《城市社區(qū)檔案管理辦法》解析及實踐探索

摘 要：城市社區(qū)結構復雜、職能眾多，在社區(qū)建設中產(chǎn)生大量具有保存價值的檔案資料。為規(guī)范城市社區(qū)檔案管理，2015年，我國出臺《城市社區(qū)檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。本文以該《辦法》為研究對象，首先分析《辦法》的內(nèi)容及主要特點，深化《辦法》的全面認知，提出《辦法》的實施對檔案管理、權益保障和社區(qū)治理方面的價值和意義，并圍繞《辦法》落實過程中出現(xiàn)的一些問題，進一步提出了具體的對策建議，對做好《辦法》的貫徹落實，提高城市社區(qū)檔案管理整體能力和水平具有積極指導意義。

關鍵詞：《城市社區(qū)檔案管理辦法》；解析；實踐

概述

城市化是人類發(fā)展到近現(xiàn)代工業(yè)化之后的必然進程，也是中國式現(xiàn)代化的必由之路。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升至2023年的66.16%，城市人口規(guī)模和數(shù)量不斷擴大。城市社區(qū)是以二三產(chǎn)業(yè)為基礎，人口聚集規(guī)模較大，社會結構比較復雜的社區(qū)[1]。據(jù)統(tǒng)計，截至2022年底，我國共有城市社區(qū)約11.7萬個。作為城市居民生活和基層社會治理的最基本單元，城市社區(qū)在提供社會基本公共服務、開展社會治理和鄰里互動中發(fā)揮著重要作用。在社區(qū)建設中形成大量具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等歷史記錄，為規(guī)范社會檔案管理，2015年，國家檔案局、民政部聯(lián)合印發(fā)《城市社區(qū)檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2016年1月1日起正式施行?！掇k法》的出臺和實施，進一步規(guī)范了社區(qū)檔案的管理體制，持續(xù)優(yōu)化社區(qū)檔案服務，有效發(fā)揮社區(qū)檔案在記錄發(fā)展歷程、化解矛盾糾紛、服務廣大群眾方面發(fā)揮了積極作用[2]。

1 《城市社區(qū)檔案管理辦法》內(nèi)容特點

《辦法》正文共有24條，并有一個附件：《城市社區(qū)文件材料歸檔范圍和保管期限表》。《辦法》邏輯結構是：總體規(guī)定——操作內(nèi)容和要求——規(guī)范責任——實施要求[3]。

1.1 專指性

所謂專指性，是指明確規(guī)定城市社區(qū)檔案管理適用本《辦法》，即明確劃定《辦法》管理的對象范圍。在我國，社區(qū)包括農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)模約為60.6萬個。其中農(nóng)村社區(qū)約為48.9萬個?！掇k法》第一、二、三條就專門規(guī)定了制定本《辦法》是專門規(guī)范“城市社區(qū)檔案管理”、社區(qū)檔案的內(nèi)涵以及監(jiān)督、指導城市社區(qū)檔案工作的具體部門。作為基層一線，城市社區(qū)財力有限，且還要面臨著城建、衛(wèi)生、文明等各種檢查，經(jīng)常需要拆散案卷接受檢查。對此，《辦法》專門提出“社區(qū)檔案工作經(jīng)費從社區(qū)辦公經(jīng)費中列支”“不得隨意將社區(qū)檔案拆散、重新組合”等極具專指性規(guī)定和要求。

1.2 全面性

《辦法》雖然只有24條和一個附件，但涵蓋社區(qū)檔案管理的方方面面。從社區(qū)檔案形成主體來看，包括“社區(qū)黨組織”“居民委員會”“社區(qū)服務機構”“社區(qū)社會組織”“居民”，從社區(qū)檔案形式來看，包括“文字”“圖表”“聲像”“電子數(shù)據(jù)”等不同載體；從社區(qū)檔案業(yè)務要求來看，包括“歸檔”“分類編號”“保管”“統(tǒng)計”“利用”“鑒定”“銷毀”；從社區(qū)檔案歸檔范圍來看，一級類目包括“文書類”“科技類”“會計類”，二級類目包括“社區(qū)黨群管理及社區(qū)管理類”“社區(qū)服務類”“社區(qū)治安類”“基本建設類”“設備儀器類”等，幾乎涵蓋了社區(qū)檔案管理的各個方面。

