淺析征地拆遷群體性事件的成因、特點(diǎn)及管控

李振華

摘 要 近年來(lái)，隨著社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)改革和城市化步伐的不斷加快，因征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞資糾紛等引發(fā)的群體性事件的數(shù)量也不斷上升。其中，征地拆遷群體性事件由于涉及面廣、參與人數(shù)較多、利益訴求復(fù)雜，較容易引發(fā)參與者與當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)、參與處置群體性事件的公安機(jī)關(guān)之間的激烈沖突。本文試從某地區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)生的征地拆遷群體性事件的原因及特點(diǎn)出發(fā)，以群體性事件的管控為視角，探究征地拆遷引發(fā)的群體性事件處置對(duì)策。

關(guān)鍵詞 征地拆遷 群體性事件 利益訴求 沖突

群體性事件并非一個(gè)法律上的概念，而是散見于多部法律之中。例如，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條規(guī)定“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”[1]；我國(guó)《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的……”[2]

通過(guò)對(duì)上述法條可知，群體性事件為某個(gè)特定群體為實(shí)現(xiàn)一定的利益而聚集共同表達(dá)集體訴求的行為，因其發(fā)生具有不確定性，應(yīng)屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中所說(shuō)的“社會(huì)安全事件”。如果事件參與者的訴求沒有通過(guò)合法合理的渠道進(jìn)行表達(dá)并得到及時(shí)、妥善、有效的解決，可能會(huì)采取圍堵機(jī)關(guān)、團(tuán)體等單位的方式，違反《治安管理處罰法》中的相關(guān)規(guī)定；如果其中某個(gè)參與者在外界因素的刺激下（如與參與維護(hù)秩序的公安干警和基層干部發(fā)生口角或肢體沖突、所提出的訴求未得到滿足等）發(fā)生犯罪行為，甚至可能將事件上升為群體性違法犯罪事件。

一、征地拆遷引發(fā)的群體性事件產(chǎn)生的原因

通過(guò)上述關(guān)于群體性事件概念的分析，結(jié)合某地區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)生的征地拆遷群體性事件，筆者認(rèn)為，引發(fā)被征地拆遷群體性事件的原因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）利益分配不平衡

從內(nèi)部因素來(lái)看，征地拆遷往往涉及某一區(qū)域群體的利益，由于村民之間對(duì)土地分界、賠償標(biāo)準(zhǔn)等事宜的理解存在差異，往往會(huì)因?yàn)閭€(gè)人情感上的好惡、村民與村民之間的社群關(guān)系乃至宗族關(guān)系等因素，認(rèn)定征地拆遷補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放可能存在“灰色地帶”，存在“暗箱操作”等情況，從而為群體性事件的發(fā)生埋下隱患，給正常的工作開展造成阻力。從外部因素來(lái)看，征地拆遷引發(fā)的群體性事件很大一部分程度上與征地拆遷中關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行有關(guān)，如早期土地管理相關(guān)制度不夠健全，加上基層相關(guān)部門和工作人員在對(duì)土地性質(zhì)、土地面積、承包及租用等相關(guān)情況確認(rèn)不夠詳細(xì)等，造成了征地拆遷工作開始之后“一地多證”、村民與村民之間邊界模糊（村村之間乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間）等被動(dòng)的工作局面。

（二）溝通機(jī)制不暢通

征地拆遷工作開始之初，通常需要對(duì)被征用的土地進(jìn)行調(diào)查，包括確認(rèn)被征用土地的性質(zhì)、尺寸四至、地上有無(wú)種植經(jīng)濟(jì)作物或構(gòu)筑物等基本情況。參與人員應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土部門、規(guī)劃建設(shè)部門、當(dāng)?shù)卣胸?fù)責(zé)征地拆遷的部門、用地單位、被征用土地的所在村集體及相關(guān)利害關(guān)系人。受制于參與各方在知識(shí)結(jié)構(gòu)、文化水平、溝通技巧等方面的差異，往往國(guó)土部門、規(guī)劃建設(shè)部門和當(dāng)?shù)卣胸?fù)責(zé)征地拆遷的部門所宣講的法律法規(guī)及政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等內(nèi)容無(wú)法被征地的村委會(huì)及相關(guān)利害關(guān)系人充分理解，而被征地拆遷的村委會(huì)和相關(guān)利害關(guān)系人又對(duì)用地單位不熟悉，相互之間缺乏必要的信任（如雙方使用不同方言進(jìn)行交流，可能會(huì)加劇不信任感和誤解）。上述因素的存在直接導(dǎo)致了各方之間溝通的不暢通，為后續(xù)群體性事件的發(fā)生埋下了隱患。

