試析《中華人民共和國檔案法實施條例》中電子檔案管理新要求及對策

摘 要：《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）于2024年3月1日起正式施行，這是繼《檔案法》之后影響檔案工作的又一部重要法規(guī)。其中第五章共有七條，就“檔案信息化建設(shè)”做出了專門性規(guī)定，并對電子檔案管理提出了諸多新要求。本文分析了電子檔案存在的數(shù)據(jù)化、介質(zhì)化和標(biāo)準(zhǔn)化特點及面臨的數(shù)據(jù)非結(jié)構(gòu)性、存儲可靠性、執(zhí)行及時性和技術(shù)自主性等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，圍繞《實施條例》中有關(guān)電子檔案的最新規(guī)定和要求，進(jìn)一步提出做好新時代電子檔案管理工作是落實的生動實踐，也是做好電子檔案管理的必然要求，有利于進(jìn)一步提升電子檔案管理質(zhì)量和效率，助力檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：《實施條例》；電子檔案管理；新要求

近年來，隨著計算機信息技術(shù)的快速發(fā)展及移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等高新技術(shù)的應(yīng)用，使檔案實體形態(tài)發(fā)生了巨大變化。由傳統(tǒng)的以實體檔案為主逐漸發(fā)展為以電子檔案為主過渡，尤其是《檔案法》及《實施條例》的頒布實施，進(jìn)一步明確了電子檔案單軌制管理，使電子檔案管理面臨的形勢和要求發(fā)生了巨大變化，也對電子檔案管理提出了一系列新的要求。根據(jù)《檔案法》的相關(guān)規(guī)定，電子檔案擁有與傳統(tǒng)檔案同等效力，可直接作為憑證使用。2024年4月1日頒布的《實施條例》13次提及“電子檔案”，其中第五章專門規(guī)定了“檔案信息化建設(shè)”，這些最新規(guī)定和要求為做好電子檔案管理提供了重要指引和現(xiàn)實依據(jù)，助力電子檔案管理走上法治化與規(guī)范化之路，也為電子檔案管理實踐提供了重要法規(guī)保障。

1 電子檔案呈現(xiàn)的新特點

1.1 數(shù)據(jù)化

傳統(tǒng)檔案與電子檔案有著巨大的差異性。突出表現(xiàn)在二者存在形態(tài)、呈現(xiàn)形式與存儲規(guī)模的高度數(shù)據(jù)化。即與傳統(tǒng)檔案而言，電子檔案存儲規(guī)模大、數(shù)據(jù)形式表現(xiàn)產(chǎn)生并高度依賴于計算機、系統(tǒng)平臺和軟件。從電子檔案來源來看，主要來自業(yè)務(wù)軟件應(yīng)用、辦公OA系統(tǒng)、電子政務(wù)系統(tǒng)及專門的檔案管理系統(tǒng)。從電子檔案存儲規(guī)模來看，近年來，隨著計算機信息技術(shù)的應(yīng)用，電子檔案數(shù)據(jù)信息數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)出大幅度增長態(tài)勢，存儲的數(shù)量和規(guī)模不再是以件或個為計算單位，而是以GB、TB或PB衡量。且1GB量級的電子檔案承載著海量的傳統(tǒng)檔案信息。從電子檔案呈現(xiàn)形式看，主要包括各種音視頻檔案、電子圖像檔案和電子文本文件，均是以數(shù)字形式存在。

1.2 介質(zhì)化

傳統(tǒng)文書類檔案存儲介質(zhì)主要為紙質(zhì)類，照片類檔案存儲介質(zhì)主要為相紙，實物類檔案存儲介質(zhì)有金屬、實木等多樣化。而電子檔案的存儲介質(zhì)主要為各種光盤或磁盤，且存儲介質(zhì)具有信息高密度性，即1個光盤或磁盤可以存儲海量電子檔案信息。存儲介質(zhì)的材料不同，面臨的防光、防磁、防震的要求也具有較大差異。而且存儲介質(zhì)還需要借助相應(yīng)的存儲設(shè)備完成電子檔案信息的存儲工作。當(dāng)前，電子檔案存儲介質(zhì)載體主要有光盤、磁盤和磁帶，幫助這些介質(zhì)實現(xiàn)檔案存儲的設(shè)備有光盤庫、磁盤庫和磁帶庫。近年來，隨著我國科技發(fā)展水平的日新月異，國產(chǎn)紫光等存儲介質(zhì)被廣泛應(yīng)用于電子檔案信息化管理領(lǐng)域。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)化

