預防性環(huán)境行政公益訴訟的完善路徑

劉慧 馬亮

摘 要：風險社會背景下環(huán)境司法范式面臨轉型，其中環(huán)境行政公益訴訟制度理應發(fā)揮其預防性功能。當前預防性環(huán)境行政公益訴訟面臨著損害救濟理念根深蒂固、法律屬性不明晰、法律適用規(guī)則存有疏漏等困境。有必要從理論驅動分析，準確將預防性環(huán)境行政公益訴訟定位于執(zhí)法監(jiān)督之訴，并就關聯(lián)法律制度的適配關系作出妥當?shù)恼{和。進而從訴權主體、訴之范圍、訴前程序、起訴要件、舉證責任等方面統(tǒng)籌優(yōu)化預防性環(huán)境行政公益訴訟的核心制度規(guī)則。

關鍵詞：風險預防原則 國家環(huán)保義務 環(huán)境公益訴訟 執(zhí)法監(jiān)督之訟 完善路徑

黨的二十大報告明確要求“完善公益訴訟制度”。在環(huán)境法治預防主義范式轉型的背景下，體現(xiàn)司法能動主義的預防性環(huán)境公益訴訟業(yè)已成為我國環(huán)境法的重要命題。然而在現(xiàn)代公共治理任務愈發(fā)繁重的情境下，即便行政機關具有環(huán)境風險規(guī)制的專業(yè)優(yōu)勢和強勢地位，仍無法確保行政執(zhí)法效能完美無瑕。有鑒于此，完善預防性環(huán)境行政公益訴訟對督促政府規(guī)范有效執(zhí)法以應對潛在的生態(tài)環(huán)境風險具有現(xiàn)實緊迫性。但當前預防性環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)理論支撐薄弱、制度定位不清且“單邊先行”等失衡態(tài)勢。因此，有必要從預防性環(huán)境行政公益訴訟之困局出發(fā)，厘定訴訟屬性，并提出具體的制度進路，以期完善我國的環(huán)境公益訴訟制度體系。

一、預防性環(huán)境行政公益訴訟之適用困局

環(huán)境風險具有高度的不確定性、復雜性等特征，對以確定性損害結果為前提的傳統(tǒng)環(huán)境司法機理帶來諸多挑戰(zhàn)。如何有效回應風險社會視閾下我國環(huán)境司法范式的轉變，勢必首要解析當下預防性環(huán)境行政公益訴訟面臨的適用困局。

（一）根深蒂固的損害救濟理念

我國以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為代表的30多部環(huán)境法律中絕大多數(shù)已經明確了“預防為主”的價值導向，但“風險預防”多停留在理念層面，預防的范圍限于“危險防止”，并未就如何預防、預防何種風險/危險作出細致規(guī)定。這與預防對象的模糊性、不確定性具有一定的關聯(lián)。在實質意義上的風險預防理念下，保護環(huán)境和健康不是等到危害結果發(fā)生，而是在不確定損害是否會或者將要發(fā)生時，就預先采取預防措施。［1］但由于環(huán)境法治中風險預防貫徹不夠協(xié)調和徹底，實踐中環(huán)境行政公益訴訟遲遲未能涵蓋預防性司法之面向。可以說，根深蒂固的傳統(tǒng)事后損害救濟理念是預防性環(huán)境行政公益訴訟難以付諸實踐的首要成因。

（二）模糊不清的訴訟法律屬性

當前學界對是否應當設置該項訴訟存有疑惑，主要歸咎于其法律屬性和功能定位不明朗，對司法權是否干預行政權存有隱憂。例如，國外就有學者對荷蘭“Urgenda案”的裁決表達了反對意見，認為司法機構僭越了權力界限。［2］此外，法律法規(guī)和密集出臺的司法解釋并未對關聯(lián)機制之銜接作出規(guī)定。然而，區(qū)分預防性環(huán)境行政公益訴訟與關聯(lián)法律制度之適用關系，并對適用順位及銜接規(guī)則作出解釋是該項訴訟順利實施之保障。簡言之，預防性環(huán)境行政公益訴訟的順利實施亟需明晰兩個關鍵議題：一是為緩和法律與政治之間的張力需厘清該項訴訟的功能和法律屬性；二是就理順該項訴訟與其他環(huán)境公益救濟法律制度的適配關系作出妥當?shù)恼{和。

（三）存有疏漏的法律適用規(guī)則

實證考察發(fā)現(xiàn)，僅少許行政公益典型案件體現(xiàn)了風險預防的思路與特征，如“防城港紅樹林保護案”“萬峰湖專案”“吉林飲用水保護案”等。然而，這些極具研究價值的案件明顯仍難以掙脫當前于法無據(jù)的困境。預防性環(huán)境行政公益訴訟并無明確的法律依據(jù)，實證法的缺失直接阻礙了以抵御生態(tài)環(huán)境風險為目標的行政公益訴訟案件的推進。申言之，法律規(guī)范的保守和適用規(guī)則的遺漏、核心機制的空白及相鄰法律制度間銜接規(guī)則的失調和錯亂共同造就了當前預防性環(huán)境行政公益訴訟的實踐現(xiàn)狀。

