關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督的線索來源問題

馮孝科

摘 要：根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的行政違法行為線索可以依法進(jìn)行監(jiān)督，但理論和實(shí)務(wù)界對于“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”存在不同認(rèn)識，因此，為全面深化行政檢察監(jiān)督，保障行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)范化，需要進(jìn)一步明確“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的內(nèi)涵和外延。關(guān)于如何明確上述問題，其本質(zhì)是線索來源問題，通過理清對“履行法律監(jiān)督指責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的認(rèn)識，可以明確行政違法行為檢察監(jiān)督的案件線索來源，涵蓋了“四大檢察”履職中發(fā)現(xiàn)，但是從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工來看，行政違法行為檢察監(jiān)督職能主要由行政檢察部門承擔(dān)。

關(guān)鍵詞：行政違法行為檢察監(jiān)督 線索來源 行政檢察 檢察權(quán)

一、關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督線索來源的觀點(diǎn)

根據(jù)黨中央《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)，應(yīng)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。由此可知，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的問題，也即行政違法行為檢察監(jiān)督案件線索來源問題，是檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提，要求我們在檢察實(shí)務(wù)中必須正確理解、準(zhǔn)確把握。

一定意義上講，行政違法行為檢察監(jiān)督要求“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，這既是對線索渠道的規(guī)定，同時也體現(xiàn)了監(jiān)督的限度，具有雙重價值。一方面，要求檢察機(jī)關(guān)的行政違法行為監(jiān)督要與檢察職能具有關(guān)聯(lián)性，防止監(jiān)督范圍的盲目擴(kuò)大，避免權(quán)力的擴(kuò)張。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，不可能另行建立一套監(jiān)督行政違法的體系，只有不脫離檢察活動發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督行政違法，才是適當(dāng)?shù)暮侠淼摹Ａ硪环矫?，也賦予檢察機(jī)關(guān)自主性，防止當(dāng)事人怠于行使救濟(jì)權(quán)，凡事都向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，避免出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)既無能力處置，減損其法律監(jiān)督地位和權(quán)威的情形。那么，對于如何準(zhǔn)確理解“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在《意見》中，行政違法行為檢察監(jiān)督寫在了“全面深化行政檢察監(jiān)督”部分，且這項(xiàng)工作在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部主要由行政檢察部門承擔(dān)，因此，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，應(yīng)當(dāng)指的是在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)有所偏頗。僅從字義上就可以明確，“履行法律監(jiān)督職責(zé)”不等于“履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)”。作為黨中央新賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)工作職責(zé)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部需要明確具體的承擔(dān)部門，但不能因?yàn)樵擁?xiàng)工作職責(zé)由某一部門承擔(dān)，就將案件來源限縮于該具體承擔(dān)部門開展傳統(tǒng)業(yè)務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)。特別是，檢察機(jī)關(guān)對于辦理行政訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的行政違法進(jìn)行監(jiān)督早有規(guī)定，如作此限制，既體現(xiàn)不出黨中央賦予新時代檢察機(jī)關(guān)重大政治責(zé)任的意義，也體現(xiàn)不出對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的優(yōu)化和拓展。因而，科學(xué)和合理的觀點(diǎn)，是將檢察機(jī)關(guān)行使檢察職權(quán)活動中發(fā)現(xiàn)的案件線索，均納入監(jiān)督視野。

二、“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的內(nèi)涵和外延

檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后形成了“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”法律監(jiān)督格局，因此，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”或者說在行使檢察職權(quán)中發(fā)現(xiàn)，從內(nèi)涵方面講，檢察機(jī)關(guān)在履行“四大檢察”職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為均可以納入監(jiān)督范疇?！霸诼男蟹杀O(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，應(yīng)當(dāng)指的是在履行“四大檢察”法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作的線索來源涵蓋刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等方面，只要是在行使《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第20條相關(guān)檢察職權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)，均應(yīng)當(dāng)屬于“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。

我們還要關(guān)注“履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的合理外延。檢察權(quán)運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)除了履行上述“四大檢察”職責(zé)外，還需要擔(dān)負(fù)其他法定職責(zé)。如根據(jù)《人民檢察院組織法》等法律的規(guī)定，對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作、接受上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)、提交立法和法律解釋的提案、制定司法解釋、對引渡請求進(jìn)行審查并批準(zhǔn)等非典型意義上的法律監(jiān)督職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在履行這些職責(zé)中發(fā)現(xiàn)案件線索的，自然也屬于“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。同時，法律監(jiān)督不僅是對外部的監(jiān)督，也包括對自身的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)案件管理部門作為檢察業(yè)務(wù)工作中樞，具有監(jiān)督管理和服務(wù)保障兩大主責(zé)［1］，其在以案件質(zhì)量評查、數(shù)據(jù)分析研判、流程監(jiān)督管理等過程中發(fā)現(xiàn)的，以及在接受人民監(jiān)督員外部監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法線索應(yīng)屬于“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。另外，檢察司法輔助部門履行輔助偵查、配合審查、檢驗(yàn)鑒定等職責(zé)，及檢察機(jī)關(guān)利用“兩法銜接”平臺開展監(jiān)督工作，均為檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督職責(zé)具體業(yè)務(wù)的合理延伸，亦可納入“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。

