易活動之中，長期不愿按照國際勞工標(biāo)準(zhǔn)改變本國勞動實(shí)踐，卻始終堅持將勞工條款塑造成約束發(fā)展中國家勞動實(shí)踐的政策工具。這樣做的本質(zhì)是削弱發(fā)展中國家在勞動力層面上擁有的比較優(yōu)勢，從而起到保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)與就業(yè)崗位免受沖擊的效果（Lamp，2019）。

1. 將勞工條款作為貿(mào)易保護(hù)的借口

美國保護(hù)主義貿(mào)易政策優(yōu)先考慮保護(hù)本國利益。在經(jīng)濟(jì)上，美國政府通過關(guān)稅和其他非關(guān)稅貿(mào)易壁壘保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，緩解就業(yè)壓力。勞動力作為重要的生產(chǎn)要素，影響著產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本與市場競爭力。設(shè)計勞工條款在很大程度上是為了增加競爭對手的勞動力成本。美國貿(mào)易政策一直強(qiáng)調(diào)維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的競爭力，同時保護(hù)本國工人的福利，并沒有將外國工人的艱難勞動處境考慮在內(nèi)（李西霞，2015）。在政治上，美國創(chuàng)造了“公平貿(mào)易”的概念，未能達(dá)到美國勞工標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的生產(chǎn)活動，都可能被視為非法獲得了貿(mào)易競爭優(yōu)勢。美國的貿(mào)易政策正頻繁地越過邊境，打擊其所認(rèn)定的“不公平貿(mào)易”行為。在這種趨勢下，改善別國的勞動實(shí)踐僅是美國掩蓋真實(shí)意圖的借口，其根本目的是倒逼貿(mào)易伙伴必須滿足一定水平的勞工標(biāo)準(zhǔn)，才能獲得與美國進(jìn)行貿(mào)易的機(jī)會。實(shí)踐中，美國利用單邊政策工具，歧視低勞工標(biāo)準(zhǔn)國家的工人，抵制他們生產(chǎn)的產(chǎn)品，將他們排除在貿(mào)易活動之外（Lester，2011）。

2. 將勞工標(biāo)準(zhǔn)作為單邊輸出的對象

美國長期輸出本國的勞工權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，但其自身卻難以執(zhí)行勞工條款中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。美國貿(mào)易協(xié)定中的勞工條款使用了國際條約的內(nèi)容語言，但是其定義和解釋往往與國際條約相悖。美國政府沒有任何承諾表明，遵守勞工條款需要美國方面采取行動。美國既沒有主動尋求提升本國勞工權(quán)利水平的記錄，也沒有其他締約國啟動要求美國遵守國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的程序（Vogt，2015）。雖然1998年《宣言》已被美國廣泛納入貿(mào)易協(xié)定的勞工條款之中①，但事實(shí)上，美國僅批準(zhǔn)了1998年《宣言》中8項(xiàng)核心公約的2項(xiàng)。美國在許多方面均未遵守基本勞工權(quán)利，其官方立場一直拒絕承認(rèn)（Compa，2019）。國際勞工組織結(jié)社自由委員會（International Labour Organization Committee on Freedom of Association）認(rèn)為，美國沒有批準(zhǔn)任何一項(xiàng)關(guān)于結(jié)社自由的國際公約，且經(jīng)常違反有關(guān)結(jié)社自由的基本要求①。此外，美國還將自身本應(yīng)執(zhí)行的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)排除在外。例如，在USMCA爭端解決章的附件31—A中，美國對RRLM適用的范圍做出限定。該限制規(guī)定，“必須根據(jù)國家勞動關(guān)系委員會（NLRB）的強(qiáng)制命令，只能在受保護(hù)設(shè)施內(nèi)向違反勞工權(quán)利的指控提出索賠”，這被認(rèn)為是美國不愿因外部干預(yù)改變國內(nèi)勞動實(shí)踐的做法，導(dǎo)致了勞工條款在執(zhí)行范圍和解釋問題上，因國家不同而區(qū)別對待②。

