公共治理視角下征地拆遷類信訪治理研究

［摘 要］征地拆遷類信訪治理是城市現(xiàn)代化建設進程中一項不可回避的工作，要想維護社會穩(wěn)定，推進社會治理現(xiàn)代化，就必須處理好這一現(xiàn)實工作。文章從公共治理視角出發(fā)，研究江蘇省南京市征地拆遷類信訪治理問題，首先闡述公共治理理論與征地拆遷類信訪治理的契合性，然后分析南京市征地拆遷類信訪治理中所面臨的難題，最后提出公共治理視角下南京市征地拆遷類信訪治理難題的化解路徑，以供參考。

［關鍵詞］征地拆遷；信訪；公共治理；南京市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.20.058

［中圖分類號］D632.8 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）20-0-04

0" " "引 言

南京市在2000年以后為了滿足城市發(fā)展的需要，不斷擴大征地拆遷規(guī)模與范圍，但由此引發(fā)的矛盾也不斷增多。關于強拆、釘子戶等的報道屢見不鮮，因征地拆遷引發(fā)的信訪投訴事件也呈高發(fā)態(tài)勢。雖然近兩年征地拆遷類信訪量有所減少，但信訪作為一種低門檻、低成本的利益表達渠道，仍是群眾表達訴求的首選途徑。信訪工作是政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，也是加強和創(chuàng)新社會治理的重要環(huán)節(jié)，可以很直觀地反映社會現(xiàn)有矛盾。但由于基層政府在處理信訪問題時對存在局限性，信訪工作一直面臨較多困境。對于征地拆遷類信訪來說，問題更加突出。如何化解征地拆遷類信訪難題，是南京市城市治理過程中必須面對的一個現(xiàn)實問題。

針對此類問題的研究，學者們主要從以下3個方面展開：類型特征、產生原因及對策建議。從征地拆遷類信訪的特征來看，其多呈集體化態(tài)勢［1］，且多發(fā)生于發(fā)達地區(qū)［2］。從征地補償類信訪產生的原因來看，其主要包括3個方面：首先，補償安置政策不完善。一是安置方式過于單一，目前補償安置手段以貨幣補償安置為主，而農業(yè)安置、就業(yè)安置等手段逐漸淡化，導致被征地群眾面對未來生活安全感缺失［3］；二是征地補償標準低，拆遷賠償價與市場價值失衡，即政府征地拆遷的價格低于賣出土地的價格［4］，并且對于農民來說，土地是賴以生存和發(fā)展的物質基礎，具有心理安慰作用，無法用金錢衡量，這一點卻在征地拆遷補償中被忽略［5］。其次，法律政策不夠完備。如何處理“外嫁女”“外來戶”等特殊群體的訴求仍是“法治剩余事務”［6］。最后，征收流程存在失范行為。在征地拆遷中，集體土地所有權主體含混不清、“公共利益”概念被濫用［7］、補償標準不規(guī)范等問題普遍存在［8］。從如何有效化解征地拆遷類信訪難題來看，學者們主要提出了以下方面的對策建議：合理制定政策、健全相關法律法規(guī)、公開工作流程。綜上所述，對于信訪形勢與困境，學者們已給出詳盡的分析。但征地拆遷類信訪治理仍是困擾政策制定者、政策執(zhí)行者的難題。南京市作為發(fā)展迅速的城市之一，具有一定的代表性。研究南京市的征地拆遷類信訪治理難題，并提出具體的化解路徑，能為其他地區(qū)提供借鑒。

1" " "公共治理理論與征地拆遷類信訪治理的契合性

公共治理是20世紀90年代以來政治學中產生的一個新名詞，當時政府職能效率低下，市場調控失靈，社會急需一種新的管理理念和模式，公共治理理論應運而生。公共治理是指政府、社會組織、私人部門、國際組織等多個主體通過多種方式共同解決公共問題的過程。在公共治理中，各利益相關方通過協(xié)商、合作和信息共享等制定政策和制度，以解決各種社會問題，提高社會效益和公共利益［9］。與傳統(tǒng)的公共管理理論相比，公共治理理論下政府不再是社會公共管理責任的唯一承擔者，其可以通過“簡政放權”將權力下放，進而能夠集中精力處理更重要的事務。

