促進(jìn)閑置宅基地自愿有償退出對(duì)策研究

摘 要：農(nóng)村閑置宅基地退出是解決宅基地閑置和一戶多宅難題的重要方法，是緩解我國土地供需矛盾，提高農(nóng)村土地利用效率的有效途徑。通過對(duì)河北省定州市宅基地改革試點(diǎn)的考察發(fā)現(xiàn)，宅基地改革試點(diǎn)實(shí)踐中存在閑置宅基地農(nóng)戶退出意愿較低、集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地動(dòng)力不足等問題，建議通過完善相關(guān)法律規(guī)定、壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力和健全農(nóng)戶意愿表達(dá)路徑來促進(jìn)閑置宅基地的退出。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地；宅基地使用權(quán)；自愿有償退出

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2024）8-51-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.08.010

0 引言

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村人口迅速減少，但是我國農(nóng)村宅基面積地卻出現(xiàn)了“逆增長”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1997年至2008年，我國農(nóng)村戶籍人口減少了14%，而宅基地使用面積卻逆勢增長了約4%，農(nóng)村戶均宅基地使用面積超過667 m2［1］。這種“逆增長”嚴(yán)重降低了我國農(nóng)村土地利用效率［2］。同時(shí)，宅基地制度改革在我國農(nóng)村土地制度系統(tǒng)改革中進(jìn)展最為緩慢，也是其中最獨(dú)特、最敏感和最難決斷的部分［3］。在此背景下，中央越來越重視閑置宅基地的自愿有償退出，開始在全國多個(gè)宅基地改革試點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)實(shí)踐探索。閑置宅基地退出是保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、提高土地資源利用效率的有效途徑［4］。2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），第62條規(guī)定了鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出宅基地。在法律與政策的支持下，各地閑置宅基地退出工作取得了一定的成果，但由于多種原因，農(nóng)村閑置宅基地退出積極性不高［5］。此研究基于對(duì)河北省定州市宅基地退出政策和實(shí)踐的考察，探究其中存在的問題，并針對(duì)這些問題提出了具體的改進(jìn)建議。

1 閑置宅基地有償退出相關(guān)法律與政策梳理

2004年，原國土資源部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，提出通過制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)戶騰退多余的閑置宅基地。但該文件僅鼓勵(lì)基層政府積極進(jìn)行相關(guān)嘗試，并未對(duì)執(zhí)行主體、執(zhí)行程序等問題進(jìn)行明確規(guī)定。2008年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》提出，對(duì)村民自愿騰退宅基地的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。該通知文件提出了應(yīng)該在尊重農(nóng)戶意愿的前提下進(jìn)行農(nóng)村宅基地的退出，也規(guī)定了農(nóng)村閑置宅基地退出的補(bǔ)償或補(bǔ)助發(fā)放應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。

2014年12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，首次提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地。2017年中央一號(hào)文件提出，允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的補(bǔ)償。對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行分析可以看出，國家在開展宅基地制度改革后，進(jìn)行了一系列的探索，最終在政策中明確促進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民的閑置宅基地的自愿有償退出，并完善了閑置宅基地自愿退出的前提、對(duì)象及給予補(bǔ)償?shù)闹黧w和補(bǔ)償資金來源，但始終未規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由此可以看出，國家在進(jìn)行宅基地改革試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的過程中，又恰逢實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立宅基地自愿有償退出制度是今后健全宅基地管理制度的重要內(nèi)容，也是新時(shí)期在鄉(xiāng)村振興背景下健全農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)村土地利用管理政策體系的重要內(nèi)容，同時(shí)也是未來改革完善農(nóng)村宅基地制度的重要方向［6］。