3. 將權(quán)利類型作為提高成本的工具

從垂直分布來看，美國將一些勞工權(quán)利引入的同時，也將一些權(quán)利排除在外。從平面分布來看，一些勞工權(quán)利會得到執(zhí)行，而另外一些權(quán)利則會被忽視。美國的政策制定者優(yōu)先關(guān)注與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)聯(lián)系緊密的勞工權(quán)利類型（LeClercq，2023）。例如，涉及“最低工資、工時以及健康和安全方面可接受的工作條件”的勞工權(quán)利類型。1993年，在NAFTA的工會談判期間，美國服裝和電子等行業(yè)已經(jīng)陸續(xù)將工作機(jī)會外包到墨西哥等低工資地區(qū)。勞工維權(quán)團(tuán)體認(rèn)為，該協(xié)定對美國的就業(yè)和工資構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。他們希望限制墨西哥政府及私營企業(yè)壓制勞工工資和權(quán)利的能力，從而減輕美國國內(nèi)勞工就業(yè)和工資的壓力（Compa，1995）。美國在2016年退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下簡稱“TPP”）之前，將勞工條款視為重塑亞洲經(jīng)貿(mào)規(guī)則的機(jī)會。美國政府表示，新的勞工承諾有助于確保全球經(jīng)濟(jì)反映美國的利益和價值觀，要求其他國家遵守美國幫助制定的公平工資、安全工作場所和強(qiáng)有力的環(huán)境規(guī)則。然而，美國勞聯(lián)產(chǎn)聯(lián)（AFL-CIO）認(rèn)為，TPP勞工章節(jié)提供的執(zhí)法工具不足以迫使各方推進(jìn)與勞動有關(guān)的爭議解決程序。它質(zhì)疑其中要求各國實(shí)施健康和安全以及最低工資標(biāo)準(zhǔn)的條款，因?yàn)閰f(xié)定中沒有規(guī)定具體的最低標(biāo)準(zhǔn)或工資水平③。2021年，USMCA要求指定汽車產(chǎn)業(yè)至少40%的生產(chǎn)內(nèi)容必須來自平均每小時給予工人16美元薪資的墨西哥工廠，否則這些車輛出口到其他締約國，將加征2.5%的關(guān)稅。這是貿(mào)易協(xié)定中首次以不遵守勞動標(biāo)準(zhǔn)為理由征收關(guān)稅的條款，也是第一個規(guī)定工人具體工資水平的協(xié)定（李西霞，2023）。最低工資是與生產(chǎn)成本聯(lián)系最緊密的一種權(quán)利類型，美國認(rèn)為貿(mào)易伙伴可以選擇工資抑制政策，將工資保持在邊際生產(chǎn)率以下，以獲得競爭優(yōu)勢。如果一個低工資標(biāo)準(zhǔn)國家壓縮工資和其他勞動力成本，則高工資標(biāo)準(zhǔn)國家的勞動力成本下行壓力就會加重。因此，工資標(biāo)準(zhǔn)一直是美國勞工條款中優(yōu)先考慮的權(quán)利類型。

然而，美國經(jīng)常選擇性地忽視就業(yè)方面的非歧視規(guī)則，因?yàn)槠渑c美國追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高。非歧視同樣是一個關(guān)鍵的勞工權(quán)利問題，其內(nèi)容是確保企業(yè)本身不以“種族、膚色、性別、宗教、政治見解、民族出身或社會出身”為由排斥個人就業(yè)。而美國還普遍存在各種形式的基于性別或種族的歧視問題。墨西哥多次要求美國改善其對移民的就業(yè)歧視，但是美國的應(yīng)對措施有限（Morrison，2018），這與美國對墨西哥執(zhí)行結(jié)社權(quán)利的全方位監(jiān)管形成強(qiáng)烈反差。