在征地拆遷類信訪治理中也可以融入公共治理理論，二者具有極強的契合性。其一，從歷史角度來看，公共治理源于西方社會由農業(yè)社會轉向工業(yè)社會，而征地拆遷則是由農村社區(qū)轉向城市社區(qū)的過程，對于失地農民來說其中充滿著不確定、不穩(wěn)定的風險性因素，進而通過信訪表達訴求。將公共治理理論引入征地拆遷類信訪治理中，旨在突出社會關懷、公平正義。其二，從政策視角來看，中央政府對此的態(tài)度也是積極的、支持的。2022年，中共中央、國務院發(fā)布的《信訪工作條例》中提出：“各級機關、單位應當拓寬社會力量參與信訪工作的制度化渠道?！逼淙?，從社情民意視角來看，征地拆遷本質上是由政府主導的，只有地方政府將土地集體變更為國有性質才能進行轉讓，用于工業(yè)或商業(yè)開發(fā)，而農民和村集體沒有權力出售集體土地，政府在土地市場中具有壟斷權［10］。在傳統(tǒng)的征地拆遷模式中，失地農民始終處于被動和弱勢狀態(tài)，而融入公共治理理論，使得信訪治理更具親和力。

從二者的歷史關聯(lián)、政策需求，以及我國社情民意等不同角度來看，將公共治理理論運用于征地拆遷類信訪治理具有合理性與可行性。

2" " "南京市征地拆遷類信訪治理中所面臨的難題

2022年，南京市集拆領域共辦理各類信訪案件430件，化解數(shù)量271件，化解率為63%。其中，辦理數(shù)量前三位為棲霞區(qū)、江北新區(qū)及建鄴區(qū)，占辦理案件總量的60%。主要原因是這3個區(qū)涉及的拆遷項目較多。一方面，征地拆遷工作加快了城市的發(fā)展進程；但另一方面，征地拆遷會引發(fā)各類矛盾與社會沖突，導致信訪案件不斷。目前，雖然南京市征地拆遷類信訪總體形勢有所好轉，但也不乏積案、難案，維穩(wěn)把控仍是難題。

2.1" "信訪人對政府的信任缺失

長期以來，地方政府在征地拆遷中地位尷尬，其既是征地拆遷的發(fā)起者，又是矛盾的調停者；既是利益的分配者，又是利益的獲得者。地方政府的二元角色難以讓群眾信服。2022年，南京市部分區(qū)為了完成拆遷任務，加快項目落地，在項目啟動時程序不規(guī)范，政策引用不公開，補償標準不透明，出現(xiàn)群訪、鬧訪事件。政府對公權力的使用偏離了群眾的預期，引發(fā)群眾的不滿情緒，進而導致群眾采用極端手段向政府施壓。另外，部分信訪人對信訪部門的信任度不夠，或對信訪流程、工作機制不了解，容易呈現(xiàn)多處投遞、反復投遞、節(jié)點投遞、抱團投遞等情況。其存在只要投遞夠多，便能盡快解決問題的認知誤區(qū)，大量且重復的工作量導致信訪處置難度增大，進度變緩，陷入惡性循環(huán)。