（三）矛盾化解不到位

解決歷史遺留問(wèn)題方面，在征地拆遷引發(fā)的群體性事件中，參與人往往會(huì)在提出的訴求中夾帶一些以往未得到及時(shí)解決的歷史遺留問(wèn)題，如自家在被征用土地上已蓋三間房屋，年初時(shí)本計(jì)劃加蓋一間，但是由于報(bào)建時(shí)相關(guān)部門未及時(shí)審批，造成房屋打好地基之后一直閑置。此問(wèn)題參與人曾多次向相關(guān)部門反映，但均未得到及時(shí)有效的回應(yīng)和解決，造成此次征地中其地上建筑物面積的減少，拆遷補(bǔ)償金額偏低。在解決新生矛盾方面，參與人為了實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的充分利用和追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化，往往會(huì)提出在被征用土地正式開發(fā)利用之前，允許其在土地上先行種植短期經(jīng)濟(jì)作物，確保實(shí)現(xiàn)土地利用、土地管理和個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益的高度統(tǒng)一。但短期經(jīng)濟(jì)作物種植后不久，便收到了土地即將被開發(fā)利用的通知，如清除經(jīng)濟(jì)作物將會(huì)造成一定損失。

（四）穩(wěn)控處置不及時(shí)

征地拆遷工作涉及面廣、部門眾多，如對(duì)于發(fā)現(xiàn)的矛盾問(wèn)題無(wú)法及時(shí)反饋、解決，將直接導(dǎo)致矛盾累積，從而引發(fā)群眾的不滿情緒。同時(shí)，由于上文中所提到的部分歷史遺留問(wèn)題長(zhǎng)期沒有引起相關(guān)職能部門的重視，極易在征地拆遷工作中達(dá)到臨界點(diǎn)，引發(fā)某一群體的不滿情緒。

二、征地拆遷引發(fā)的群體性事件的特點(diǎn)

（一）利益訴求多元化

參與被征地拆遷群體性事件的群體主要為村民，其中大部分人在征地拆遷工作開始前主要依靠種養(yǎng)殖業(yè)、出租土地等來(lái)獲取收益，維系家庭日?；旧铋_支。在征地拆遷工作開始之前，主要有以下幾個(gè)方面的訴求：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、墳?zāi)拱徇w標(biāo)準(zhǔn)和違建的拆除等。在征地拆遷工作開始之后，主要側(cè)重以下幾個(gè)方面的訴求：被征地拆遷群眾生活補(bǔ)貼發(fā)放、安置房屋的選址建設(shè)及周邊配套設(shè)施和農(nóng)村富余勞動(dòng)力就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)等。上述訴求往往以交織混合的形態(tài)出現(xiàn)，如某參與人以種植熱帶農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物為業(yè)，家中有五口人，其中勞動(dòng)力兩人，未成年子女兩人（一名為在讀高中生，一名為在讀大學(xué)生），高齡老人一人。征地拆遷后，該參與人因缺乏勞動(dòng)技能無(wú)法直接就業(yè)，子女教育負(fù)擔(dān)較重，還有老人需要贍養(yǎng)。因此，某參與人提出如下訴求：第一，目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，希望能夠提高標(biāo)準(zhǔn)；第二，安置區(qū)房屋尚未建設(shè)完成，希望解決好過(guò)渡期的居住問(wèn)題；第三，補(bǔ)償款發(fā)放尚需時(shí)日，子女正在就學(xué)，生活壓力較大。上述訴求在實(shí)踐中由于涉及的部門較多，審批環(huán)節(jié)和時(shí)效無(wú)法完全統(tǒng)一，極易因無(wú)法及時(shí)答復(fù)而造成問(wèn)題久拖不決。

（二）事件發(fā)生隨機(jī)化

被征地拆遷群體性事件的發(fā)生，往往會(huì)受黨政機(jī)關(guān)對(duì)群眾訴求的回應(yīng)及時(shí)與否、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否相適應(yīng)、征地拆遷工作人員的態(tài)度好壞等因素的影響。有時(shí)，參與人甚至?xí)灾卮蠊?jié)慶活動(dòng)的開展為契機(jī)，選擇人群和媒體較為集中的地點(diǎn)聚集，發(fā)起群體性事件。例如，某參與人來(lái)到某大型戶外比賽現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)、省級(jí)媒體正在進(jìn)行視頻直播，遂聯(lián)系其他參與人趕來(lái)聚集，通過(guò)打出橫幅的方式表達(dá)訴求，進(jìn)一步擴(kuò)大影響。有時(shí)，參與人甚至是根據(jù)個(gè)人的好惡等主觀性因素判斷發(fā)起群體性事件。例如，某參與人途經(jīng)黨政機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)正好有上級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)前來(lái)檢查工作，因此認(rèn)定如能立即反映一定會(huì)獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視并得到全部解決，遂電話通知其他參與人前來(lái)聚集圍堵，表達(dá)訴求。

