鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的糾紛調(diào)處功能探析

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是基層政法組織，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化的重要力量。其以人民調(diào)解的方式直接參與民間糾紛處理，協(xié)助政府調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛，為轄區(qū)內(nèi)居民提供基層法律服務(wù)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所存在對(duì)自身作用認(rèn)識(shí)不足、多元糾紛調(diào)處主體間運(yùn)行不暢、管理體制不健全等問(wèn)題。為此，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全司法所管理體制，加快構(gòu)建多元糾紛調(diào)處機(jī)制，吸收社會(huì)專業(yè)人員作為輔助，構(gòu)建物聯(lián)網(wǎng)糾紛調(diào)處智慧平臺(tái)，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所；糾紛調(diào)處

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治教育與法律服務(wù)，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善鄉(xiāng)村矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處機(jī)制，完善智能化的基層治理平臺(tái)建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在基層治理中的作用更為突出，需推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的現(xiàn)代化建設(shè)，結(jié)合地方特點(diǎn)增強(qiáng)糾紛調(diào)處能力。多元化矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制為鄉(xiāng)村治理法治化提供了重要思路，符合鄉(xiāng)村治理的需要。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛調(diào)處的方式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的基本職能在相關(guān)法律法規(guī)中有明確規(guī)定，其糾紛調(diào)處方式主要是以人民調(diào)解方式直接參與民間糾紛處理、協(xié)助政府調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛、為轄區(qū)內(nèi)居民提供基層法律服務(wù)。

（一）以人民調(diào)解方式直接參與民間糾紛處理

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，依照法律法規(guī)、國(guó)家政策以及道德規(guī)范，對(duì)糾紛當(dāng)事人進(jìn)行釋法說(shuō)理，促進(jìn)和解，在雙方自愿情況下達(dá)成協(xié)議以消除糾紛的活動(dòng)。人民調(diào)解具有較好的兼顧情、理、法的特性。糾紛主體一般為普通村民，他們的生活環(huán)境多屬于人情社會(huì)，村民之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，多數(shù)情況并不適合“對(duì)簿公堂”。糾紛客體一般為民事糾紛，調(diào)解空間較大，具體表現(xiàn)為鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛等，內(nèi)容并不復(fù)雜。具體實(shí)施則是在尊重民俗鄉(xiāng)約的基礎(chǔ)上，依照法定程序，在適宜調(diào)解的相關(guān)場(chǎng)所，運(yùn)用當(dāng)?shù)厝耸煜さ慕涣鞣绞剑⒊浞致?tīng)取雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)從而作出調(diào)解意見(jiàn)，經(jīng)雙方當(dāng)事人認(rèn)可后簽署人民調(diào)解協(xié)議書(shū)以達(dá)成和解。如此不僅維護(hù)了法律的威嚴(yán)，還維系了村民間的同鄉(xiāng)之情，極大提高了通過(guò)調(diào)解解決糾紛的成功率，并節(jié)約了大量的司法資源。

（二）協(xié)助基層政府調(diào)處鄉(xiāng)村糾紛

協(xié)助基層政府調(diào)處社會(huì)糾紛是指基層政府作為牽頭機(jī)關(guān)直接參與糾紛調(diào)處，或者委托司法所聯(lián)合相關(guān)部門(mén)對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)處的活動(dòng)?；鶎诱c鄉(xiāng)村的聯(lián)系最為密切，其參與鄉(xiāng)村糾紛調(diào)處，是國(guó)家公權(quán)力直接參與鄉(xiāng)村治理的體現(xiàn)。此類糾紛的主要形式有兩種，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民、村集體之間產(chǎn)生的糾紛，糾紛產(chǎn)生原因是國(guó)家利益與私人利益、集體利益之間有沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為糾紛當(dāng)事人直接參與鄉(xiāng)村糾紛調(diào)處。如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地拆遷與村民所產(chǎn)生的糾紛，招商引資過(guò)程中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社所產(chǎn)生的糾紛。二是村民、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等民事主體間產(chǎn)生的沖突，糾紛產(chǎn)生原因是當(dāng)事人之間有利益沖突，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為參與者對(duì)糾紛進(jìn)行調(diào)處。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍較大，難以專門(mén)調(diào)處糾紛，對(duì)于此類糾紛一般都是委托司法所等多個(gè)部門(mén)聯(lián)合處理。一方面可以減輕政府的工作負(fù)擔(dān)，另一方面則是各個(gè)部門(mén)對(duì)與自身相關(guān)的政策法律更為了解，可以提升糾紛調(diào)處的專業(yè)性。

