市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)：執(zhí)行困境與破解之策

摘 要 市域產(chǎn)教聯(lián)合體是一個由政府、園區(qū)、企業(yè)、院校、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)等共同參與的多領(lǐng)域跨部門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?；谡呔W(wǎng)絡(luò)理論視角分析發(fā)現(xiàn)，市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)政策執(zhí)行存在困境，如政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)體系存在“政策真空”、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動主體之間“聯(lián)而不合”、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)行動主體參與“力不從心”、政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)行為主體權(quán)責(zé)“涇渭不明”。擺脫市域產(chǎn)教聯(lián)合體執(zhí)行困境，需要填充“政策真空”，健全政策網(wǎng)絡(luò)體系；強(qiáng)化利益融合，打造聯(lián)合共同體；提高參與效能，發(fā)揮主體能動性；明晰權(quán)責(zé)邊界，確保行動一致性。

關(guān)鍵詞 市域產(chǎn)教聯(lián)合體；產(chǎn)教融合；政策網(wǎng)絡(luò)理論

中圖分類號 G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）24-0042-07

作者簡介

姜光銘（1989- ），男，江西科技學(xué)院教育學(xué)院助教，研究方向：職業(yè)教育理論與實踐（南昌，330098）；張繼河（1973- ），男，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)職業(yè)師范學(xué)院黨委書記，教授，研究方向：高等教育，職業(yè)教育理論與實踐

基金項目

2023年江西省社會科學(xué)基金項目“新文科視域下高校文科教師專業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實困境與實踐路徑研究”（23Y07），主持人：張繼河

2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》在教育強(qiáng)國建設(shè)背景下，把建設(shè)市域產(chǎn)教聯(lián)合體作為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和行動指南。2023年5月，教育部部長懷進(jìn)鵬在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革工作推進(jìn)會上指出，建設(shè)產(chǎn)教聯(lián)合體是深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的重大部署，要組建一批有真需求、真供給、真政策的產(chǎn)教聯(lián)合體，用好政策、建好制度[1]。2023年10月，教育部公布第一批28個市域產(chǎn)教聯(lián)合體名單。計劃到2025年共建設(shè)150家左右的市域產(chǎn)教聯(lián)合體。

建設(shè)市域產(chǎn)教聯(lián)合體的關(guān)鍵在于協(xié)同育人，需要實現(xiàn)體制機(jī)制、治理體系、供需對接、利益共享等方面的精準(zhǔn)施策。在政策執(zhí)行的最初階段，需要關(guān)注政策的實際效果，審視制度設(shè)計與執(zhí)行之間的差距，進(jìn)而有效地貫徹市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策，推動市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)，為職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)大力量。因此，本文基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角，探討市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的執(zhí)行困境，并尋求優(yōu)化市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)路徑的解決方案。

一、理論基礎(chǔ)

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論概述

學(xué)者們對政策執(zhí)行研究起始于20世紀(jì)70年代，旨在探尋政策制定與執(zhí)行之間產(chǎn)生差距的原因，早期的政策執(zhí)行研究側(cè)重于“自上而下”體系（中央政府制定政策，地方政府中立執(zhí)行）或者“自下而上”體系（地方使用自由裁量權(quán)獲得有利于地方行動主體的資源），受限于單維度分析，對政策執(zhí)行結(jié)果的分析有限[2]。由于社會問題的復(fù)雜性、人際關(guān)系的互動性，受統(tǒng)合主義、多元主義的影響，20世紀(jì)80年代英國學(xué)者Rhodes和Marsh開始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，并正式使用“政策網(wǎng)絡(luò)”的概念，政策網(wǎng)絡(luò)理論逐漸受到重視。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論是政策網(wǎng)絡(luò)在執(zhí)行領(lǐng)域的延伸和擴(kuò)展，相對于政策制定、政策治理而言，聚焦于政策執(zhí)行，成為政策網(wǎng)絡(luò)理論研究的重點和熱點[3]。