1.3 實用性

作為我國首部專門針對社區(qū)檔案管理的規(guī)章制度，《辦法》中的各項規(guī)定內(nèi)容及要求具有很強的可操作性。既有關于城市社區(qū)檔案管理工作的具體業(yè)務流程、詳細的操作規(guī)范等各項共性規(guī)定和要求，也充分兼顧了不同地區(qū)發(fā)展水平的差異，在社區(qū)檔案工作內(nèi)容、形式、條件、保障等方面的不同，《辦法》第二十二條專門規(guī)定了省級檔案行政管理部門及省級民政部門，可根據(jù)地方實際情況制定《辦法》的實施細則。在實際中，陸續(xù)有些省份執(zhí)行了該項規(guī)定，如天津市、浙江省、貴州省、云南省等省份（或直轄市）均陸續(xù)頒布本地的《辦法》實施細則，給地方社區(qū)檔案管理留足空間，執(zhí)行起來更易操作。因此，具有較強的實用性。

2 《城市社區(qū)檔案管理辦法》的現(xiàn)實意義

2.1 促進社區(qū)檔案管理規(guī)范化

城市社區(qū)職能多，幾乎涉及治安、司法、城建、宣傳、環(huán)保、衛(wèi)生、文化等社會性問題，每年在履職過程中產(chǎn)生大量具有保存價值的文件資料，且類型多樣，加之社區(qū)工作人員少，缺乏檔案專業(yè)知識，導致城市社區(qū)檔案工作基礎薄弱?！掇k法》的頒布實施，使城市社區(qū)檔案工作有了專門的規(guī)章和直接依據(jù)。不僅確定城市社區(qū)檔案邊界范圍，還捋順了城市社區(qū)檔案管理體制及要求，明確城市社區(qū)檔案管理的經(jīng)費來源、基本職責，尤其是明確城市社區(qū)檔案門類劃分及保管期限，詳細規(guī)定了歸檔要求、排列編號方法、利用及鑒定等工作要求，《辦法》具有很強的指導性和可操作性。嚴格落實《辦法》的條文規(guī)定，極大地提高了城市社區(qū)檔案工作規(guī)范化水平。

2.2 推動維護主體權益法治化

城市社區(qū)作為直接面對市民的重要社會結構單元，社區(qū)生活已經(jīng)成為社會生活的重要表現(xiàn)形式，大量“單位人”轉化為“社會人”，原本應屬于政府、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體的社會保障、社會服務職能逐步從這些機構、組織中剝離出來，由城市社區(qū)承擔?！掇k法》也規(guī)定了社區(qū)各類組織和居民在社區(qū)建設中形成的檔案屬于其管理范疇，以規(guī)章形式認可了這些組織及居民在社區(qū)建設中形成的城市社區(qū)檔案合法化。因此，城市社區(qū)檔案來源于城市社區(qū)建設，又服務于城市社區(qū)建設，是社區(qū)開展工作的重要工具。如借助城市社區(qū)檔案可以協(xié)助司法部門指導社區(qū)居民委員會做好法律援助，調(diào)解民間糾紛；協(xié)調(diào)人社部門組織社區(qū)居民委員會做好轄區(qū)無職人員醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的辦理工作和待業(yè)人員勞動就業(yè)和再就業(yè)的培訓工作；做好慈善服務活動的具體組織實施工作，極大地提高了城市社區(qū)組織和居民主體權益維護的法治化水平。

2.3 提升社區(qū)基層治理現(xiàn)代化

城市社區(qū)是城市社會的重要基本單元，也是城市社會生活共同體，是城市社會治理的重要基礎，也是和諧社會的基礎。新時代，國家提出了治理體系和治理能力現(xiàn)代化。城市治理的根基在社區(qū)，改善民生依托在社區(qū)，維護穩(wěn)定在社，社區(qū)這個根基穩(wěn)則整個城市社會穩(wěn)。因此，城市社區(qū)治理能力和治理水平現(xiàn)代也是城市現(xiàn)代化的具體反映，事關黨和國家大政方針政策落實的質(zhì)量和效率，與人民群眾的切身利益密切相關。城市社區(qū)檔案記錄了社區(qū)各類組織和居民參與社區(qū)建設的珍貴歷史，是展示城市社區(qū)成果、總結城市社區(qū)治理經(jīng)驗的寶貴資料?！掇k法》的頒布實施，極大地提高了城市社區(qū)檔案管理規(guī)范化、科學化水平，有利于發(fā)揮城市社區(qū)檔案在推動城市社區(qū)建設中的作用，更好地服務社區(qū)建設。