4. 將執(zhí)行機(jī)制作為經(jīng)濟(jì)制裁的手段

美國與危地馬拉勞動法爭端案是唯一啟動爭端解決程序的案件，以美國敗訴告終。該案最突出的爭議點(diǎn)是究竟怎樣的行動后果可被視為“以某種方式影響貿(mào)易”（Banks，2018）。由于裁決結(jié)果與經(jīng)濟(jì)制裁掛鉤，該案的專家組秉持經(jīng)濟(jì)主義的觀點(diǎn)，堅持認(rèn)為“勞動法強(qiáng)加給雇主的成本”需要經(jīng)過嚴(yán)格證明?！坝绊戀Q(mào)易”意味著一項(xiàng)“行為”賦予了從事貿(mào)易的雇主一些貿(mào)易競爭優(yōu)勢，這些優(yōu)勢需要經(jīng)過嚴(yán)格的貿(mào)易量化與證據(jù)證明。美國無法證明危地馬拉政府未能有效執(zhí)行勞動法的行為直接或間接影響了貿(mào)易。如果沒有影響貿(mào)易，則不能證明危地馬拉政府違反了承諾，更不能做出基于裁決的貿(mào)易補(bǔ)救措施。裁決理念貿(mào)易化的缺陷在于其將全部重點(diǎn)放在了量化貿(mào)易影響的問題上，這種做法雖然符合傳統(tǒng)貿(mào)易爭端中識別經(jīng)濟(jì)價值的一貫要求，卻對補(bǔ)救勞工權(quán)利損害幫助甚微。此外，在缺乏通過監(jiān)管方式從違法生產(chǎn)部門獲取證據(jù)的情況下，僅基于一系列高度離散的遺漏證據(jù)來證明雇主的競爭優(yōu)勢幾乎是不可能的，這使得勞工承諾比傾銷或補(bǔ)貼等傳統(tǒng)形式更具挑戰(zhàn)性。美國想擺脫專家組采用的經(jīng)濟(jì)主義方法，但又追求經(jīng)濟(jì)制裁后果，這種自相矛盾的處境終將抑制爭端解決程序的執(zhí)行效果。隨后，USMCA的爭端解決程序創(chuàng)設(shè)了一個可反駁的假設(shè)，即無需嚴(yán)格地證明勞工標(biāo)準(zhǔn)對貿(mào)易競爭的影響。這實(shí)則為經(jīng)濟(jì)制裁手段清除了規(guī)則阻礙，實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁變得更加容易（Claussen，2020）。

三、美國貿(mào)易協(xié)定中勞工條款

對勞工治理的危害

自2021年以來，勞工問題成為美國當(dāng)局貿(mào)易政策的優(yōu)先考慮事項(xiàng)，在政府官方文件和美國貿(mào)易代表的報告中多次強(qiáng)調(diào)要制定“以勞工為中心”的貿(mào)易政策①。美國政府將采取更為激進(jìn)的跨境行動與制裁手段介入勞工執(zhí)行問題，其沒有意識到保護(hù)主義目標(biāo)對國際勞工治理的限制與危害，未將全球發(fā)展的公平問題放在首要位置考慮。