（三）表達(dá)方式極端化

征地拆遷直接關(guān)系到被征地拆遷群眾的基本生存權(quán)益，在征地拆遷過(guò)程中，如果鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村沒有及時(shí)公示補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，工作人員不注意工作方式方法，往往會(huì)直接引發(fā)被征地拆遷群眾的反感，部分參與人甚至?xí)ㄟ^(guò)敲鑼打鼓、燃放鞭炮、喊話等方式召集自己的親朋好友前來(lái)聚集圍堵，從而引起口角、謾罵、推搡、對(duì)峙等激烈沖突。同時(shí)，為了迫使當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)同意其訴求，參與人還會(huì)采取在被征用土地上種植短期經(jīng)濟(jì)作物、搭建臨時(shí)構(gòu)筑物（如棚戶、圍墻、路障等）、阻礙被征用土地的開發(fā)建設(shè)（如攔截工程車、設(shè)置路障、圍堵施工人員等）等方式，造成被征用土地?zé)o法正常開發(fā)建設(shè)。

（四）人員構(gòu)成復(fù)雜化

由于參與對(duì)象在文化水平、法律知識(shí)的素質(zhì)參差不齊，在事件發(fā)端的初期，參與人員往往派出個(gè)別有一定文化素質(zhì)、口頭表達(dá)能力較好的代表向當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人反映情況。對(duì)于反映的一些不合理或與現(xiàn)行法律法規(guī)政策相違背的訴求，如收到結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期的期望值，參與人員為了擴(kuò)大影響，可能會(huì)組織家族內(nèi)部成員或者是其他社會(huì)成員參與。例如，某參與人認(rèn)為被征地拆遷生活安置費(fèi)的發(fā)放不應(yīng)設(shè)有時(shí)間限制，當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的工作人員在宣講了相關(guān)法律法規(guī)及政策后，該參與人仍表示不能夠理解，認(rèn)為是政府的征地行為導(dǎo)致自己無(wú)法繼續(xù)從事經(jīng)濟(jì)作物的種植，理應(yīng)通過(guò)發(fā)放征地拆遷生活安置費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)，且不應(yīng)設(shè)有時(shí)間限制?；丶液?，遂召集全家人開會(huì)，并擬定了“各自召集朋友親戚前往當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)辦公區(qū)聚集，婦女、老人和兒童打頭陣”的群體性事件行動(dòng)方案，確定了聚集的時(shí)間。

（五）組織形態(tài)碎片化

由于被征地拆遷群體性事件的發(fā)生具有一定的隨機(jī)性，因此在持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、人數(shù)較多的群體性事件中，每次參與的人員情況都有可能會(huì)發(fā)生變動(dòng)。同時(shí)，除了少數(shù)首要分子，部分參與人員可能因工作組的疏導(dǎo)、親友的勸阻、訴求得到解決等因素而退出，從而導(dǎo)致群體性事件規(guī)模、事件激烈程度等變化。

通過(guò)上述對(duì)征地拆遷引發(fā)的群體性事件的原因及特點(diǎn)的分析，可以得知如果不能在群體性事件發(fā)生前乃至發(fā)生之初就對(duì)其進(jìn)行科學(xué)分類和研判，有效地化解管控，勢(shì)必將導(dǎo)致群體性事件的升級(jí)，加劇矛盾對(duì)抗的激烈程度，甚至可能借助微信、微博等網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播，同步引發(fā)為網(wǎng)絡(luò)群體性事件，徒增管控和處置工作的難度。

三、當(dāng)前群體性事件管控處置存在的問(wèn)題

（一）事件矛盾較為復(fù)雜，化解周期長(zhǎng)、難度大

群體性事件發(fā)生之處，由于歷史遺留問(wèn)題、新生矛盾夾雜在群眾訴求中出現(xiàn)，涉及的部門眾多。其中既有合理的訴求，也有不合理訴求。相關(guān)部門在對(duì)矛盾問(wèn)題進(jìn)行分類、處置、轉(zhuǎn)辦和反饋的過(guò)程中，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間，同時(shí)還要有針對(duì)性地對(duì)群眾提出的不合理訴求進(jìn)行說(shuō)服教育，周期較長(zhǎng)，難度大。

（二）事件發(fā)生后沖突較為激烈，時(shí)效性較強(qiáng)

群體性事件的發(fā)生受制于參與人的主觀因素和客觀條件，因而具有一定的偶發(fā)性。政法部門往往通過(guò)對(duì)日常的信息情報(bào)收集，在事件發(fā)生之初就能初步排查出該事件的規(guī)模、參與人數(shù)等基本情況。在事件發(fā)生后，參與群體性事件的人員并非完全在同一時(shí)間抵達(dá)地點(diǎn)，且沖突發(fā)生的激烈程度存在不可預(yù)見性。在處置的過(guò)程中，一旦有部分參與人因情緒激動(dòng)等，可能導(dǎo)致矛盾升級(jí)、沖突加劇，如無(wú)法及時(shí)調(diào)整處置行動(dòng)方案，將影響整個(gè)處置穩(wěn)控工作的開展效果。