（三）為轄區(qū)內(nèi)居民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供基層法律服務(wù)

為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及轄區(qū)內(nèi)居民提供法律咨詢服務(wù)是司法所的基本職能之一。目前，我國(guó)法律資源在城鄉(xiāng)之間分配并不均衡，城市的各種法律資源相較于鄉(xiāng)村更為豐富。司法所作為基層政法機(jī)關(guān)，在提供基層法律服務(wù)中承擔(dān)著進(jìn)行普法宣傳、提供法律咨詢以及法律援助3個(gè)方面的重任。鄉(xiāng)村社會(huì)治理一般都是在不違反法律的情況下，以鄉(xiāng)規(guī)民約為解決糾紛的主要依據(jù)，因此村民的法律意識(shí)不夠強(qiáng)，阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程；而以普法宣傳為基本職能的司法所定期組織人員進(jìn)行普法宣傳教育，提高村民的法治意識(shí)，提供法律咨詢與法律援助，能夠切實(shí)解決糾紛、減少損失。村民在潛移默化中形成較強(qiáng)的法治觀念，能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村法治化的加速發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所發(fā)揮糾紛調(diào)處功能面臨的制約因素

司法所雖然在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局之下取得了一定的成績(jī)，但是發(fā)展不平衡問(wèn)題仍然存在，在各地司法實(shí)踐中的具體表現(xiàn)為對(duì)于鄉(xiāng)村全面振興背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的作用認(rèn)識(shí)不足、多元糾紛調(diào)處主體間運(yùn)行不暢、管理體制不健全以及信息化建設(shè)不完善等。

（一）管理體制不夠健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所管理體制的完善是提高司法所治理能力的關(guān)鍵。司法所受地域和資源的限制，有以下3個(gè)方面的缺陷。一是專業(yè)培訓(xùn)制度不夠完善。司法所一般只是參與鄉(xiāng)政府的內(nèi)部學(xué)習(xí)，對(duì)于新入職的司法所工作人員更多是依靠傳統(tǒng)的“老帶新”培養(yǎng)模式進(jìn)行培訓(xùn)，缺乏穩(wěn)定性、系統(tǒng)性。二是定期考核與交流制度不夠完善。司法所對(duì)于工作人員的考評(píng)大多只有年度考核一個(gè)項(xiàng)目，不利于對(duì)工作人員的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，且與同級(jí)別的司法機(jī)關(guān)交流較少，不利于同行間工作的溝通學(xué)習(xí)。三是獎(jiǎng)懲制度與追責(zé)制度不夠完善。不利于調(diào)動(dòng)所內(nèi)人員的工作積極性。

（二）多元糾紛調(diào)處主體間銜接不順暢

多元糾紛調(diào)處機(jī)制要求各機(jī)關(guān)、組織之間有效銜接、相互配合并發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。然而人民調(diào)解員整體素質(zhì)的限制以及人民調(diào)解協(xié)議效力的不足等都是多元糾紛調(diào)處機(jī)制運(yùn)行的制約因素，導(dǎo)致實(shí)踐中各多元糾紛調(diào)處主體間仍然存在各自為政、缺乏統(tǒng)一的對(duì)接平臺(tái)等現(xiàn)象。