1. 歧視發(fā)展中國家發(fā)展方式

勞工條款作為貿(mào)易政策工具，看起來像是把美國的國內(nèi)法作為貿(mào)易伙伴的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)沒有其他國家可以低于或高于它。美國的貿(mào)易政策正在歧視發(fā)展中國家艱難發(fā)展路徑中屈指可數(shù)的勞動力優(yōu)勢。造成美國制造業(yè)流失的原因不是發(fā)展中國家的“不公平競爭”，而是企業(yè)基于成本收益分析的經(jīng)濟(jì)選擇（孫國平和貢欣然，2024）。工資差距主要由發(fā)展中國家落后的生產(chǎn)力水平與基礎(chǔ)設(shè)施水平造成。工資水平的標(biāo)準(zhǔn)不能超出生產(chǎn)水平本身，否則不僅無法保護(hù)勞工利益，反而會引起相關(guān)的失業(yè)問題。避重就輕地執(zhí)行保護(hù)主義政策，必然會損害發(fā)展中國家的優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，從而進(jìn)一步拉大全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。美國主導(dǎo)設(shè)計的超出市場準(zhǔn)入和非歧視原則的條款，目的在于重塑對貿(mào)易伙伴的監(jiān)管方式，使之采用的管理模式更貼近美國。雖然加強(qiáng)國際制度一致性建設(shè)可能有利于貿(mào)易活動，但當(dāng)各國經(jīng)濟(jì)活動的目的不同時，這種強(qiáng)制性的制度協(xié)調(diào)很難在經(jīng)濟(jì)上起效。對發(fā)展中國家而言，勞動管理不善往往與一系列復(fù)雜的問題有關(guān)，如法治水平低、資源匱乏以及勞動監(jiān)管部門欠缺技術(shù)能力等。美國以提高生產(chǎn)成本為目的的權(quán)利方式，幾乎不可能與發(fā)展中國家所處發(fā)展階段及其所關(guān)注的具體發(fā)展事項(xiàng)相匹配，從根本上給發(fā)展中國家的執(zhí)行意愿與改革動力造成消極影響（Kolben，2010）。

2. 背離國際勞工組織的指導(dǎo)

美國通過貿(mào)易協(xié)定復(fù)制國內(nèi)執(zhí)法鏈的做法與ILO的做法背道而馳（袁帥，2011）。美國要求其他締約國政府按照美國的方式修改其國內(nèi)立法和實(shí)踐的做法，違反了ILO確定勞工標(biāo)準(zhǔn)的程序機(jī)制。在ILO內(nèi)部，各國執(zhí)行相關(guān)公約的差異很大，ILO通過刻意保持靈活性來保證各國在不同發(fā)展階段、文化背景、價值觀念下都能執(zhí)行各自勞工承諾。因此，ILO采用以過程為導(dǎo)向的方法（process-oriented approach），不描述具體語言、數(shù)值、勞動市場政策等，而是通過工人和資方代表協(xié)商，由政府將國際權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)納入本國的法律和實(shí)踐中。例如，ILO關(guān)心最低工資，但是不會設(shè)立最低工資標(biāo)準(zhǔn)讓各締約方遵守，而是建立一個最低工資修復(fù)機(jī)制，其主要通過勞資代表協(xié)商確定。這種三方參與的程序性機(jī)制在美國貿(mào)易協(xié)定中并未得到應(yīng)用。ILO對美國未能實(shí)施ILO的基本勞工原則和判例表示不滿。美國的勞工標(biāo)準(zhǔn)可能使締約國執(zhí)行的法律與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)脫鉤。ILO希望各締約國都在其獨(dú)特的三方參與機(jī)制下執(zhí)行1998年《宣言》的勞工權(quán)利內(nèi)容。執(zhí)行承諾應(yīng)在多方合議與社會參與者共同參與下進(jìn)行。然而，美國貿(mào)易代表的協(xié)商和監(jiān)督基本上都是在欠缺利益相關(guān)方參與、閉門及不透明程序下進(jìn)行的（LeClercq et al，2015）。