除此之外，檢察機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人申請或控告是否屬于“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，系界定監(jiān)督范圍外延的爭議點(diǎn)。根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第46條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第114條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人關(guān)于公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件存在違法行為的檢舉、控告，屬于法律規(guī)定的檢察職責(zé)。但由此往一般化推演，得出受理當(dāng)事人申請或控告屬于“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，似乎以偏概全。畢竟，現(xiàn)有法律僅是針對部分違法行為授權(quán)，在目前所有信訪不能完全導(dǎo)入司法程序的情況下［2］，一般化推演將直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)異化成信訪單位，加之我國行政機(jī)關(guān)類型繁多，有限的檢察力量也很難建構(gòu)起對行政機(jī)關(guān)全面監(jiān)督的體系。至于在行政違法行為監(jiān)督中如何把握受理當(dāng)事人申請或控告，對于法律有明確規(guī)定的情形檢察機(jī)關(guān)可以介入，如控告申訴部門對民事、行政和刑事訴訟監(jiān)督過程中的控告申訴的受理。對于法律無明確規(guī)定的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保持審慎的態(tài)度，在堅持有限監(jiān)督原則的前提下，對嚴(yán)重影響人民群眾人身自由和財產(chǎn)安全的重點(diǎn)領(lǐng)域、人民群眾無法通過其他途徑有效救濟(jì)其合法權(quán)益的情形［3］，試點(diǎn)式的能動履職。

在明確案件來源渠道的同時，檢察機(jī)關(guān)還要建立線索研判機(jī)制，對于發(fā)現(xiàn)的線索只能稱之為案源，能否成為案件，尚需檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過研判。而這也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的主動性，能夠保持“監(jiān)督”屬性，避免淪為信訪機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)對于發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行初步研判，分析行政行為是否已經(jīng)作出，是否屬于監(jiān)督的重點(diǎn)范圍，當(dāng)事人是否存在救濟(jì)權(quán)利，是否存在與行政權(quán)、司法權(quán)的沖突，通過研判確定是否受理并開展監(jiān)督。

三、行政違法行為案件的線索類型及監(jiān)督重點(diǎn)

行政違法行為檢察監(jiān)督的案件線索來源，雖然涵蓋“四大檢察”履職中發(fā)現(xiàn)，但是從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工來看，行政違法行為檢察監(jiān)督職能主要由行政檢察部門承擔(dān)，在行政檢察工作中發(fā)現(xiàn)的案件線索為行政違法行為檢察監(jiān)督的重要案件來源渠道，而行政檢察工作中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的情形又主要集中在行政訴訟監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作中，需要重點(diǎn)予以關(guān)注和研究。

（一）行政訴訟監(jiān)督案件中的行政違法行為監(jiān)督類型

對行政訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，既包括法院裁定或者判決錯誤、行政行為違法的案件，也包括法院裁定或者判決并無不當(dāng)?shù)姓袨檫`法的案件。一般來說，行政訴訟監(jiān)督案件中的行政違法行為監(jiān)督類型，主要針對的是后者，因?yàn)榍胺N情形原則上是通過提出（提請）抗訴或者再審檢察建議的方式，達(dá)到糾正行政違法行為的目的。

1.人民法院裁定駁回起訴或者不予立案并無不當(dāng)，但被訴行政行為確有錯誤。這種情形是典型的行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”。受行政訴訟關(guān)于行政行為合法性審查等因素影響，不少行政案件反復(fù)糾纏于被訴行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍、起訴人是否具備原告資格、提起訴訟是否超過起訴期限等立案和起訴條件的審理，歷經(jīng)一審、二審、再審等程序，均未就當(dāng)事人所主張的訴求進(jìn)行實(shí)體審理。另外，還有一些案件確因行政相對人怠于提起訴訟，從而導(dǎo)致超過了起訴期限，但因行政行為未經(jīng)司法審查，不排除有錯誤的可能?！俺绦蚩辙D(zhuǎn)”并未實(shí)質(zhì)解決當(dāng)事人訴求，需要行政檢察介入，監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)的錯誤行政行為，切實(shí)維護(hù)申訴人的合法權(quán)益。

2.法院裁定或者判決并無不當(dāng)?shù)辉V行政行為的相關(guān)行為違法。檢察人員在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，在審查被訴行政行為合法性的同時，也要兼顧與被訴行政行為相關(guān)的行政行為是否合法。