（三）對(duì)于自身的作用認(rèn)識(shí)不充足

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化需要大量的鄉(xiāng)村治理人才，需要基層政法機(jī)關(guān)以及各相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的共同努力。但是一些司法所并沒(méi)有充分意識(shí)到其自身在鄉(xiāng)村全面振興過(guò)程中所能發(fā)揮的重要作用，在日常工作中還是更多遵循傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為在鄉(xiāng)村推行“法治”就是去實(shí)地進(jìn)行普法宣傳，而忽略了其他幾項(xiàng)基本職能。另外，一些工作人員對(duì)普法宣傳不夠重視，普法宣傳手段比較單一，存在形式主義，導(dǎo)致普法宣傳的效果不夠理想。同時(shí)，部分司法所忽視了新媒體技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)用，普法宣傳沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有效果。一些司法所在糾紛調(diào)處方面也有“輕程序”的現(xiàn)象。司法所在糾紛調(diào)解成功后，簽訂的人民調(diào)解協(xié)議書(shū)是具有法律效力的，所以不管是為了權(quán)益保障或是維護(hù)法律的權(quán)威性，規(guī)范化的流程都是非常必要的。

（四）信息化建設(shè)不夠完善

一是部分地區(qū)對(duì)于信息化在司法上的運(yùn)用認(rèn)識(shí)不足，很少積極主動(dòng)地進(jìn)行司法所的信息化建設(shè)。二是資金、技術(shù)、人才方面有所不足。司法所作為最基層的司法行政單位，所能分配到的各種資源有限。三是基礎(chǔ)建設(shè)不夠完善，法治領(lǐng)域的信息、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一平臺(tái)尚未完全建立，“一網(wǎng)通”、資源共享方面也較為薄弱。

三、更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛調(diào)處功能的對(duì)策建議

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化、法治化離不開(kāi)各基層組織單位的協(xié)調(diào)共治。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全司法所管理體制，加快構(gòu)建多元糾紛調(diào)處機(jī)制，吸收社會(huì)專業(yè)人員作為輔助，構(gòu)建物聯(lián)網(wǎng)糾紛調(diào)處智慧平臺(tái)，從而建設(shè)成具有中國(guó)特色的基層司法所，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全司法所管理體制

堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證，推進(jìn)基層治理的法治化建設(shè)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，確保法治鄉(xiāng)村建設(shè)始終沿著正確方向發(fā)展。

司法所是最基層的司法行政機(jī)關(guān)，是面向基層社會(huì)治理的“第一線”，必須健全司法所管理體制，最大化發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的作用，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程。第一，制作工作流程表，細(xì)化每日工作任務(wù)，形成精準(zhǔn)、系統(tǒng)、科學(xué)、有效的管理體系。第二，加強(qiáng)區(qū)縣司法局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的領(lǐng)導(dǎo)，定期組織指導(dǎo)與培訓(xùn)，共同探究具有本地特色的司法行政方式。第三，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的法律服務(wù)工作機(jī)制，在為政府提供法律服務(wù)時(shí)，應(yīng)制定明確的工作規(guī)則與流程，建立備案制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與司法所之間的溝通；把各種工作記錄及法律服務(wù)記錄作為加分項(xiàng)納入單位考評(píng)。第四，建立倒查追責(zé)制，重視依法行政，對(duì)工作人員的違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅處理并進(jìn)行追責(zé)，同時(shí)重視公眾對(duì)司法工作的反饋。

（二）加快建構(gòu)多元糾紛調(diào)處機(jī)制

當(dāng)前，鄉(xiāng)村糾紛類型的外在表現(xiàn)日益呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化。因此，應(yīng)秉持“治未病”工作理念，不斷提高司法所的服務(wù)能力，提升村民滿意度與幸福感。提升司法所治理工作能力，需要定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)糾紛進(jìn)行分類總結(jié)，找出糾紛聚焦點(diǎn)，然后在普法宣傳活動(dòng)中，結(jié)合與村民日常生活相關(guān)的法律知識(shí)對(duì)案例進(jìn)行解讀，以潛移默化的方式提升村民的法治意識(shí)。