什么是政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)？宋雄偉認(rèn)為，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)將“自上而下”和“自下而上”的方法相結(jié)合，能夠揭示政策執(zhí)行過程的動態(tài)性、復(fù)雜性、生成性，為政策執(zhí)行研究提供了全新的研究路徑[4]。O’Toole等人認(rèn)為，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是為實現(xiàn)政策執(zhí)行目標(biāo)而采取行動的公共和私人組織構(gòu)成的高度分化和復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)[5]。Grantham認(rèn)為，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是一種相互依存的行為者之間的行動模式，圍繞政策問題，網(wǎng)絡(luò)中的參與者既相互之間交換資源，又相互協(xié)商或競爭控制資源，以生成政策執(zhí)行結(jié)果[6]。

目前，關(guān)于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的研究出現(xiàn)了兩種傾向，即過程性研究取向和工具性研究取向。對政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，前者視為一種政策執(zhí)行的過程，研究主要基于對行動主體互動與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特性的分析來探究政策執(zhí)行的過程；后者被視為一種政策工具，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)是執(zhí)行結(jié)果的決定因素[7]。本文基于政策執(zhí)行過程的視角，將網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、行動主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策結(jié)果納入分析框架，重點關(guān)注行動主體互動與協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征等，見圖1。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)的類型及運行

英國學(xué)者Rhodes、Marsh根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)成員的限制性、穩(wěn)定性、彼此之間的整合程度和成員之間的分配特點等因素，按照網(wǎng)絡(luò)整合程度由高到低將政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)[8]，結(jié)合職業(yè)教育產(chǎn)教融合的多方利益訴求：權(quán)威利益者、核心利益者、緊密利益者及邊緣利益者劃分[9]，分析市域產(chǎn)教聯(lián)合體的成員構(gòu)成和群體特征，見表1。

（三）政策網(wǎng)絡(luò)理論在市域聯(lián)合體政策執(zhí)行中的適用性

市域產(chǎn)教聯(lián)合體指在市域空間范圍內(nèi)，以某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為物質(zhì)載體，以政府為制定和推進(jìn)主體，統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、社會組織（如金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)）等不同合作主體，以緊密契約為紐帶而形成的一種產(chǎn)教融合新型組織形態(tài)[10]。在市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)過程中，涉及多主體、多層次、跨領(lǐng)域的合作，通過集聚知識、資金、技術(shù)等要素，推動其與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展之間實現(xiàn)多模態(tài)融合。

政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行理論對于市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策的落地具有較好的適用性：一是行為主體的多元性和差異性。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是開放的、多元的，因此，政策網(wǎng)絡(luò)中各行為主體呈現(xiàn)出多元性特點。職業(yè)教育從早期的單主體——政府，雙主體——政府、學(xué)校，三主體——政府、學(xué)校、企業(yè)，到當(dāng)前多元主體——由政府、學(xué)校、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會組織等組成的復(fù)雜主體。市域產(chǎn)教聯(lián)合體的創(chuàng)建是政府、學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)等多元主體相互促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的一種創(chuàng)新模式[11]。二是行為主體的獨立性和依存性。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)各行為主體相對獨立，具有各自不同的利益訴求，具有獨立性，同時，也存在資源交換、行為互動、供給互換的相互依存性。市域產(chǎn)教聯(lián)合體是一個共生系統(tǒng)，聯(lián)合體與成員之間相互依存，系統(tǒng)中的共生單元，彼此之間相互依存，不可或缺，聯(lián)合體聚集資金、技術(shù)、人才、政策等要素，構(gòu)成產(chǎn)教聯(lián)合體的共生環(huán)境[12]。三是行為主體關(guān)系連接的復(fù)雜性。政策網(wǎng)絡(luò)的開放程度、行為主體之間地位的平衡性、行為主體之間關(guān)系連結(jié)的時間長短和強(qiáng)弱度會直接影響到行為主體到底應(yīng)該采取合作、對抗還是不作為策略，從而直接影響政策執(zhí)行的效果。建設(shè)市域產(chǎn)教聯(lián)合體涉及多方利益主體，利益訴求不同，資源配置不平衡，聯(lián)合體“聯(lián)而不合”“合而不融”的現(xiàn)象依然存在，聯(lián)結(jié)關(guān)系具有復(fù)雜性[13]。