電子檔案管理對標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求極高，健全的標(biāo)準(zhǔn)體系有利于電子檔案高效管理。近年來，為了保障電子檔案的管理，我國出臺了一系列國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的檔案標(biāo)準(zhǔn)庫。如《電子辦公環(huán)境中文件管理原則與功能要求》《文件管理體系基礎(chǔ)與術(shù)語》《中國檔案機讀目錄格式》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《電子檔案單套管理一般要求》《檔案數(shù)據(jù)存儲用LTO磁帶應(yīng)用規(guī)范》等[1]，這些國家標(biāo)準(zhǔn)或者檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求，為新時代貫徹落實《實施條例》提供了重要標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范保障。

2 電子檔案面臨的新挑戰(zhàn)

2.1 存儲種類繁多，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占比大

從電子檔案內(nèi)容及形態(tài)特點看，其存儲種類包括文本類、照片類和音視頻類，且電子檔案非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)占比大。文本類電子檔案存儲格式主要有DOC、TXT；照片類電子檔案存儲格式有JEPG、TIFF；音視頻電子檔案存儲格式有WAV、MP3和MP4，這些電子檔案大多為非結(jié)構(gòu)化形態(tài)。非結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)化相對應(yīng)，雖然非結(jié)構(gòu)化較結(jié)構(gòu)化管理更加便捷，但也存在二維邏輯性不高。一方面，非結(jié)構(gòu)化使電子檔案數(shù)據(jù)存儲和管理方面更加簡便與高效，但另一方面也增添了電子檔案后期在數(shù)據(jù)信息備份、遷移及恢復(fù)的難度，在電子檔案管理過程中，一旦檔案的存儲載體遭受攻擊或破壞，就會導(dǎo)致電子檔案難以及時、完整和準(zhǔn)確地實現(xiàn)恢復(fù)，這也增加了電子檔案安全風(fēng)險的隱患[2]。

2.2 存儲介質(zhì)較多，存儲可靠性要求較高

目前，光盤、磁盤、磁帶和云盤成為電子檔案存儲的重要媒介，不同存儲介質(zhì)的技術(shù)要求差異大，且安全存儲的環(huán)境條件要求也不盡相同。從存儲電子檔案內(nèi)部要求來看，不同存儲介質(zhì)的注意事項、使用要求和存儲年限等因素存在較大差異，都會使電子檔案存儲介質(zhì)面臨諸多的不可預(yù)見性與非確定性。從存儲介質(zhì)外部環(huán)境變化來看，電子檔案存儲周圍的磁場、光照條件、溫度變化、濕度狀況、塵埃數(shù)量、震動因素及有害氣體、介質(zhì)使用頻率及方法等諸多因素都會影響電子檔案存儲介質(zhì)的可靠性。此外，從存儲介質(zhì)來看，介質(zhì)生產(chǎn)材料的差異、染料層或記錄層材料的應(yīng)用、磁頭或盤片材料的選擇等會直接影響電子檔案介質(zhì)的穩(wěn)定性與可靠性[3]。

2.3 存儲標(biāo)準(zhǔn)眾多，落實時效性相對不夠

近年來，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，電子檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范不斷頒布實施，為電子檔案規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了可靠保障。但信息技術(shù)發(fā)展日新月異，信息技術(shù)更新迭代升級周期越來越短。電子檔案領(lǐng)域的信息化建設(shè)及管理標(biāo)準(zhǔn)也在不斷更新與完善。從電子檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的貫徹落實效果來看，由于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的宣傳力度不夠，了解掌握和運用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的相對較少，尤其是新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的頒布實施沒有及時做到跟進(jìn)學(xué)習(xí)運用，使電子檔案管理效果沒有達(dá)到預(yù)期。也影響了電子檔案管理的質(zhì)量，不利于檔案事業(yè)的高質(zhì)效發(fā)展。以《電子文件歸檔光盤技術(shù)要求和應(yīng)用規(guī)范》為例，該規(guī)范明確了電子檔案存儲介質(zhì)的保存、維護(hù)、檢測和應(yīng)用，但由于未及時組織學(xué)習(xí)，檔案工作者的信息素養(yǎng)較低，不了解與不掌握規(guī)范的情況較為普遍，電子文件歸檔光盤的選擇應(yīng)用并未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。