3.不具備抗訴必要性，但行政行為確有錯誤。行政檢察肩負(fù)著既監(jiān)督法院公正司法，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的“一手托兩家”的職責(zé)和使命。檢察人員在審查行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件時，發(fā)現(xiàn)人民法院生效裁判認(rèn)定事實(shí)或者適用法律等錯誤，即使提出抗訴啟動再審程序，亦無法真正解決行政爭議，既徒增當(dāng)事人的訴累，又不利于司法資源的節(jié)約。比如人民法院在審理行政訴訟案件時，會依次審查被訴行為是否屬于行政訴訟受案范圍、起訴人是否具備原告資格、是否超過起訴期限等因素，對人民法院以起訴人不具備原告資格駁回起訴，檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，但該起訴確實(shí)已經(jīng)超過起訴期限，則此類案件不具備抗訴必要性，但若發(fā)現(xiàn)被訴行政行為確有違法，應(yīng)當(dāng)依法能動履職，通過制發(fā)檢察建議的方式予以監(jiān)督糾正。

（二）行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中的行政違法行為監(jiān)督類型

1.行政機(jī)關(guān)怠于強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政行為一經(jīng)作出便具有執(zhí)行力，即要求行政主體與行政相對人對其內(nèi)容予以完全實(shí)現(xiàn)的法律效力。為此，法律規(guī)定部分行政機(jī)關(guān)對部分行政決定具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如公安機(jī)關(guān)對作出的行政拘留決定具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制扣劃所欠稅款，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門有權(quán)報經(jīng)同級人民政府同意后對其作出的強(qiáng)制拆除違法建筑的決定予以強(qiáng)制執(zhí)行，等等。同時，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，依照該法規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果無正當(dāng)理由超過法定申請強(qiáng)制執(zhí)行的期限，人民法院將裁定不予受理。

可知，如果行政機(jī)關(guān)怠于采取強(qiáng)制執(zhí)行措施或者怠于申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，生效行政決定所確定的義務(wù)就有可能無法實(shí)現(xiàn)，既影響行政執(zhí)法的權(quán)威，也存在國有財產(chǎn)流失和公共利益受損的風(fēng)險?！度嗣駲z察院行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作指引（試行）》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)未按照法律規(guī)定期限向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行或者沒有正當(dāng)理由逾期申請強(qiáng)制執(zhí)行的，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。因此，對履職中發(fā)現(xiàn)的此種違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)督意見，督促行政機(jī)關(guān)予以糾正。

2.行政行為本身存在違法情形。在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，針對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，由于沒有經(jīng)過復(fù)議、訴訟程序，而法院的合法性審查期限又較短，不排除有些行政非訴執(zhí)行申請中的行政行為本身存在違法的情形。同時，也應(yīng)當(dāng)注意，人民法院對非訴執(zhí)行案件中行政行為審查程度為“明顯違法”的標(biāo)準(zhǔn)，與行政訴訟中“合法性審查”的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差別。因此，檢察人員要有“發(fā)現(xiàn)問題、解決問題”的意識和能力，通過采取制發(fā)檢察建議等監(jiān)督方式，予以有效監(jiān)督。

3.法院作出“裁執(zhí)分離”的裁定后，作為執(zhí)行主體的行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)行的。最高法《關(guān)于“裁執(zhí)分離”后行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施行為是否具有可訴性問題的批復(fù)》認(rèn)為，人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其行政行為的案件，對行政行為的合法性進(jìn)行審查。人民法院依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的，行政機(jī)關(guān)就其申請并經(jīng)法院審查準(zhǔn)予執(zhí)行的行政決定所實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為，仍屬于行政行為。［4］司法實(shí)踐中，作為執(zhí)行主體的行政機(jī)關(guān)可能不是申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)，或者因?yàn)槿藛T緊張、執(zhí)行阻力大等原因，客觀存在怠于執(zhí)行的問題。檢察機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)及時執(zhí)行，防止久拖不決。

需要說明的是，除了行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件外，在其他行政檢察監(jiān)督案件類別中，比如行政審判違法行為監(jiān)督和行政裁判執(zhí)行監(jiān)督案件中均可能發(fā)現(xiàn)行政違法行為監(jiān)督的案件線索。另外，還有一些其他的行政違法行為監(jiān)督案件線索。比如，黨委和人大交辦的案件。檢察機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)自覺主動接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時，檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，依法接受人大監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在開展行政違法行為監(jiān)督工作過程中，需要積極爭取黨委、人大的支持，黨委、人大在履職過程中會掌握一些行政機(jī)關(guān)的行政違法行為監(jiān)督案件線索，檢察機(jī)關(guān)對于黨委人大交辦的案件線索可以視作線索來源之一。