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論聚焦于網(wǎng)絡(luò)中的行動主體，強(qiáng)調(diào)行動主體之間的平等地位，并著重于它們之間的互動性、信息和資源的交換以及合作關(guān)系。在市域產(chǎn)教聯(lián)合體的政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新方面，根據(jù)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論，該聯(lián)合體的建設(shè)旨在實現(xiàn)職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展，聯(lián)合體建設(shè)由政府主導(dǎo)，涉及政府、企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等多方參與，形成緊密結(jié)合的教育鏈、人才鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，構(gòu)建資源共建共享的網(wǎng)絡(luò)運行結(jié)構(gòu)。

二、市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成主體及關(guān)系特征

（一）市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成主體

分析市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策的多元主體和網(wǎng)絡(luò)特征是研究聯(lián)合體政策執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。結(jié)合已有的政策網(wǎng)絡(luò)理論模型，根據(jù)市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策執(zhí)行中各行為主體的結(jié)構(gòu)屬性、行為方式和價值目標(biāo)，確定市域產(chǎn)教聯(lián)合體的構(gòu)成主體。

1.政策社群：以黨和中央政府為主

中央政府基于國情和職業(yè)教育發(fā)展情況，頂層設(shè)計職業(yè)教育體系，如2022年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》、2023年4月教育部發(fā)布《教育部辦公廳關(guān)于開展市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的通知》，明確了新階段職業(yè)教育改革“一體、兩翼、五重點”的戰(zhàn)略布局。市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策社群主體有：國務(wù)院辦公廳、教育部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、科學(xué)技術(shù)部、司法部、財政部、人力資源和社會保障部等。中央政府在政策網(wǎng)絡(luò)中處于最高的政治地位，具有最高的政策權(quán)威，成員數(shù)量有限且穩(wěn)定，成員之間存在廣泛的水平聯(lián)系，在政策執(zhí)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2.府際網(wǎng)絡(luò)：以地方政府以及相關(guān)主管部門為主

由地方政府及相關(guān)主管部門組成府際網(wǎng)絡(luò)，地方政府結(jié)合地方資源和區(qū)域特色，進(jìn)一步細(xì)化政策社群網(wǎng)絡(luò)制定的產(chǎn)教聯(lián)合體政策，省教育廳會同省發(fā)改委、省財政廳等部門切實推動地方政府加強(qiáng)對市域產(chǎn)教聯(lián)合體的政策支持和保障力度，打造支持市域產(chǎn)教聯(lián)合體良性發(fā)展的“政策包”。如2023年5月山東省教育廳等5部門發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2023年10月山東省教育廳等11部門印發(fā)《“金融+財政+土地+信用”產(chǎn)教融合10條激勵措施的通知》、2023年9月重慶市政府發(fā)布《打造市域產(chǎn)教聯(lián)合體深化現(xiàn)代職業(yè)教育改革實施方案》。需要注意的是，市域產(chǎn)教聯(lián)合體需成立由政府、企業(yè)地方政府、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等多方參與的理事會，進(jìn)行實體化運作，既作為地方政策的制定者、推動者，也可能會轉(zhuǎn)變身份角色，直接參與產(chǎn)教聯(lián)合的過程，提供資金、場地等資源，成為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的一部分。因此，職業(yè)教育市域產(chǎn)教聯(lián)合體既有橫向之間的聯(lián)系，也有縱向之間的聯(lián)系，準(zhǔn)入門檻較高。府際網(wǎng)絡(luò)在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中具有承上啟下的地位，起著至關(guān)重要的作用。

3.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)：以地方政府相關(guān)部門、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等為主

市域產(chǎn)教聯(lián)合體的運行過程是以政府、企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等多方參與的理事會管理，形成多元協(xié)同、共建共管的治理模式。如北京集成電路產(chǎn)教聯(lián)合體由北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、北京電子科技職業(yè)學(xué)院、北京工業(yè)大學(xué)、北京集成電路卓越工程師創(chuàng)新研究院、北方集成電路技術(shù)創(chuàng)新中心等22家單位共同組建。聯(lián)合體匯聚“政產(chǎn)學(xué)研用”各界資源，打破院校企業(yè)壁壘，探索產(chǎn)教融合、協(xié)同育人新模式，培養(yǎng)跨學(xué)科復(fù)合型創(chuàng)新人才。市域產(chǎn)教聯(lián)合體生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量多，準(zhǔn)入門檻較高，有進(jìn)出機(jī)制，穩(wěn)定性一般?？傮w而言，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中居于主體地位，對于市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策的落地發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