3 電子檔案管理新要求——基于《實施條例》

3.1 細(xì)化電子檔案建設(shè)要求

《實施條例》第三十八條明確提出電子檔案建設(shè)方面的相關(guān)要求，如“積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)”。并且明確提出電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)的具體要求，如“按照國家有關(guān)規(guī)定建設(shè)”，且還要滿足“網(wǎng)絡(luò)安全”“數(shù)據(jù)安全”“保密”的規(guī)定和要求。第二款還就電子檔案建設(shè)提出進(jìn)一步具體要求，即電子檔案管理信息系統(tǒng)要與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能相互銜接，實現(xiàn)電子檔案全過程管理。第三十九條進(jìn)一步從三個方面規(guī)定了電子檔案“來源可靠”“程序規(guī)范”“要素合規(guī)”。其中，來源可靠主要包括形成者、形成活動及形成時間等方面提出具體要求；程序規(guī)范則要求全過程可追溯；要素合規(guī)則主要包括電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息及管理過程信息要素的合規(guī)性要求。

3.2 實化電子檔案交接要求

《實施條例》第四十條明確提出電子檔案定期移交制度。其中電子檔案移交的主體是機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織。移交的客體是“有關(guān)檔案館”。電子檔案交接的要求則包括“按照國家檔案主管部門有關(guān)規(guī)定”進(jìn)行移交。電子檔案交接的網(wǎng)絡(luò)條件與系統(tǒng)環(huán)境要符合安全保密規(guī)定。電子檔案移交的方式可以是在線移交或移交存儲介質(zhì)。移交電子檔案要進(jìn)行“四性”檢測，還要采取相應(yīng)的技術(shù)與措施，確?！八男浴钡拈L期安全可靠與可用。

3.3 強化電子檔案的安全要求

《實施條例》就電子檔案安全做出了較為全面、詳細(xì)和具體的規(guī)定，體現(xiàn)了落實總體國家安全觀。其中第四十一條提出電子檔案異地備份保管制度。即重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管。異地備份的安全保管也提出明確要求，即存儲介質(zhì)要符合安全管理要求、定期檢測介質(zhì)中存儲數(shù)據(jù)的可讀性，且異地備份選址也要符合安全保密要求。電子檔案要建立相應(yīng)的災(zāi)難備份系統(tǒng)，能夠?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)備份及災(zāi)難恢復(fù)[4]。

綜上所述，在檔案信息化建設(shè)章節(jié)的7個條款中13次提及電子檔案，并就電子檔案建設(shè)、電子檔案移交、接收和電子檔案安全提出了新的要求，也為電子檔案未來發(fā)展進(jìn)一步指明了方向和重點。

4 《實施條例》實施背景下電子檔案的管理路徑

根據(jù)電子檔案特點分析與挑戰(zhàn)研究，結(jié)合《實施條例》中就電子檔案建設(shè)、管理及應(yīng)用方面提出的具體要求，認(rèn)真貫徹《實施條例》，加快推動檔案信息化建設(shè)，按照“增量電子化、存量數(shù)字化”原則，統(tǒng)籌推進(jìn)電子檔案管理。其中“來源可靠、程序規(guī)范和要素合規(guī)”就是貫徹電子檔案建設(shè)和管理的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，也是實現(xiàn)電子檔案高質(zhì)效管理的生動實踐。