2 定州市閑置宅基地退出情況

選取定州市作為研究對(duì)象。定州市是河北省第一個(gè)宅基地改革試點(diǎn)，也是2020年9月中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)的新一批農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，在宅基地改革中形成了完善體系，并取得了一定的成果。因此，選取的研究對(duì)象具有一定的代表性。定州市被納入宅基地改革試點(diǎn)以來，積極落實(shí)中央和河北省的相關(guān)政策，嚴(yán)格圍繞落實(shí)集體所有權(quán)，保障農(nóng)民資格權(quán)，盤活宅基地使用權(quán)來進(jìn)行宅基地制度改革。定州市在對(duì)全市宅基地情況進(jìn)行深入調(diào)研后，出臺(tái)了《定州市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》等12項(xiàng)制度文件，確保全市宅基地制度改革能夠平穩(wěn)有序地進(jìn)行。

定州市共有474個(gè)行政村，32.78萬宗宅基地；共退出宅基地1 342宗、36.1 hm2。定州市在宅基地退出實(shí)踐中，積極利用增減掛鉤政策促進(jìn)閑置宅基地退出。定州市北王家莊住宅小區(qū)項(xiàng)目，已經(jīng)騰退192戶、8.4 hm2，建成住宅樓14棟，安置原村居民276戶；定州市高油村退出閑置宅基12戶，已經(jīng)完成復(fù)墾。同時(shí)，定州市因地制宜利用退出的閑置宅基地，加強(qiáng)歷史文化名村保護(hù)和人居環(huán)境整治。東亭鎮(zhèn)翟城村利用退出宅基地，持續(xù)推進(jìn)歷史文化街區(qū)建設(shè)，積極打造“四史”宣傳教育基地、新型農(nóng)民培訓(xùn)基地和晏陽初平教文化研學(xué)基地，續(xù)建了女子學(xué)校等。定州市利用退出宅基地建成小游園、小廣場、衛(wèi)生室、停車場等2 450處。

定州市為了促進(jìn)閑置宅基地退出，印發(fā)了《定州市農(nóng)村宅基地退出辦法》和《定州市農(nóng)村宅基地資格權(quán)保障獎(jiǎng)補(bǔ)暫行辦法》，在退出補(bǔ)償、退出保障措施、退出程序、退出資金保障等方面進(jìn)行了明確的規(guī)定。

宅基地退出補(bǔ)償是影響閑置宅基地農(nóng)戶退出宅基地的重要因素。定州市在進(jìn)行閑置宅基地退出的實(shí)踐探索中形成了相對(duì)完備的制度體系。首先，定州市規(guī)定對(duì)于自愿有償退出宅基地和農(nóng)房的價(jià)格，應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶協(xié)商確定。其次，定州市為了明確宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，編制了農(nóng)村建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估體系，以確定宅基地退出基準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)貎r(jià)。最后，對(duì)于宅基地的建筑物、構(gòu)筑物，定州市規(guī)定應(yīng)通過協(xié)商或按評(píng)估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，其他附屬設(shè)施自行處理。

宅基地退出后的社會(huì)保障措施是保障農(nóng)戶退出宅基地后抵抗風(fēng)險(xiǎn)的底氣所在。定州市規(guī)定僅允許同時(shí)退出宅基地資格權(quán)和使用權(quán)后才能享受社會(huì)保障措施，并且對(duì)可以享有相應(yīng)保障措施的農(nóng)民有一定的要求。符合條件的農(nóng)戶在退出宅基地資格權(quán)后可申請(qǐng)保障性住房，并獲得相應(yīng)的房租優(yōu)惠，購買房屋時(shí)仍可享受相應(yīng)優(yōu)惠。放棄宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，還可以獲得一份對(duì)應(yīng)宅基地面積的養(yǎng)老補(bǔ)貼。在受教育問題上，定州市還規(guī)定，應(yīng)保障進(jìn)城農(nóng)民享受與市民同等的受教育權(quán)。