4.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)：以相關(guān)專家學(xué)者、社會研究機(jī)構(gòu)為主

市域產(chǎn)教聯(lián)合體在具體執(zhí)行和推進(jìn)建設(shè)過程中，一方面，需要專家學(xué)者不斷完善政策背后的學(xué)理邏輯、歷史脈絡(luò)、發(fā)展趨勢，為市域產(chǎn)教聯(lián)合體的政策執(zhí)行提供理論指導(dǎo)；另一方面，專家學(xué)者需要不斷發(fā)現(xiàn)市域聯(lián)合體政策執(zhí)行中的問題，向政府、聯(lián)合體的董事會提供專業(yè)性的意見建議。截至2024年1月18日，以“市域產(chǎn)教聯(lián)合體”為主題，進(jìn)行文獻(xiàn)搜集，中國知網(wǎng)有文獻(xiàn)56篇；國家哲學(xué)社會科學(xué)文獻(xiàn)中心有文獻(xiàn)25篇，中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報中心有文獻(xiàn)25篇，這些文獻(xiàn)為市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)提供了相對專業(yè)性的學(xué)理指導(dǎo)。與此同時，通過召開高校、行業(yè)等學(xué)術(shù)會議研討市域產(chǎn)教聯(lián)合體發(fā)展最新趨勢。成員包括職業(yè)教育理論和實踐領(lǐng)域的專家，具有豐富的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的大中專院校教師、人大代表等。目前而言，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)門檻相對較高，可參與人數(shù)有限，關(guān)系相對穩(wěn)定，在市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)過程中提供理論指導(dǎo)作用。

5.議題網(wǎng)絡(luò)：以關(guān)心職業(yè)教育的公眾、家長、媒體工作者、專家學(xué)者等為主

市域產(chǎn)教聯(lián)合體作為新型政策和制度，勢必會在社會上引起較大的反響。公眾能否糾正對職業(yè)教育的偏見？家長能否緩解子女教育的擔(dān)憂？職業(yè)院校教師能否提升教育自信？成員構(gòu)成復(fù)雜且眾多，門檻較低，關(guān)系不穩(wěn)定。只有當(dāng)議題網(wǎng)絡(luò)相對穩(wěn)定，目標(biāo)利益一致，成員互動增加，市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策執(zhí)行效果才會好。

（二）市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策執(zhí)行的互動網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

在市域產(chǎn)教聯(lián)合體的政策中，根據(jù)多元主體的角色定位、所擁有的資源差異，結(jié)合市域產(chǎn)教聯(lián)合體的運行邏輯，可形成市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策互動網(wǎng)絡(luò)。如圖2所示，以政府為主的政策社群，系統(tǒng)規(guī)劃職業(yè)教育建設(shè)體系，制定職業(yè)教育市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)宏觀政策，確保市域產(chǎn)教聯(lián)合體朝著“理想化”方向前進(jìn)。以地方政府為主的府際網(wǎng)絡(luò)，一方面構(gòu)造具有地域特色的地方政策，推動政策的執(zhí)行，配合中央政府打造適合市域產(chǎn)教聯(lián)合體發(fā)展的“政策包”；另一方面積極轉(zhuǎn)變自身角色，作為市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)主體積極參與建設(shè)，并推動其實體化動作。當(dāng)然，按照“理想化”的運作模式，地方政府責(zé)任更為突出，也面臨退出的風(fēng)險。以相關(guān)專家學(xué)者為主的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)為市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)提供學(xué)理指導(dǎo)，起著參謀的作用，同時，也根據(jù)自身的角色轉(zhuǎn)變，作為運作主體積極參與市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)，參與科技研發(fā)，協(xié)助成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮主體作用。以廣大公眾為主的議題網(wǎng)絡(luò)為市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)提供意見反饋；同時，也影響市域產(chǎn)教聯(lián)合體的社會認(rèn)可度。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)共同組成市域產(chǎn)教聯(lián)合體發(fā)展的“智慧團(tuán)”。以產(chǎn)業(yè)園、高校、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等為主體的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，在整個系統(tǒng)執(zhí)行中起主體的作用，存在著復(fù)雜的主體交互，利益博弈，資源交換。已有研究表明，具有潛在否決權(quán)的行動主體合作，行動主體間的資源依賴性、目標(biāo)一致性和相互信任是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵。