2.2" "歷史遺留案件多

隨著時間的推移，征地拆遷方面的政策也在不斷變化，信訪問題涉及時間長、跨度廣，信訪要求也不斷增多［11-12］。信訪人因信訪積案問題未得到妥善解決，不斷越級訪、重復訪，致使信訪遺留問題越來越多，也越來越難化解。這些問題主要體現(xiàn)在以下方面：一是要求老項目執(zhí)行新政策而上訪。南京市部分區(qū)由于保障房建設進度慢，導致被拆遷群眾無法定期安置，同時伴隨著房價上漲，原本舊政策所執(zhí)行的過渡費標準已無法滿足群眾在外過渡所需，因此部分群眾多次上訪反映該問題。二是因區(qū)劃調整等問題導致權證不一致，利益無法最大化而上訪。例如，板橋新建村于1995年從江寧區(qū)劃入雨花臺區(qū)，村民建房手續(xù)和土地登記發(fā)證存在簽字無意見、原件未歸檔、編號不統(tǒng)一等問題，致使房屋權源依據(jù)不清晰，部分村民在征地拆遷過程中無法認定產權戶而得到補償，造成直接的利益受損。三是對補償安置條件理解不到位，訴求不合理而不斷無理纏訪。被征地拆遷房屋內戶籍因生育新增人口、結婚、離婚或再婚等不符合分戶補償安置條件的，不能享受拆遷分戶政策。部分信訪人在上級主管部門裁決和法院裁定后，仍信“訪”不信“法”，依舊不斷以信訪的形式提出訴求。

2.3" "各部門協(xié)同度不足

征地拆遷涉及的部門繁多，穩(wěn)控的難度也大。協(xié)同度不足導致信訪部門和各協(xié)同部門心力交瘁。各部門主要存在以下問題：第一，口徑不統(tǒng)一。對于征地拆遷中的人口認定、分戶標準制定、補償款發(fā)放等做法，部分群眾并不理解，便向相關部門尋求解釋。各部門若無法給出統(tǒng)一的答復，群眾難免對其公信力產生懷疑。即便之后給出合理補償，群眾也會認為自身權益沒有得到保障，進而提出其他要求。第二，步調不一致。南京市各區(qū)普遍運用協(xié)議搬遷模式啟動拆遷項目，而協(xié)議搬遷不屬于征收項目的監(jiān)管范圍。區(qū)級對于政策性安置房的大量使用導致其供應嚴重不足，部分群眾居無定所，上訪事件頻頻發(fā)生。第三，配合不理想。政府各個部門都有設立信訪工作機構，而各機構之間的權責匹配、隸屬關系不夠清晰，且上訪人多是年老體弱、固執(zhí)己見、心理失衡的群體，使得信訪機構不得不將更多的精力花費在勸返、維穩(wěn)工作上。

2.4" "社會參與度不高

目前的征地拆遷信訪工作中，社會參與度整體并不高，公民和社會組織的參與渠道不夠暢通［13］。另外，社會參與范圍不廣。例如，在對征地拆遷信訪結果的處置階段，會邀請社會公眾參與，以起到公證作用，但是參與的公眾僅限于部分代表，未必能夠傳達每位群眾的訴求，且這種參與不會對結果產生實質性影響。除此之外，社會參與深度有限。公眾在征地拆遷類信訪中處于被動地位，誰來參與、如何參與、參與什么都是由政府部門決定，因此社會組織和公眾的力量難以得到有效的發(fā)揮。

3" " "公共治理視角下南京市征地拆遷類信訪治理難題的化解路徑

對以上南京市征地拆遷類信訪問題形成的原因進行分析，不難發(fā)現(xiàn)其不單是政治層面的官民博弈問題，也是經濟層面的利益分配問題、法律層面的制度問題以及社會層面的服務供給問題等多種問題相互影響的困局。黨的十八屆三中全會明確提出，必須創(chuàng)新社會治理方式，要堅持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。因此，本文從公共治理視角出發(fā)，探索征地拆遷類信訪難題化解路徑。