3 《城市社區(qū)檔案管理辦法》的實踐問題

3.1 檔案保障措施落實難

雖然《辦法》規(guī)定了城市社區(qū)檔案工作經(jīng)費來源，明確要求指定人員管理城市社區(qū)檔案，有條件的城市社區(qū)設立綜合檔案室。但從具體實踐來看，社區(qū)經(jīng)費主要來自政府支持、社會捐助和財政儲備，但需要列支的項目眾多，如購置日常辦公用品、辦公場所維修、組織活動開銷、走訪慰問轄區(qū)特殊群體以及臨時聘用人員工資等，長期處于緊平衡，甚至不足的狀態(tài)，經(jīng)濟薄弱城市的社區(qū)經(jīng)費支出存在較大缺口。雖然《辦法》對社區(qū)檔案管理所需經(jīng)費有了規(guī)定，但在實際執(zhí)行過程中經(jīng)費保障依然難落實。社區(qū)職能多，幾乎涵蓋“小社會”的各項職能，但社區(qū)工作人員少，一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象十分普遍，一些職能如衛(wèi)生宣傳等還需要志愿者參與完成，社區(qū)檔案管理人員沒有配備到位，即便有一名檔案員，往往也是一身多職。此外，《辦法》雖然沒有對綜合檔案室做出硬性規(guī)定，但隨著城市社區(qū)建設發(fā)展的需要，綜合檔案室建設必不可少，實際真正建設有綜合檔案室的少之又少。

3.2 檔案規(guī)范管理待提升

雖然《辦法》附件中較為詳細地規(guī)定了城市社區(qū)檔案三個一級類目、五個二級類目，60項歸檔范圍，但從實際落實中，城市社區(qū)檔案材料多以資料形式分類保管，并未按照要求做好城市社區(qū)檔案分類以及保管年限的劃分。存在社區(qū)建設文件資料收集不完整、分類不科學、整理不規(guī)范。從城市社區(qū)檔案業(yè)務建設來看，檔案臺賬未建立，社區(qū)檔案管理制度不健全，出臺的一些檔案管理規(guī)定也存在落實不到位現(xiàn)象。從城市社區(qū)檔案保管場所來看，存在與其他辦公場所混用現(xiàn)象。《辦法》規(guī)定的“九防”措施落實不到位，檔案完整及安全存在隱患。歸檔不及時現(xiàn)象較為普遍，社保、醫(yī)保、基建等業(yè)務檔案由業(yè)務人員保管，未按《辦法》規(guī)定移送至檔案室集中統(tǒng)一管理。

3.3 檔案服務成效需彰顯

城市社區(qū)檔案“存史資政育人”功能作用發(fā)揮不明顯。一方面，城市社區(qū)檔案收集主要以文書檔案為主，忽視了基建、影像、會計等業(yè)務檔案收集，城市社區(qū)檔案門類較為單一，不夠豐富，“存史”基礎不到位，直接影響后期城市社區(qū)檔案信息挖掘和利用。另一方面，城市社區(qū)檔案信息化基礎較弱，“增量電子化、存量數(shù)字化”落實不到位，專門檔案管理軟件未應用，缺少專門的檢索工具，檔案檢索、查詢、利用現(xiàn)代化水平不高，影響“資政”效率。此外，城市社區(qū)檔案普遍存在重管理輕利用現(xiàn)象，把檔案管理單純地等同于檔案保管，殊不知城市社區(qū)檔案中蘊含著豐富的信息資料，挖掘這些信息可輔助于城市社區(qū)治理，服務于城市社區(qū)民生建設以及宣傳教育功能等，影響了“育人”功能作用的發(fā)揮。