三、市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行困境

市域產(chǎn)教聯(lián)合體作為職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的新制度、新政策，在建設(shè)過程中存在如下相關(guān)問題。

（一）政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)體系存在“政策真空”

市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)是近年來出現(xiàn)的新鮮事物，任何新事物的出現(xiàn)都伴隨著一系列的問題。對于政府而言，面對這一新產(chǎn)物，如何在協(xié)同發(fā)展方面提供有效的保障制度，防止出現(xiàn)“政策真空”，是一個亟待解決的問題。

所謂“政策真空”，是指在某一政策領(lǐng)域中，由于缺乏明確的政策規(guī)定和實施機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)行為無法可依、無章可循。在市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)中，“政策真空”可能導(dǎo)致“校熱企冷”“合而不融”等問題，學(xué)校方面熱情高漲，但企業(yè)方面反應(yīng)冷淡，或者各方合作表面化，沒有真正實現(xiàn)深度融合。這一問題在很大程度上是由于政府在制定相關(guān)政策和規(guī)定時未能充分考慮到各方利益訴求，以及在政策執(zhí)行過程中的信息不對稱、監(jiān)督不到位等因素造成的。2023年，雖然《關(guān)于開展市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的通知》與首批市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)名單相繼公布，但在各方利益保障、協(xié)同制度建設(shè)、管理運作細(xì)節(jié)等方面依然存在空白。以地方政府為例，山東省5部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出沿用教育部公布的市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的指標(biāo)，沒有做進(jìn)一步細(xì)化。

（二）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動主體之間“聯(lián)而不合”

職業(yè)教育產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)涉及多個運行主體，有學(xué)者指出，市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)面臨的一個主要挑戰(zhàn)是各主體的利益不協(xié)調(diào)。在前期的職教集團(tuán)、產(chǎn)業(yè)學(xué)院等實踐中，各方利益主體動機(jī)不一致，以及在技術(shù)成果所有權(quán)和使用權(quán)方面存在的問題仍然存在，導(dǎo)致各方利益的不協(xié)調(diào)，使利益主體的訴求難以得到充分保障[14]。

在市域產(chǎn)教聯(lián)合體中，各主體的動機(jī)可能受到不同因素的影響，包括經(jīng)濟(jì)利益、職責(zé)范圍、發(fā)展目標(biāo)等。如地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，教育部門則負(fù)責(zé)立德樹人，產(chǎn)業(yè)部門追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，科研部門則追求技術(shù)創(chuàng)新，這些因素可能導(dǎo)致各主體動機(jī)的近期利益和長遠(yuǎn)利益、個人利益和集體利益不一致。因此，為了實現(xiàn)聯(lián)合體的協(xié)同發(fā)展，必須認(rèn)真面對并解決各主體利益協(xié)調(diào)的問題。同時，企業(yè)、政府、教育、科研等部門參與技術(shù)研發(fā)，擁有不同的主導(dǎo)地位，所有權(quán)存在差異，不同部門之間的交換導(dǎo)致使用權(quán)不斷流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步加劇了矛盾的復(fù)雜性。

（三）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)行動主體“力不從心”

已有研究表明，當(dāng)前職業(yè)教育發(fā)展所面臨的最大問題是社會認(rèn)可度（68.62%）[15]。在這一背景下，市域產(chǎn)教聯(lián)合體作為一項新型的制度，如何提高社會對職業(yè)教育新型制度的整體認(rèn)可度，并促使社會積極參與新制度的建設(shè)，是需要著重關(guān)注的核心問題。