3. 損害多邊互惠與治理協(xié)作

美國貿(mào)易議程中從來沒有想搭建國際勞工權(quán)利治理平臺，其目的僅是確保所謂的“公平競爭”與保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)和就業(yè)。因此，美國在貿(mào)易協(xié)定中引入勞工條款是因?yàn)檫@些勞工權(quán)利符合增加締約國勞動力成本的保護(hù)主義目標(biāo)。這導(dǎo)致美國勞工條款具有嚴(yán)重的單邊輸出特征，美國將自身優(yōu)先考慮的勞工權(quán)利類型與標(biāo)準(zhǔn)納入勞工條款，要求其他締約國必須遵守并執(zhí)行，否則以制裁相威脅。單邊權(quán)利輸出會損害多邊互惠的自由貿(mào)易原則，同時降低勞工條款的合法性。勞工條款能否有效執(zhí)行則依賴于美國的制裁威脅以及其他貿(mào)易伙伴的經(jīng)濟(jì)主權(quán)妥協(xié)。這會導(dǎo)致勞工條款的適用空間更加狹窄，且容易受到其他政治因素的干預(yù)。當(dāng)這些外部因素發(fā)生變化時，美國擴(kuò)大單邊輸出的做法就會被視為侵犯他國經(jīng)濟(jì)主權(quán)的行動而遭到反對（鄂曉梅，2010）。此外，美國仍在不斷推進(jìn)依靠國家權(quán)力進(jìn)行的勞工執(zhí)法行動。這使得美國當(dāng)局鼓勵跳出貿(mào)易規(guī)則，在欠缺國家間協(xié)商與合作的領(lǐng)域，采用單邊措施以打擊不符合美國利益的行為。如果一國的國內(nèi)監(jiān)管是制定勞工標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，這就引發(fā)了一個問題，即美國為了實(shí)現(xiàn)自身的政策目標(biāo)，放棄貿(mào)易協(xié)定的談判過程，直接集中精力采取單邊措施。這意味著這些措施不是在各方之間談判達(dá)成的，而是強(qiáng)加給貿(mào)易伙伴的。在世界貿(mào)易組織規(guī)則的框架下，以勞工權(quán)利為由實(shí)施單邊貿(mào)易限制措施的合法性仍然充滿爭議。這是因?yàn)閯诠栴}與貿(mào)易的聯(lián)系可能造成侵犯國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的后果。如果不能基于國家談判形成共識，強(qiáng)加的外部法律和道德規(guī)范則被視為是一種新殖民主義行為（孫國平，2018）。

四、我國應(yīng)對美國貿(mào)易協(xié)定中勞工條款扭曲的策略選擇

目前，以美國為首的西方國家正緊密進(jìn)行關(guān)于貿(mào)易與勞工權(quán)利的相關(guān)國內(nèi)立法，在國際貿(mào)易協(xié)定領(lǐng)域也同步開展關(guān)于勞工承諾的談判工作。這一趨勢很大程度上迫使發(fā)展中國家提高勞工保護(hù)與勞動法的執(zhí)行水平。由于多邊國際貿(mào)易規(guī)則受阻，且長期以來無法在勞工議題上形成共識，雙邊及區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成為達(dá)成勞工承諾的主要平臺。截至2023年，生效的357個雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中有近三分之一（113個）包含勞工條款。事實(shí)上，現(xiàn)有包含勞工條款的貿(mào)易協(xié)定中，有一半以上是在過去10年簽訂的，參與的范圍已擴(kuò)大到140多個經(jīng)濟(jì)體，其中55%發(fā)生在南北貿(mào)易中①。勞工議題的談判結(jié)果對于貿(mào)易協(xié)定最終能否達(dá)成至關(guān)重要。不論是《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》還是歐盟參與的貿(mào)易協(xié)定，都含有比較成熟且復(fù)雜的勞工條款來規(guī)范各國保護(hù)勞工的具體承諾。對于我國而言，若試圖與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體達(dá)成高水平貿(mào)易協(xié)定，則必須在勞工議題上形成統(tǒng)一規(guī)則。雖然我國已經(jīng)意識到貿(mào)易協(xié)定是目前解決相關(guān)勞工議題的主要平臺，但在保護(hù)主義升級的態(tài)勢下，貿(mào)然接受勞工條款的約束可能會帶來不確定的負(fù)面影響。因此，如何識別并消除保護(hù)主義的消極干預(yù)，已然成為當(dāng)前我國面臨的重要挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行針對性應(yīng)對。