4 《城市社區(qū)檔案管理辦法》的實施對策

4.1 加大投入，夯實社區(qū)檔案條件基礎

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，國家投入的持續(xù)加大，城市社區(qū)組織的經(jīng)濟條件持續(xù)改善；城市社區(qū)居民受教育文化程度的提升，居民文化素養(yǎng)持續(xù)加強；基礎設施建設的投入，辦公條件也有了很大改觀，這些都為新時代落實《辦法》提供了良好的人、財、物保障。為此，一方面，社區(qū)組織及工作人員要在思想上高度重視社區(qū)檔案工作，熟悉《辦法》的內(nèi)容和要求，把檔案工作與社區(qū)其他中心工作同部署、同落實、同檢查、同考核。在人財物方面給予支持和保障，不斷夯實城市社區(qū)檔案管理基礎、改善管理條件，使《辦法》的貫徹落實有強有力的保障。根據(jù)歷年檔案管理經(jīng)費支出情況，年初編制預算，施行專款專用，加大經(jīng)費保障力度，規(guī)范社區(qū)檔案經(jīng)費使用。內(nèi)部挖潛和外力引進同步推進，根據(jù)社區(qū)檔案數(shù)量和規(guī)模，要實時引進檔案人員，充實到檔案管理崗位一線。要做好現(xiàn)有從業(yè)人員的檔案業(yè)務知識培訓，把《辦法》作為必學內(nèi)容。條件成熟時，要按照“九防”要求做好綜合檔案室建設，配置計算機、掃描儀、檔案柜等相關設備設施，改善社區(qū)檔案管理物質(zhì)基礎。另一方面，要完善社區(qū)檔案管理體制機制。以《辦法》為根本依據(jù)，成立城市社區(qū)檔案領導小組，制定城市社區(qū)檔案管理規(guī)章制度。街道辦事處、檔案行政管理部門和民政部門要加大對社區(qū)檔案工作的監(jiān)督和指導，督促檢查《辦法》的落實情況。

4.2 嚴格落實，規(guī)范社區(qū)檔案業(yè)務管理

既要認真落實《辦法》，也要嚴格執(zhí)行《檔案法》《檔案法實施條例》以及國家檔案局等出臺了一系列檔案規(guī)范標準，要高度重視城市社區(qū)業(yè)務檔案管理工作。首先是加強業(yè)務指導。城市社區(qū)所在地的檔案行政管理部門要加強轄區(qū)社區(qū)檔案業(yè)務指導，從文件資料收集、歸檔、編目、檢索工具編制、檔案臺賬建立等等夯實城市社區(qū)檔案業(yè)務的基礎。其次是注重示范引領。檔案行政主管部門與民政部門就日常指導督察中發(fā)現(xiàn)的先進經(jīng)驗，或者城市社區(qū)檔案管理較好的社區(qū)，及時總結宣傳，培育先進典型，讓其他社區(qū)前來學習借鑒，發(fā)揮示范引領作用。再次是堅持目標帶動。按照《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》以及城市社區(qū)建設發(fā)展目標，制定城市社區(qū)檔案管理近期、中期和遠期目標，并把目標落實情況納入社區(qū)業(yè)務考核，實現(xiàn)以目標帶動社區(qū)檔案管理再上新臺階、取得新成效。當前，要重點圍繞“增量電子化、存量數(shù)字化”原則，加快推進城市社區(qū)檔案信息化建設進程，實現(xiàn)社區(qū)檔案管理的信息化、數(shù)字化[4]。

4.3 注重應用，發(fā)揮社區(qū)檔案價值功能

檔案的價值在于應用。城市社區(qū)檔案記錄了城市現(xiàn)代化建設歷程，是社區(qū)建設和服務民生的重要參考依據(jù)[5]。因此，要高度重視社區(qū)檔案利用，這也是落實《辦法》的應有之義。首先，要立足社區(qū)社情社貌，圍繞社區(qū)建設及社區(qū)居民的需求，切實找準社區(qū)檔案服務社區(qū)的契合點，積極構建新時代社區(qū)檔案服務體系，為社區(qū)居民排憂解難。例如，在社區(qū)檔案資料收集過程中，要做好低保戶、殘疾人、下崗職工等特殊群體資料的收集，并做好跟蹤完善。要把民政救助、司法救助、勞動保障、殘疾、治安調(diào)解、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等民生檔案先行信息化、數(shù)字化，并根據(jù)《辦法》的相關規(guī)定，編制案卷目錄、歸檔文件目錄等檢索工具，提高社區(qū)檔案檢索利用效率。此外，還要加大社區(qū)檔案宣傳力度，讓社區(qū)居民了解社區(qū)檔案查詢渠道，開通檔案查詢檢索平臺，為其查詢利用提供便利。

參考文獻

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作者簡介：曹鳳麗（1976.7—），大學學歷，菏澤市牡丹區(qū)南城街道辦事處館員，主要從事檔案管理工作。