宅基地退出程序主要步驟由農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織及政府3個(gè)主體完成。定州市宅基地退出程序如下：申請(qǐng)人向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提交宅基地權(quán)屬證明材料、退出申請(qǐng)表、集體經(jīng)濟(jì)組織意見書和現(xiàn)居住場所證明材料等申請(qǐng)材料；鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)退出宅基地進(jìn)行審核，審核通過后本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)在15個(gè)工作日內(nèi)對(duì)宅基地狀況、擬退出宅基地的面積進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公示，公示無異議的與申請(qǐng)人簽訂自愿退出宅基地協(xié)議，后報(bào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局備案，并到自然資源和規(guī)劃部門注銷宅基地使用權(quán)證；宅基地退出戶按照協(xié)議在規(guī)定期限內(nèi)騰出現(xiàn)有房屋，并申請(qǐng)驗(yàn)收；驗(yàn)收由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織村干部進(jìn)行實(shí)施，驗(yàn)收完成后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府登記造冊(cè)。

宅基地退出資金保障是宅基地退出持續(xù)進(jìn)行的重要條件。定州市規(guī)定探索創(chuàng)新財(cái)政、金融等政策，利用好市級(jí)投資平臺(tái)，做好宅基地退出專項(xiàng)資金保障。同時(shí)，定州市鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、盤活集體資產(chǎn)、開展有償服務(wù)等多種渠道籌集資金；還鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過土地出讓、宅基地有償使用及流轉(zhuǎn)、宅基地復(fù)墾指標(biāo)交易、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方式增加集體收益，并從中安排宅基地有償退出補(bǔ)償資金。

3 閑置宅基地有償退出面臨的困境

3.1 閑置宅基地農(nóng)戶退出意愿低

3.1.1 缺少統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

閑置宅基地的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是影響農(nóng)戶退出其閑置宅基地意愿的重要原因之一。要想提高農(nóng)戶閑置宅基地的退出意愿，必須制定統(tǒng)一合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國閑置宅基地有償退出實(shí)踐已進(jìn)行了一定的探索，但對(duì)于最為重要的退出補(bǔ)償問題還未形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。因此，無法從法律上明確規(guī)定閑置宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于各地的土地價(jià)值不同及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地?zé)o法形成統(tǒng)一的閑置宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于不同地區(qū)的居民來說，宅基地的社會(huì)保障價(jià)值不同。相較于偏遠(yuǎn)地區(qū)，城中村農(nóng)戶大多經(jīng)濟(jì)條件較好，宅基地對(duì)其的保障價(jià)值較低，但城中村的宅基地補(bǔ)償價(jià)格要遠(yuǎn)高于偏遠(yuǎn)地區(qū)。因此，閑置宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既應(yīng)考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，還應(yīng)考慮到宅基地對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活保障的意義。雖然定州市制定了宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定程序，但實(shí)踐中其宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然有較大的區(qū)別。通過對(duì)定州市宅基地退出補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，不同村莊的宅基地和地上建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別較大，有些村不論宅基地面積大小，有償退出費(fèi)用為每年300元，也有村莊對(duì)200 m2左右的宅基地給予8萬元的一次性有償退出費(fèi)用。