市域產(chǎn)教聯(lián)合體被構(gòu)想為一個充滿活力的開放系統(tǒng)，吸引著專家學(xué)者和廣大公眾旁觀并以間接方式對聯(lián)合體的建設(shè)表達(dá)自身觀點。然而，當(dāng)前的狀況卻揭示出專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的行動主體未能達(dá)到期望的高參與度。一方面，作為一項新型制度，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的行動主體仍處于對該制度的初步認(rèn)知階段。缺乏對這一制度的深層次認(rèn)知是導(dǎo)致其低參與度的原因之一。另一方面，議題網(wǎng)絡(luò)主體相對分散，靈活性強(qiáng)，缺乏不同行為主體之間的交流互動。這種分散性可能導(dǎo)致信息傳遞不暢、共享資源有限等問題，阻礙了產(chǎn)教聯(lián)合體行動主體之間的緊密協(xié)作。

（四）政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)行為主體權(quán)責(zé)“涇渭不明”

在政府職權(quán)不斷轉(zhuǎn)變的背景下，中央政府和地方政府以及地方政府不同工作部門間在產(chǎn)教融合法律制度中的權(quán)責(zé)界定及其范圍不一定涇渭分明[16]。即政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)行為主體之間的權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致職責(zé)重疊、空白或沖突，從而影響政策的有效實施和執(zhí)行。政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)行為主體是政府機(jī)構(gòu)中的不同層級和部門，包括中央政府、地方政府、教育部門、產(chǎn)業(yè)部門等。在產(chǎn)教融合法律制度中，這些主體需要明確各自的權(quán)責(zé)范圍，以確保政策的有效實施和執(zhí)行。在實際操作中，由于政府職權(quán)的不斷轉(zhuǎn)變，政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)行為主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系往往不夠明確。這可能導(dǎo)致以下問題：職責(zé)重疊，即不同主體之間存在職責(zé)重疊的情況，導(dǎo)致資源浪費和工作重復(fù)，甚至引起部門間的矛盾和沖突；職責(zé)空白，即某些領(lǐng)域或問題可能沒有明確的責(zé)任主體，導(dǎo)致政策無法得到有效實施和監(jiān)管；職責(zé)沖突，即不同主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系存在沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的混亂和不一致。

四、市域產(chǎn)教聯(lián)合體政策執(zhí)行阻滯的破解之策

（一）填充政策真空，健全政策網(wǎng)絡(luò)體系

市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)是制度的創(chuàng)新，同時也是職業(yè)教育政策法規(guī)體系的重塑。需要國家統(tǒng)籌職業(yè)教育市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)政策，進(jìn)行頂層設(shè)計，制定國家職業(yè)教育市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的法規(guī)，明確參與各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，圍繞關(guān)鍵問題實施制度創(chuàng)新，系統(tǒng)構(gòu)建國家層面的制度和機(jī)制，以推動市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)。發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策建設(shè)對我國市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)具有重要啟示。英國政府在職業(yè)教育產(chǎn)教融合方面出臺了一系列政策，這些政策具有較大的力度和較強(qiáng)的針對性。政策體系從宏觀層面的頂層設(shè)計到微觀層面的政策執(zhí)行比較連貫，形成了系統(tǒng)化的制度體系。政策類型多樣，既有以白皮書為主的政策文件，又有具有強(qiáng)制性、效力高的法案[17]。德國通過制定、更新完善法規(guī)與政策及提供資助等，推進(jìn)雙元制產(chǎn)教融合縱深發(fā)展。既有宏觀性方向指導(dǎo)文件，如《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，明確產(chǎn)教融合是開展“雙元制”的基本要求；同時，具體規(guī)定教育與經(jīng)濟(jì)、勞動、行業(yè)組織共同協(xié)定職業(yè)教育法律、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，規(guī)劃決策和組織實施，明確各方職責(zé)、義務(wù)、工作方式等內(nèi)容[18]。這些政策的出臺，有效地促進(jìn)了職業(yè)教育產(chǎn)教融合的進(jìn)程，提高了職業(yè)教育的質(zhì)量和水平。