（三）信息共享機(jī)制有待進(jìn)一步完善

征地拆遷群體性事件的管控和處置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，特別是在處置的過(guò)程中，需要處置、穩(wěn)控、教育轉(zhuǎn)化、后勤保障等部門的通力合作、相互配合。因此，信息的傳遞也顯得尤為重要，尤其是通過(guò)相關(guān)政法部門對(duì)群體性事件進(jìn)行處置后，負(fù)責(zé)穩(wěn)控、教育轉(zhuǎn)化的部門要及時(shí)跟進(jìn)，才能確保有效銜接，鞏固成效。

（四）部分基層群眾政策法律法規(guī)意識(shí)淡薄

在征地拆遷工作開始前，國(guó)土、規(guī)劃、相關(guān)政法部門通常了解群眾提出的訴求。部分群眾由于政策法律法規(guī)意識(shí)淡薄，未能完全按照合理的途徑表達(dá)自己的訴求，甚至受到部分別有用心人的挑唆，認(rèn)為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，從而引發(fā)群體性事件。

四、完善對(duì)征地拆遷引發(fā)群體性事件管控的對(duì)策

（一）堅(jiān)持預(yù)防為主，強(qiáng)化日常矛盾糾紛排查調(diào)處

要切實(shí)減少被征地拆遷群體性事件的發(fā)生，就必須強(qiáng)化對(duì)誘因的源頭治理，不斷加強(qiáng)對(duì)日常矛盾糾紛的排查調(diào)處工作力度。要重點(diǎn)做好房屋報(bào)建、土地測(cè)量等關(guān)系群眾切身利益問(wèn)題的工作，關(guān)心群眾在生產(chǎn)、生活方面遇到的困難，為“零就業(yè)”家庭、富余勞動(dòng)力家庭提供就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)。注重預(yù)防在征地拆遷過(guò)程中遇到的搶種、搶建、違建等問(wèn)題，防治出現(xiàn)新的矛盾。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)被征地拆遷村委會(huì)內(nèi)部宗族關(guān)系、社群關(guān)系的分析研判，充分了解在群眾中威望較高、致富帶頭示范作用較好的主要人員的思想動(dòng)向，充分發(fā)揮他們?cè)诨庹{(diào)處群眾日常矛盾糾紛、引領(lǐng)脫貧致富方面的積極作用，有效維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）強(qiáng)化法制宣傳教育、政策解讀引導(dǎo)

在征地拆遷群體性事件的參與者中，除了部分首要分子外，大部分參與者由于政策法律法規(guī)意識(shí)淡薄，對(duì)參與群體性事件的危害性了解并不充分，加上對(duì)征地拆遷相關(guān)規(guī)定的不熟悉，往往容易受到首要分子或其他別有用心人的教唆，從而參與到群體性事件中來(lái)。因此，相關(guān)部門要切實(shí)加大對(duì)征地拆遷相關(guān)法規(guī)的解讀，幫助群眾加深對(duì)土地測(cè)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，結(jié)合征地拆遷工作開展的實(shí)際情況，有針對(duì)性地宣傳《物權(quán)法》《刑法》及相關(guān)司法解釋，引導(dǎo)和幫助群眾進(jìn)一步提升尊法、學(xué)法、守法、用法的意識(shí)，使法治理念深入人心。

（三）健全完善群體性事件處置的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

目前，政法綜治部門已對(duì)包括征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)在內(nèi)的事項(xiàng)啟動(dòng)了事前社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。為切實(shí)有效減少被征地拆遷群體性事件的發(fā)生，政法綜治部門要進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合被征用土地的用途、所涉及地區(qū)的社情民意等現(xiàn)實(shí)因素，增加社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。

（四）進(jìn)一步提升基層政法綜治隊(duì)伍的素質(zhì)

要在目前開展日常業(yè)務(wù)技能、法律法規(guī)等專業(yè)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，增設(shè)維穩(wěn)處突課程，有針對(duì)性地講授如何盡早摸排并發(fā)現(xiàn)群體性事件苗頭、如何加強(qiáng)對(duì)影響征地拆遷群體性事件情報(bào)信息的搜集和研判、如果做好信息上報(bào)和共享工作等重點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)一步提升基層政法綜治隊(duì)伍的素質(zhì)。

（作者單位為中共陵水黎族自治縣委辦公室）

參考文獻(xiàn)

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[2] 治安管理處罰法[DB/OL] . http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？ id=97597，法律圖書館網(wǎng).