同時(shí)，要重視非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用。實(shí)踐中處理糾紛要以非訴訟糾紛解決機(jī)制為主，以訴訟解決方式為輔，如此既符合鄉(xiāng)村糾紛調(diào)處的需要，還減少了司法資源的浪費(fèi)。加強(qiáng)訴訟與各種非訴訟糾紛調(diào)處方式的銜接，加快人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解工作體系的完善，最終建構(gòu)便民利民、訴非銜接、線上線下聯(lián)動(dòng)的多元糾紛調(diào)處機(jī)制。司法所扎根于基層，在調(diào)處村民糾紛方面具有較大的優(yōu)勢(shì)。工作人員通常與村民相熟，作為調(diào)解活動(dòng)主持者更容易讓接受調(diào)解的雙方當(dāng)事人信服。因此，必須充分發(fā)揮司法所在鄉(xiāng)村糾紛調(diào)處中所能發(fā)揮的重要作用，以此完善非訴糾紛調(diào)處體系，加快多元糾紛調(diào)處機(jī)制的建構(gòu)。

（三）吸收社會(huì)專業(yè)人員輔助調(diào)處糾紛

人才培養(yǎng)是鄉(xiāng)村全面振興過(guò)程中必不可少的一環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新吸引人才的方式，加強(qiáng)對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時(shí)吸收社會(huì)專業(yè)人員輔助。第一，要維護(hù)隊(duì)伍穩(wěn)定，通過(guò)公務(wù)員、事業(yè)單位人員招考方式錄取工作人員，優(yōu)先招錄具有高等院校法學(xué)學(xué)歷或已獲得法律職業(yè)資格證書(shū)的專業(yè)人員，提高司法所工作人員的法治素養(yǎng)。第二，保障工作經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)應(yīng)按同級(jí)財(cái)政預(yù)算發(fā)放，制定不同崗位經(jīng)費(fèi)配置標(biāo)準(zhǔn)。可將編外輔助人員聘為司法所公益崗位人員，從而擴(kuò)充專業(yè)司法隊(duì)伍。第三，要加強(qiáng)公共服務(wù)法律體系建構(gòu)，打好群眾基礎(chǔ)，吸引年輕人的參與。第四，要加強(qiáng)與法院、律師事務(wù)所等專業(yè)法律機(jī)構(gòu)的合作交流，通過(guò)組織線下活動(dòng)以及“互聯(lián)網(wǎng)+學(xué)習(xí)”兩種方式對(duì)司法所工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高司法所整體人員法律素養(yǎng)水平，提升司法所治理能力。

（四）構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)糾紛調(diào)處智慧平臺(tái)

加快鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為鄉(xiāng)村治理智能化提供堅(jiān)實(shí)的硬件基礎(chǔ)。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、多方積極參與的共同治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)要調(diào)動(dòng)社會(huì)組織與志愿者的積極性。以數(shù)字為支撐點(diǎn)的糾紛解決平臺(tái)可以鏈接更多的主題和資源，提供治理的開(kāi)放性框架，更便捷、精準(zhǔn)、快速發(fā)揮多元主體協(xié)同治理效能。

司法所是鄉(xiāng)村多元治理主體中不可或缺的一部分，需要?jiǎng)?chuàng)新司法所的工作模式，構(gòu)建統(tǒng)一治理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各治理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)對(duì)接，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、實(shí)體、熱線三網(wǎng)融合，讓村民在掌上即可享受免費(fèi)的法律服務(wù)。建立線上矛盾解決機(jī)制，通過(guò)平臺(tái)設(shè)定劃分糾紛種類，開(kāi)展遠(yuǎn)程糾紛調(diào)處，實(shí)現(xiàn)調(diào)處的智能化、精準(zhǔn)化、個(gè)性化。

四、結(jié)語(yǔ)

司法部于2018年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法所建設(shè)" 努力提高基層公共法律服務(wù)水平的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，湖南、上海等地也相繼在2024年發(fā)布了加強(qiáng)新時(shí)代司法所建設(shè)的意見(jiàn)，對(duì)司法部意見(jiàn)的內(nèi)容進(jìn)行了落實(shí)。但是，目前實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能仍然沒(méi)有得到充分發(fā)揮。在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的時(shí)代背景下，司法所應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，創(chuàng)新基層治理方式，加強(qiáng)自身建設(shè)，融入鄉(xiāng)村社會(huì)，完善鄉(xiāng)村治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)自己的力量。

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[責(zé)任編輯：樊 霞]

作者簡(jiǎn)介：蘇 鵬（1998—），男，湖南衡陽(yáng)人，碩士研究生，主要從事法律史學(xué)方面的研究。