3.1" "以多元共治為原則，建立公開有效的社會參與制度

以多元共治為原則，即以政府為核心，引導化解信訪難題，以人民為主體，發(fā)揮監(jiān)督審查作用。對于如何完善社會參與制度，以及提升政府的公信力，南京市可以融入先進技術與方法。一是應用數(shù)據(jù)分析技術。例如，在征地拆遷的過程中如何安置和確定補償費是最為敏感與關鍵的環(huán)節(jié)，而南京市可以通過數(shù)據(jù)分析尋找他們的共性與特性，對癥下藥，從源頭上減少信訪問題。二是搭建智能化平臺。搭建可實時查看、評價的智能化平臺，讓征地拆遷和信訪工作過程公開透明，這樣不僅能夠鼓勵群眾有序、有效地參與監(jiān)督，也能為有關部門的工作留存依據(jù)，避免后續(xù)爭端。三是監(jiān)測社會輿論?，F(xiàn)如今，社交媒介成為大部分群眾吐露心聲的首選渠道，南京市要對群眾的“吐槽”給予重視，并總結與反思。但征地拆遷類社會問題一直是社交媒體的熱點之一，其中不乏“蹭熱度”、故意扭曲真相的群眾，對政府形象造成負面影響，針對這些群眾，政府應追究其法律責任，并發(fā)揮正確引導作用，發(fā)出主流聲音。

3.2" "以民主法治為導向，引入社會參與解決群眾合理訴求

信訪如同社會治理理論中所描述的“安全閥”，為利益訴求者提供一個表達、宣泄的渠道。但部分群眾無視法律尊嚴，挑戰(zhàn)法律底線，企圖通過纏訪、鬧訪獲得更多的利益。針對此類現(xiàn)象，信訪部門應以法律為準繩，保障法律的權威性，引入第三方視角的法律專業(yè)人才介入，為群眾解讀當下所執(zhí)行的政策與規(guī)范，界定其合理的訴求范圍。對于無序、無理表達自己利益訴求的群眾，引入心理咨詢專業(yè)人員對其進行疏導與勸誡，弄清楚這些群眾是否存在因維護自身利益而陷入過度牟利或表達不當?shù)那闆r，若勸說仍未悔改者，必要時應對其進行嚴肅的批評教育。

3.3" "以攜手共進為基礎，各部門進行有效協(xié)同

征地拆遷類信訪工作涉及的部門眾多，且該類案件矛盾繁雜，協(xié)同部門有心無力。首先，厘清協(xié)同范圍。在征地拆遷過程中，有關部門應進行有效溝通，劃定受理范圍。在任務傳達與交接過程中，應做好政策指引和技術交底，貫徹落實一個標準原則，守住原則底線。其次，明確權責關系?？梢酝ㄟ^建立指揮部運營的方式，即由一個部門來統(tǒng)籌運營、綜合協(xié)調，對信訪進行分類，再交由不同的部門辦理，提升征地拆遷類信訪案件處理效率。最后，整合社會資源。各部門除了本職工作，還要處理交辦的信訪案件，導致辦案精力不足。因此，可以通過聘用的方式向專業(yè)機構或社會組織購買專業(yè)服務，對于第三方機構的選擇權也可以交給被拆遷的群眾，這樣一來，不僅能夠分擔政府部門的工作壓力，也能借助社會力量解決信訪積案、難案。

4" " "結束語

征地拆遷是一項復雜的工作，涉及被拆遷群眾的切身利益和社會公平正義的實現(xiàn)。傳統(tǒng)的征地拆遷工作往往以政府主導為核心，忽視了受影響群眾的參與。引入公共治理理論，能夠促進公眾參與征地拆遷的決策制定和執(zhí)行過程中，維護公眾的訴求表達和監(jiān)督權利，增強信訪治理的合法性和公正性。但是，公共治理理論并非在征地拆遷類信訪難題化解中全知全能，因為征地拆遷相關問題涉及多元主體，如企業(yè)、社會組織等。對于其他主體如何在征地拆遷類信訪問題化解中進行協(xié)同治理，還有待進一步探究。在今后的研究中，學者可以繼續(xù)加強對征地拆遷相關問題和信訪理論的研究，提出更加有效的征地拆遷類信訪治理對策，從而為提升基層信訪工作質量，化解社會矛盾提供助力。

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