3.1.2 閑置宅基地退出后社會(huì)保障措施不健全

閑置宅基地退出后的社會(huì)保障措施不健全降低了農(nóng)戶的閑置宅基地退出意愿。通過對(duì)定州市宅基地退出實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，定州市宅基地退出后的社會(huì)保障措施僅限于住房、養(yǎng)老、教育方面，缺少醫(yī)療、就業(yè)等保障措施。同時(shí)，定州市對(duì)其中的部分社會(huì)保障措施，規(guī)定了相應(yīng)的條件。例如，退出宅基地的農(nóng)戶若想享受保障性住房，需要滿足租住保障性住房的基本條件。改革開放以來，大量的農(nóng)民工長期進(jìn)城打工，只有在農(nóng)忙時(shí)和春節(jié)時(shí)回到村里，造成了宅基地的季節(jié)性閑置［7］。但是，其中的大部分農(nóng)民進(jìn)城后只能從事體力勞動(dòng)，隨時(shí)有失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。這部分農(nóng)民進(jìn)城后基于生存的擔(dān)憂，不愿放棄宅基地這一居住保障。尤其新型冠狀病毒感染對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)造成了巨大的沖擊。中國之所以未出現(xiàn)拉美貧民窟現(xiàn)象，就是得益于宅基地制度讓農(nóng)民在農(nóng)村有房屋［8］。多數(shù)農(nóng)民將宅基地作為進(jìn)城失敗后的保障，這一制度也變相地促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。進(jìn)城后生活的不確定性讓農(nóng)村進(jìn)城人口保留宅基地作為自己抵御風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)保障。目前，我國農(nóng)民退出宅基地后，當(dāng)?shù)卣⒉荒芴峁┫鄳?yīng)的社會(huì)保障，這使得農(nóng)民不得不留下閑置宅基地作為其進(jìn)城失敗的退路。

3.2 集體經(jīng)濟(jì)組織收回閑置宅基地的動(dòng)力不足

3.2.1 閑置宅基地的收回主體缺失與錯(cuò)位

首先，在宅基地退出實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代替農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為閑置宅基地收回的主體。根據(jù)《土地管理法》第65條和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第62條的規(guī)定，收回農(nóng)村閑置宅基地的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國大多數(shù)村莊都只是形式上成立了，但實(shí)際作用發(fā)揮不充分，許多地方仍由村委會(huì)代行其職權(quán)［9］。通過定州市的宅基地退出程序可以看出，如果村民想自愿有償退出其閑置宅基地，雖需與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是宅基地的退出審核等都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行。定州市的大多宅基地退出實(shí)踐，均是通過市政府牽頭組織的拆遷完成，此時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織大多扮演輔助角色。

在其他未進(jìn)行宅基地改革的市、縣，村委會(huì)大多不愿意進(jìn)行閑置宅基地的收回工作。我國基層村干部面對(duì)宅基地的違法事情，大多礙于情面或不愿得罪他人，而選擇視而不見［10］。目前，我國農(nóng)村有一定量的農(nóng)戶有閑置的宅基地，宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值越來越受到重視。每屆村民委員會(huì)主任或其他成員不論是想要繼續(xù)連任或者以后能夠在村內(nèi)平穩(wěn)生活，都不會(huì)輕易推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地的有償退出，這樣會(huì)“得罪人”，甚至?xí)l(fā)各種惡性事件。因此，目前黨中央、國務(wù)院在連續(xù)多年的中央一號(hào)文件中，提到農(nóng)村宅基地改革問題時(shí)，都突出強(qiáng)調(diào)要慎重推進(jìn)農(nóng)村的宅基地改革。

3.2.2 村集體經(jīng)濟(jì)組織缺少可持續(xù)進(jìn)行閑置宅基地收回的資金

目前，大多數(shù)村莊沒有相應(yīng)的集體產(chǎn)業(yè)，缺少資金進(jìn)行閑置宅基地的收回。雖然村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地收回后可以通過流轉(zhuǎn)的方式獲得一定的收益，但是采用這種方式通常需要政府的政策與資金支持，并且此方式僅在我國東部沿海地區(qū)和城郊村等一些土地價(jià)值較高的地方適用。我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地退出面臨補(bǔ)償資金匱乏的問題，導(dǎo)致退出后勁嚴(yán)重不足［11］。以定州市清風(fēng)鎮(zhèn)西二社區(qū)為例，該村充分利用閑置農(nóng)房發(fā)展宅基地經(jīng)濟(jì)，發(fā)展多業(yè)態(tài)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。該村通過流轉(zhuǎn)、出租、入股等方式充分利用閑置農(nóng)房來發(fā)展小商品經(jīng)濟(jì)，促使村集體年增收5萬元。定州市的大部分村集體經(jīng)濟(jì)組織和清風(fēng)鎮(zhèn)西二社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織相似，集體經(jīng)濟(jì)還未發(fā)展起來，收入較低，除去相應(yīng)的支出，更是所剩無幾。有其他改革試點(diǎn)提出要進(jìn)行宅基地的有償分配來解決宅基地退出補(bǔ)償資金不足的問題，這種做法更不可取。如果采取宅基地的有償分配，將會(huì)導(dǎo)致宅基地的保障功能不能公平地實(shí)現(xiàn)，還可能會(huì)造成宅基地的私有化［12］。