（一）反對保護(hù)主義對勞工條款的干預(yù)

避免保護(hù)主義對勞工條款的消極影響是達(dá)成國際勞工共識的基礎(chǔ)。為此，需要明確反對錯誤的貿(mào)易觀念。其一，反對將勞工群體國別對立。在這種對立觀念敘述中，存在一種經(jīng)驗(yàn)性的偏好，即將本國工人的工作看作一種類似產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。這種觀點(diǎn)嚴(yán)重背離建立國際勞工規(guī)則的初衷。其二，反對將國內(nèi)社會矛盾轉(zhuǎn)嫁到國際貿(mào)易領(lǐng)域。近年來，美國政府把自由貿(mào)易當(dāng)作“替罪羊”，暴露出其解決國內(nèi)勞動力市場混亂問題的失敗局面。對這種錯位的最佳反應(yīng)不應(yīng)像USMCA中所規(guī)定的那樣，對進(jìn)口產(chǎn)品的生產(chǎn)實(shí)施最低工資標(biāo)準(zhǔn)和本國勞動含量的要求，而是應(yīng)當(dāng)在本國實(shí)施令人滿意的分配調(diào)整制度或擴(kuò)大社會安全網(wǎng)。

對我國貿(mào)易協(xié)定中的勞工條款而言，應(yīng)當(dāng)在其原則與目標(biāo)部分明確規(guī)定，勞工標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)用于不合理的歧視或貿(mào)易保護(hù)主義目的。2013年，中國與瑞士簽署了一份關(guān)于勞工議題的自由貿(mào)易協(xié)定和諒解備忘錄，其中包含對ILO1998年《宣言》及其核心勞工標(biāo)準(zhǔn)的承諾，并重申了2008年強(qiáng)調(diào)充分就業(yè)和體面工作的ILO《促進(jìn)公平全球化的社會正義宣言》（The Declaration on Social Justice for a Fair Globalization）。締約方還同意履行廣泛的義務(wù)來執(zhí)行其勞動法，不通過降低勞工標(biāo)準(zhǔn)來鼓勵貿(mào)易，不利用國內(nèi)勞動法來促進(jìn)貿(mào)易保護(hù)主義。實(shí)施中的問題將通過合作、協(xié)商和對話來解決②。目前，大部分西方國家貿(mào)易協(xié)定中的勞工條款基本上也明確把保護(hù)主義目的排除在外。但是，在現(xiàn)實(shí)中識別保護(hù)主義動機(jī)非常困難。有經(jīng)濟(jì)定量研究顯示，現(xiàn)有的勞工條款類別導(dǎo)致了不一致的實(shí)證結(jié)果（Carrère C et al，2017）。為了避免克服保護(hù)主義成為一張“空頭支票”，還需檢視具體勞工權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)的制定及執(zhí)行方式，防止被保護(hù)主義動機(jī)利用的潛在風(fēng)險。