當(dāng)前，我國職業(yè)教育正處于縱向深入發(fā)展新階段，市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)面臨著“政策真空”的挑戰(zhàn)。為了防止出現(xiàn)“校熱企冷”“合而不融”等問題，首先需要的就是壓實政府責(zé)任，不僅要在物理空間上聚集職業(yè)教育發(fā)展資源，而且要在政策空間上不斷聚集市域產(chǎn)教聯(lián)合體發(fā)展的“政策包”[19]。政府需要不斷完善政策網(wǎng)絡(luò)體系，確保各方行為有法可依、有章可循。在政策制定過程中，應(yīng)充分考慮到各方利益訴求，包括教育部門、產(chǎn)業(yè)部門、科技部門和政府部門等。這需要政府加強(qiáng)與各方的溝通與協(xié)作，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，以實現(xiàn)共同發(fā)展。如，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性和主動性，出臺具體的激勵措施，如金融支持、財政補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠和信用擔(dān)保等，以發(fā)揮企業(yè)參與產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的主體作用。政府需要明確各方職責(zé)，利用財政杠桿增加資金投入，整合資源尤其是職業(yè)教育資源。同時，政府應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)供給，修訂完善相關(guān)政策，加強(qiáng)政策引導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)，以宏觀調(diào)控市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)過程。

（二）強(qiáng)化利益融合，打造聯(lián)合共同體

基于多元主體利益關(guān)系的內(nèi)在需求形成嵌入式網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)邏輯之一[20]。利益融合是產(chǎn)教融合的目標(biāo)，市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)是職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)深度融合的關(guān)鍵，需要各主體之間的緊密合作，打造聯(lián)合共同體。

必須認(rèn)真面對并解決各主體利益協(xié)調(diào)的問題。宏觀層面，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌推進(jìn)平臺團(tuán)隊建設(shè)、科技項目研發(fā)、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化、社會職業(yè)培訓(xùn)、教育教學(xué)改革、校企協(xié)同育人等工作。同時，應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，保障各主體的權(quán)益。在產(chǎn)教聯(lián)合體中，各主體的動機(jī)可能存在差異，因此應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)共同發(fā)展。為了明確各方的權(quán)責(zé)利關(guān)系，可以制定具體的權(quán)責(zé)清單，明確各方的權(quán)利和義務(wù)。在微觀層面，市域產(chǎn)教聯(lián)合體應(yīng)構(gòu)建價值共創(chuàng)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。聯(lián)合體要實現(xiàn)實體化運作，通過工作過程與教學(xué)過程的對接、企業(yè)與學(xué)校部門的合作，產(chǎn)品創(chuàng)意與課外活動的有機(jī)融合，以及技術(shù)手段與科研成果的轉(zhuǎn)化，形成一個緊密的利益共同體。這種共同體不僅減少社會公共資源的消耗，提高企業(yè)和學(xué)校已有資源的利用效率，同時增加了組織實現(xiàn)更多目標(biāo)的可能性[21]。

通過宏觀和微觀層面的考慮，可以推動市域產(chǎn)教聯(lián)合體的深度融合，實現(xiàn)職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)的深度融合，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，推動經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，利益融合是產(chǎn)教融合的重要目標(biāo)之一，只有各主體之間的利益得到充分協(xié)調(diào)和保障，才能實現(xiàn)產(chǎn)教聯(lián)合體的可持續(xù)發(fā)展。