4 促進(jìn)閑置宅基地自愿有償退出的對(duì)策

4.1 完善有關(guān)閑置宅基地退出的法律

《土地管理法》僅規(guī)定了鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民自愿有償退出宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。但是，我國相關(guān)法律并未規(guī)定農(nóng)村閑置宅基地退出的主體、客體及程序等。建議通過制定相應(yīng)的退出程序來規(guī)范閑置宅基地自愿有償退出過程，提高農(nóng)村閑置宅基地的利用率。

4.1.1 制定閑置宅基地的確定標(biāo)準(zhǔn)

由上文分析可知，造成農(nóng)村宅基地閑置的原因很多。有些宅基地閑置雖然犧牲了其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，但是對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。在閑置宅基地標(biāo)準(zhǔn)的確定過程中，要先考慮到社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)兼顧宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國農(nóng)村情況復(fù)雜多樣，簡單的分類并不能完全囊括所有可能出現(xiàn)的情況。因此，還要充分發(fā)揮村民會(huì)議的民主決議和民主監(jiān)督等作用，以靈活應(yīng)對(duì)復(fù)雜的宅基地閑置標(biāo)準(zhǔn)確定等問題。

4.1.2 完善閑置宅基地退出補(bǔ)償程序

宅基地退出中最重要的就是退出補(bǔ)償程序，其關(guān)系到農(nóng)民的權(quán)益是否能得到合理保障。首先，要建立農(nóng)村閑置宅基地的價(jià)值評(píng)估體系。我國農(nóng)村宅基地的價(jià)格與其地理位置具有重大的關(guān)系，也與宅基地退出后的可利用效率有關(guān)，同時(shí)也不能忽略宅基地所起到的居住保障作用。因此，閑置宅基地退出補(bǔ)償費(fèi)用的確定不能僅以房屋估值作為依據(jù)，這樣不符合農(nóng)民的預(yù)期，會(huì)降低村民自愿有償退出宅基地的意愿。通過制定宅基地價(jià)值評(píng)估體系，由第三方公司對(duì)宅基地及其住房價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，科學(xué)合理地評(píng)估每一宗閑置宅基地的退出補(bǔ)償價(jià)格。其次，創(chuàng)新宅基地退出補(bǔ)償方式。全國的宅基地改革試點(diǎn)形成了多種閑置宅基地退出模式，如集地券、地票、集體收儲(chǔ)等模式［13］。定州市采取兩種退出模式：一種是保留資格權(quán)的部分退出模式，另一種是不保留資格權(quán)的完全退出模式。但是，目前各地并未建立農(nóng)戶資格權(quán)重獲機(jī)制，保留資格權(quán)的部分退出模式對(duì)農(nóng)戶的吸引力也不夠大［14］。新的宅基地退出模式應(yīng)該以農(nóng)戶利益保障為出發(fā)點(diǎn)，積極創(chuàng)新，以更符合農(nóng)民的期望。