（二）保持國家勞工標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐自主性

勞工條款不應(yīng)是發(fā)達(dá)國家約束發(fā)展中國家的單方面義務(wù)，而應(yīng)公平地適用于各國的勞動法律與實(shí)踐。貿(mào)易協(xié)定應(yīng)該賦予締約國各方根據(jù)其國家內(nèi)部磋商適用勞工標(biāo)準(zhǔn)的自主選擇權(quán)。發(fā)達(dá)國家執(zhí)行的國內(nèi)勞動法與國際勞工標(biāo)準(zhǔn)尚且存在不少差異。例如，ILO第87號公約（The Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention No. 87）涉及的自由結(jié)社規(guī)則，各國出于國內(nèi)政治與治理成本等考量，皆有所保留。即便批準(zhǔn)了公約，做法上也并非完全一致。因此，不能以某些發(fā)達(dá)國家的勞工標(biāo)準(zhǔn)為遵守依據(jù)，勞工標(biāo)準(zhǔn)必須接受ILO指導(dǎo)，由締約國各方根據(jù)ILO的三方參與性磋商得出結(jié)果。目前，各貿(mào)易協(xié)定都大量引用ILO的文書，要求締約雙方遵守ILO有關(guān)文書所規(guī)定的某些標(biāo)準(zhǔn)。我國通過了26個ILO公約，其中包含8項(xiàng)核心公約中的4項(xiàng)、2項(xiàng)優(yōu)先治理公約和20項(xiàng)技術(shù)公約。近年來，我國與ILO簽署了《一帶一路框架下的南南合作諒解備忘錄》（MOU on South-South Cooperation under the Framework of the Belt and Road Initiative），合作領(lǐng)域包括社會保護(hù)、技能發(fā)展和勞動治理，為我國適應(yīng)勞工條款的義務(wù)內(nèi)容提供良好的基礎(chǔ)①。

（三）強(qiáng)化國際勞工組織的參與及指導(dǎo)

如果缺乏ILO的參與及指導(dǎo)，隨意援引1998年《宣言》將會帶來一定程度上的不確定性。如果不同貿(mào)易協(xié)定中勞工條款的適用與解釋產(chǎn)生分歧，締約國之間便更加無法明確各自應(yīng)當(dāng)履行的承諾內(nèi)容。雖然貿(mào)易協(xié)定可能為執(zhí)行勞工標(biāo)準(zhǔn)提供額外的杠桿作用，但這也會增加國際勞工標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部分裂的風(fēng)險，并使這些標(biāo)準(zhǔn)的解釋和適用受制于貿(mào)易結(jié)果。從長遠(yuǎn)來看，這會削弱國際勞工保護(hù)的效果。因此，貿(mào)易協(xié)定中勞工條款對國際勞動法的影響在很大程度上取決于能否形成促進(jìn)一致性與避免偏見干預(yù)的合理機(jī)制。ILO除了更廣泛地參與促進(jìn)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定之外，還能通過若干不同的途徑提供援助，以協(xié)助當(dāng)事國實(shí)施貿(mào)易協(xié)定中的勞工規(guī)定。這些方法包括：其一，當(dāng)事國可邀請ILO協(xié)助澄清國際法律文書所涉及的實(shí)質(zhì)性勞工權(quán)利內(nèi)容；其二，當(dāng)事國可邀請ILO協(xié)助評估勞工條款的遵守情況；其三，當(dāng)事國可邀請ILO參與相關(guān)勞工爭端解決工作，為執(zhí)行勞工條款提供技術(shù)幫助。我國應(yīng)加強(qiáng)與ILO的長期合作，結(jié)合我國當(dāng)前階段的實(shí)際發(fā)展情況，努力完善對外貿(mào)易中的勞工權(quán)利保護(hù)工作。