4.1 來源可靠

信息時代，電子檔案既是時代發(fā)展的產(chǎn)物，又是參與社會綜合治理的重要手段。電子檔案建設(shè)與管理的前提是要確保電子檔案來源可靠，這是電子檔案管理的前提和基礎(chǔ)?！皝碓纯煽俊钡闹攸c是“來源”，落腳點是“可靠”。而要實現(xiàn)來源可靠，就要從系統(tǒng)安全可靠和歸檔移交可靠兩個方面著手，既要做好電子檔案背景信息的記載與移交，也要做好電子檔案信息內(nèi)容的科學(xué)考證。就系統(tǒng)安全可靠而言，應(yīng)是全過程、各環(huán)節(jié)的安全可靠。即電子檔案形成環(huán)節(jié)、辦理環(huán)節(jié)、整理環(huán)節(jié)、歸檔環(huán)節(jié)、保管環(huán)節(jié)和移交環(huán)節(jié)的安全可靠。而要實現(xiàn)電子檔案系統(tǒng)安全可靠，就需要采用先進(jìn)的管理技術(shù)，包括數(shù)字簽名、元數(shù)據(jù)及封裝等。要求電子檔案形成管理系統(tǒng)具有數(shù)字簽名模塊和功能，將電子檔案系統(tǒng)的用戶與私鑰賬戶相互綁定，實現(xiàn)系統(tǒng)應(yīng)用的唯一性，確保數(shù)字證書登錄系統(tǒng)安全可靠，從而有效保障電子文件信息及電子檔案管理人員身份真實有效。元數(shù)據(jù)及封裝技術(shù)的應(yīng)用要從電子檔案內(nèi)容、背景和結(jié)構(gòu)等方面收集數(shù)據(jù)，并按照相關(guān)規(guī)定做好封裝，確保元數(shù)據(jù)與電子文件之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系[5]。

4.2 程序規(guī)范

信息時代，電子檔案從記載、生成、移交及管理等全過程、各環(huán)節(jié)都有著明確的要求，要確保每一個程序合乎規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，只有全過程與各流程符合規(guī)定要求，才能達(dá)到電子檔案可追溯與準(zhǔn)確記錄。程序規(guī)范，既包括電子檔案形成的規(guī)范，也包括電子檔案辦理的規(guī)范，還包括電子檔案整理、歸檔、保管和移交的規(guī)范，全過程管理符合有關(guān)規(guī)定，才能確保電子檔案管理滿足現(xiàn)實要求。例如，電子檔案形成的規(guī)范就是要求電子檔案數(shù)據(jù)形成記錄沒有人為篡改、拼湊和偽造變形等情況；電子檔案整理的規(guī)范要突出電子檔案的內(nèi)容自產(chǎn)生至移交存儲的完整性，只有這樣才能將電子檔案視作檔案原件使用。達(dá)到電子檔案系統(tǒng)安全可靠的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范要求，即電子檔案記載的數(shù)據(jù)內(nèi)容、關(guān)聯(lián)信息內(nèi)容、附屬的信息內(nèi)容，甚至是檔案訪問操作日志及系統(tǒng)環(huán)境信息等，這些信息要達(dá)到相互印證，才能確保電子檔案信息內(nèi)容的真實可靠。而要實現(xiàn)程序規(guī)范，就是要嚴(yán)格依法管檔。嚴(yán)格落實《檔案法》《實施條例》及電子檔案管理方面的各項具體的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求，以制度落實確保程序規(guī)范。

4.3 要素合規(guī)

信息時代，電子檔案內(nèi)容以“電子化”與“數(shù)字化”形態(tài)呈現(xiàn)。這就要求電子檔案各要素符合相關(guān)規(guī)定和要求。從《實施條例》的第三十九條第三款規(guī)定來看，只有電子檔案內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息和管理過程信息等相關(guān)構(gòu)成要素符合規(guī)范要求，才能稱得上是真正的要素合規(guī)。這是針對電子檔案內(nèi)容提出的具體要求。要堅持電子檔案來源、事由及全宗原則，體現(xiàn)電子檔案各要素收集與整理，確保電子檔案內(nèi)容完整、真實和可靠，應(yīng)用按照全宗原則，做好特定領(lǐng)域電子檔案要素的合規(guī)要求。

結(jié)語

電子檔案是時代發(fā)展的產(chǎn)物，也是技術(shù)進(jìn)步及其應(yīng)用在檔案領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。新時代，檔案事業(yè)迎來發(fā)展重要機遇期，《檔案法》與《實施條例》的頒布實施，進(jìn)一步推動了電子檔案走上法治化軌道，極大地提升了電子檔案管理質(zhì)量和效率。同時，新技術(shù)的應(yīng)用，也使電子檔案面臨前所未有的挑戰(zhàn)，是挑戰(zhàn)與機遇并存，要一以貫之的落實好《實施條例》，化挑戰(zhàn)為機遇，始終按照《實施條例》的規(guī)定和要求，按照來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)和要求一體推動電子檔案管理再上新臺階，助力檔案事業(yè)發(fā)展實現(xiàn)新跨越。

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作者簡介：畢筱?。?985.6—），青島市城陽區(qū)教育和體育局館員，主要從事檔案管理研究。