4.1.3 健全閑置宅基地退出后的社會(huì)保障

健全農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生保障措施。首先，要加強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)保障。通過對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)，提高進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)能力，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。其次，要加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的教育、醫(yī)療保障，讓進(jìn)城農(nóng)民享受到與市民同等的教育、醫(yī)療。在醫(yī)療保障方面，地方政府應(yīng)當(dāng)努力推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)和城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)的銜接。在教育方面，應(yīng)確保進(jìn)城落戶農(nóng)民能夠享受到與市民同等的受教育權(quán)利，避免教育資源不均和教育歧視現(xiàn)象的發(fā)生。最后，在養(yǎng)老保障方面，政府應(yīng)提供更充分的養(yǎng)老保障，確保進(jìn)城落戶農(nóng)民老有所養(yǎng)。政府應(yīng)做到讓每一個(gè)退出宅基地的農(nóng)民均可享受相應(yīng)的社會(huì)保障，避免出現(xiàn)以社會(huì)保障變相“趕農(nóng)民進(jìn)城”現(xiàn)象。

4.2 壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村閑置宅基地收回和再利用管理中扮演著重要角色［15］。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理者，要發(fā)揮其應(yīng)有的作用［16］。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要通過多種途徑發(fā)揮收回的閑置宅基地的價(jià)值，并利用其收益促進(jìn)下一批閑置宅基地收回。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可引入第三方信托機(jī)構(gòu)對(duì)收回的閑置宅基地進(jìn)行土地歸檔、土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營、土地收益管理、土地信托利益分配，以實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定收益［17］；還可以通過閑置宅基地入股、出租等多種形式促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高閑置宅基地的收益，并增加本村集體成員的收入。集體經(jīng)濟(jì)組織將收益按比例分配，一部分留在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，一部分用于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行收益分配。

4.3 健全村民意愿表達(dá)路徑

閑置宅基地的自愿有償退出必須充分尊重村民的意愿，因此健全村民意愿表達(dá)路徑至關(guān)重要。通暢的利益訴求表達(dá)渠道有助于增強(qiáng)農(nóng)民的話語權(quán)［18］。在閑置宅基地退出過程中，不僅要傾聽村民的訴求，還要聽取村民的建議。暢通村民利益訴求的表達(dá)渠道，可以改變村民在農(nóng)村改革中被動(dòng)接受的局面，進(jìn)而充分發(fā)揮其積極性。政府應(yīng)健全農(nóng)民參與機(jī)制。目前，有關(guān)閑置宅基地退出的法律法規(guī)并未規(guī)定閑置宅基地退出程序、退出方式、退出標(biāo)準(zhǔn)和退出補(bǔ)償?shù)戎匾獌?nèi)容。這時(shí)候要發(fā)揮村民自治的優(yōu)勢，讓每一個(gè)農(nóng)戶都參與相關(guān)問題的討論與監(jiān)督。通過鼓勵(lì)農(nóng)戶監(jiān)督，降低政府的監(jiān)督成本，提高監(jiān)督的效率［13］。

5 結(jié)束語

農(nóng)村閑置宅基地退出是宅基地制度改革中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。通過對(duì)河北省定州市進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，由于缺少閑置宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和宅基地退出后的社會(huì)保障措施，農(nóng)戶不愿退出閑置宅基地；農(nóng)村閑置宅基地收回主體的缺位和沒有持續(xù)的閑置宅基地退出補(bǔ)償資金，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行閑置宅基地收回的動(dòng)力不足。

要想促進(jìn)閑置宅基地退出，應(yīng)從以下3個(gè)方面發(fā)力。首先，要完善相應(yīng)的法律法規(guī)，重要的是要確定閑置宅基地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、完善宅基地的退出補(bǔ)償程序和健全閑置宅基地退出后的社會(huì)保障措施。其次，要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村宅基地的管理作用。最后，要健全村民意愿表達(dá)路徑，讓閑置宅基地的退出過程和結(jié)果更符合農(nóng)戶的期望，從而促進(jìn)閑置宅基地的退出，提高土地的利用效率。

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基金項(xiàng)目：河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“宅基地三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SD2021015）

作者簡介：潘穎輝（2000—），男，碩士生，研究方向：農(nóng)村土地法治。

通信作者：房建恩（1979—），男，博士，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治。