（四）弱化制裁與勞工爭端解決的聯(lián)系

第三方爭端解決程序本身是一種基于規(guī)則、排除外部因素影響的優(yōu)質(zhì)執(zhí)行方案，然而在處理勞工爭端的實(shí)踐中并未發(fā)揮預(yù)期效果。究其原因，是主要制度設(shè)計者過分強(qiáng)調(diào)裁決結(jié)果與經(jīng)濟(jì)制裁的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)制裁后果將導(dǎo)致各國在處理勞工爭端時無法排除強(qiáng)烈的貿(mào)易利益擔(dān)憂，這使得勞工爭端程序的啟動受制于政治議程或外部權(quán)力關(guān)系。美國經(jīng)驗(yàn)表明，按照經(jīng)濟(jì)主義裁決方法，準(zhǔn)確量化權(quán)利侵害造成的貿(mào)易損失極其困難。美國在USMCA的勞工規(guī)則中取消了證明要求，只會加深貿(mào)易伙伴對裁決結(jié)果的恐懼，擔(dān)心爭端解決程序淪為貿(mào)易保護(hù)工具。因此，弱化或設(shè)置更有針對性的懲罰方式才是激活爭端解決程序的關(guān)鍵。歐盟與韓國的貿(mào)易協(xié)定也采用爭端解決程序處理勞工問題。該協(xié)定規(guī)定，當(dāng)事各方應(yīng)盡最大努力采納專家組的建議，這是比美國貿(mào)易協(xié)定設(shè)定得更廣泛、更靈活的標(biāo)準(zhǔn)。此外，除了專家組對申訴方的建議之外，沒有其他經(jīng)濟(jì)懲罰后果。該協(xié)定明確規(guī)定，當(dāng)事各方不能采用傳統(tǒng)的爭端解決方式施加經(jīng)濟(jì)制裁。這使得該模式成為這些案例研究中最有意為之的非懲罰性案例②。歐盟做法能否克服上述執(zhí)行缺陷，發(fā)揮勞工爭端解決程序的潛力仍有待觀察。由于勞工爭端解決程序目前表現(xiàn)出不穩(wěn)定效果，我國應(yīng)盡量主張在勞工與貿(mào)易議題中通過合作、協(xié)商和對話來解決爭端。即便不得不面對含有爭端解決的勞工條款，我國也需謹(jǐn)慎評估裁決結(jié)果將可能造成的消極貿(mào)易影響，盡可能弱化裁決結(jié)果與經(jīng)濟(jì)懲罰的聯(lián)系。

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Protectionism and Countermeasures in Labor Clauses of US Trade Agreements

Fan Shujiang， Zhu Jingan

（Nankai University， Tianjin 300371）

Abstract： In recent years， the U.S. government has introduced the so-called “worker-centered” trade policy， leading to distortions in labor clauses that deviate from international labor standards and severely hinder the willingness to implement and cooperate among the contracting parties. Its purpose， beyond responding to domestic political demands， is fundamentally unhelpful in enhancing domestic and international labor governance. China should be highly vigilant about the underlying logic and dangers of the U.S. approach. In promoting high-quality opening-up to the outside world， China should actively reduce the potential risks posed by trade and labor issues， advocate for adhering to the autonomy of national labor standards and practices under the coordination and guidance of the International Labor Organization， weaken the link between economic sanctions and labor disputes， and enhance the modernization of communication， negotiation， and capacity-building.

Key words： Protectionism; Policy Tool; Labor Standards; Unilateral Export

（責(zé)任編輯：賴芳穎）

① 資料來源：美國白宮網(wǎng)站，https：//www.whitehouse.gov/build-back-better。

② 資料來源：美國國會研究服務(wù)網(wǎng)站，https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46842。

① 資料來源：國際勞工組織網(wǎng)站，https：//www.ilo.org/declaration/lang--en/index.htm。

① 案例詳見：ILO Committee on Freedom of Association， Case No. 2227 （U.S.）， Rep. No. 332， 613 （2003）.

② 資料來源：美國貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站，https：//ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/31%20Dispute%20Settlement.pdf。

③ 資料來源：美國勞聯(lián)產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)站，https：//aflcio.org/sites/default/files/2017-03/1628_TPP LaborRightsReport.pdf。

① 資料來源：美國貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站，https：//ustr.gov/about-us/policy-offices。

① 資料來源：國際勞工組織網(wǎng)站， https：//www.ilo.org/LPhub/。

② 資料來源：中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)站，http：//fta.mofcom.gov.cn/index.shtml。

① 資料來源：歐盟理事會網(wǎng)站，http：//eeas.europa.eu/archives/docs/china/docs/eu-china_2020_strategic_agenda_en.pdf。

② 資料來源：歐盟理事會網(wǎng)站，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/A‐8‐2017‐0123_EN.html。

[作者簡介] 范書江，南開大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法；朱京安，南開大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。