（三）提高參與效能，發(fā)揮主體能動性

市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)是人工智能時代提升技術(shù)技能人才的培養(yǎng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。傳統(tǒng)的職業(yè)教育產(chǎn)教融合推進(jìn)側(cè)重于“政府主導(dǎo)，學(xué)校和企業(yè)二元結(jié)合”。從社會建構(gòu)論的視角來看，市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)是社會發(fā)展的需求重塑了對其的認(rèn)知，廣大人民群眾作為社會建構(gòu)者，有參與推動職業(yè)教育改革的外界壓力，有實現(xiàn)自身價值的內(nèi)在訴求。因此，增強(qiáng)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)行動主體的話語權(quán)，提高其參與效能，發(fā)揮主體能動性，是未來職業(yè)教育產(chǎn)教融合新的方向。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，職業(yè)教育行動主體、運行管理、人才培養(yǎng)等都在經(jīng)歷一場深刻的變革。從過去相對單一、封閉的模式，逐漸轉(zhuǎn)向多元化、開放化的態(tài)勢。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在集團(tuán)化辦學(xué)、產(chǎn)業(yè)學(xué)院等模式上，更在市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)中得到顯著體現(xiàn)。為了更好地推進(jìn)市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)，提高專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)的行動主體參與度是關(guān)鍵。這不僅可以吸引更多的專家學(xué)者和公眾參與其中，還可以促進(jìn)聯(lián)合體的健康發(fā)展。首先，加強(qiáng)宣傳和推廣工作，提高社會對市域產(chǎn)教聯(lián)合體建設(shè)的整體認(rèn)可度。通過廣泛宣傳市域產(chǎn)教聯(lián)合體的理念、優(yōu)勢和成果，可以加深社會對其的認(rèn)識和信任，為進(jìn)一步推廣奠定基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)交流互動，促進(jìn)信息傳遞和資源共享。通過搭建平臺、組織活動等方式，推動產(chǎn)教聯(lián)合體行動主體之間的緊密協(xié)作。這有助于加強(qiáng)各方之間的聯(lián)系，形成合力，共同推動市域產(chǎn)教聯(lián)合體的建設(shè)。

（四）明晰權(quán)責(zé)邊界，確保行動一致性

中央政府和地方政府以及地方政府不同工作部門間在產(chǎn)教融合法律制度中的權(quán)責(zé)界定及其范圍不夠清晰。應(yīng)明確政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)行為主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，消除職責(zé)重疊、空白或沖突等現(xiàn)象。在產(chǎn)教融合法律制度中，各主體應(yīng)明確自身的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。同時，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和評估，對政策實施過程中出現(xiàn)的問題及時發(fā)現(xiàn)并加以解決。

首先，應(yīng)梳理中央政府和地方政府以及不同地方政府工作部門在產(chǎn)教融合方面的權(quán)責(zé)，確保每項職責(zé)都有明確的歸屬。通過制定清晰的權(quán)責(zé)清單，消除職責(zé)重疊、空白或沖突的現(xiàn)象，為政策的有效實施奠定基礎(chǔ)。其次，各主體應(yīng)明確自身的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這意味著在產(chǎn)教融合法律制度中，各方應(yīng)清楚了解自身的權(quán)利和義務(wù)，并認(rèn)真履行。政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)行為主體應(yīng)加強(qiáng)溝通與協(xié)作，共同推動產(chǎn)教融合工作的順利進(jìn)行。此外，加強(qiáng)監(jiān)督和評估也是解決這一問題的關(guān)鍵。對政策實施過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)并采取有效措施加以解決。通過建立完善的監(jiān)督機(jī)制和評估體系，可以確保政策的有效執(zhí)行，并及時調(diào)整和完善相關(guān)政策。

參 考 文 獻(xiàn)

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Construction of Municipal Industry-education Consortium： Implementation Dilemma and Cracking Strategies

——Based on Policy Network Theory

Jiang Guangming， Zhang Jihe

Abstract" The municipal industry-education consortium constitutes a multi-disciplinary and cross-sectoral network system involving the government， parks， enterprises， colleges and universities， industrial organizations， scientific research institutes and other common participants. Based on the perspective of policy network theory， there are dilemmas in the implementation of the policy of municipal industry-education integration： there is a “policy vacuum” in the policy community and the inter-governmental network system， a “l(fā)inkage and incompatibility” among the main actors of the producer network， and “incompetence” among the main actors of the professional network and the issue network. There is a “policy vacuum” in the policy community and inter-governmental network system， a “disconnection” between the actors in the producer network， a “l(fā)ack of competence” in the professional network and the actors in the issue network， and a “l(fā)ack of clarity” between the rights and responsibilities of the actors in the policy community and inter-governmental network. To solve the implementation dilemma， it is necessary to fill the “policy vacuum” and improve the policy network system; to strengthen the integration of interests and create a joint community; to improve the effectiveness of participation and give full play to the subjective mobility; and to clarify the boundaries of rights and responsibilities to ensure the consistency of action.

Key words" municipal industry-education consortium; industry-education integration; policy network theory

Author" Jiang Guangming， teaching assistant of Jiangxi University of Technology （Nanchang 330098）; Zhang Jihe， professor of Jiangxi Agricultural University