二、預防性環(huán)境行政公益訴訟之制度解析

為進一步識別預防性環(huán)境公益訴訟的本質，可從理論驅動、屬性厘定、制度辨析三個維度對預防性環(huán)境行政公益訴訟制度進行解析。

（一）理論驅動：國家義務與風險預防

隨著“環(huán)境國”新形態(tài)的應運而生，政府環(huán)境治理有了強勁的理論基礎。2018年《中華人民共和國憲法修正案》中的“生態(tài)文明”“美麗中國”概念和其他憲法關聯(lián)條款共同表達了國家環(huán)保義務，因此，政府承擔著積極維護公民環(huán)境權益的職責和義務。從環(huán)境損害產生的時間階段來看，國家環(huán)境保護義務可以分為現(xiàn)狀保持義務、危險防御義務和風險預防義務。［3］對這些理論進行比較和分析可知，大多數(shù)觀點認為國家環(huán)保義務應包含風險預防義務?！皣伊x務的實現(xiàn)有賴于國家權力的運行”［4］，因此國家的環(huán)境風險預防義務應貫穿環(huán)境立法、執(zhí)法和司法的各階段和全過程。當前我國環(huán)境法律救濟體系中所規(guī)定的“預防為主”“風險預防”“風險防控”等主要是指損害預防義務，在履行損害預防義務時一般已經對環(huán)境損害/危險的因果關系有了相當程度的認識，而風險預防的認定仍受困于科學技術上的不確定性，在此背景下，面對科學技術上不確定的生態(tài)環(huán)境風險，國家（包括立法、執(zhí)法和司法三個子系統(tǒng)）只能成為風險預防義務的“準責任人”，利用其他主體所不具備的優(yōu)勢承擔起國家的環(huán)境風險預防義務。

事實上，無論是國際法還是國內法，風險預防原則早已演變?yōu)榄h(huán)境法治的基本原則。這一原則在2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》已經得到體現(xiàn)，也得到了中國環(huán)境法學界的認可，由此可見，從后果控制到風險預防的轉變是中國環(huán)境法治轉型的一個重要標志。［5］隨著國家職能的轉變，為了增進生態(tài)環(huán)境公共福祉并應對生態(tài)環(huán)境風險的不確定性，一國可通過立法、行政和司法等措施履行國家環(huán)保義務。在具有環(huán)境損害可能性時，即使在沒有明確的科學證據(jù)來對因果關系作出精準證明的前提下也應采取適當?shù)拇胧?。預防性環(huán)境行政公益訴訟是風險預防原則在環(huán)境司法領域的重要體現(xiàn)之一，是從司法方面對可能產生不可逆轉的環(huán)境風險“防患于未然”的訴訟活動。在環(huán)境司法的語境下，國家環(huán)保義務與風險預防原則驅動的司法能動主義為訴訟介入具有高度不確定性的生態(tài)環(huán)境風險提供了法理可能。

（二）應然屬性：監(jiān)督執(zhí)法之訴

從性質和功能上來看，行政權是危險防止的最優(yōu)選項。但行政執(zhí)法并不總是積極有效的，政府及其部門時常陷入疲軟無力的僵局。如有學者所言，環(huán)境案件中“一定存在著某個負有行政管理職責的行政機關”［6］。我國憲法規(guī)定檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，檢察機關的監(jiān)督和矯正功能絕非越位，而是其職責所在。由此可見，檢察機關可以起訴違法行使職權或怠于行使職權的行政機關，通過外部監(jiān)督力量的介入及時矯正行政機關的環(huán)境行政行為，以遏制環(huán)境損害結果發(fā)生、維護環(huán)境公共利益。因此，預防性環(huán)境行政公益訴訟理應歸屬為矯正政府環(huán)境行政行為的監(jiān)督執(zhí)法之訴。此外，從主體資格來看，社會公眾亦有監(jiān)督權之基礎。如美國環(huán)境法治實踐中的公民訴訟制度和德國的行政公益訴訟制度亦如此。拉美地區(qū)的《埃斯卡蘇協(xié)定》［7］和歐洲的《奧胡斯公約》也有類似規(guī)定?？傊?，通過法律監(jiān)督，檢察機關等有權就行政機關的違法行為或者不作為提起監(jiān)督執(zhí)法之訴。

（三）制度辨析：相鄰制度之銜接

1.與環(huán)境行政執(zhí)法之辨析。對二者之辨析應回歸至行政權與司法權關系的一般原理中進行分析，預防性環(huán)境行政公益訴訟是司法權之體現(xiàn)，與行政執(zhí)法并不是對立關系，而是目標一致、相互協(xié)作的互補關系。從權力屬性上來講，行政權本質上是管理權，司法權是判斷權和裁決權。尤其在風險社會下，行政權具有預防環(huán)境風險之優(yōu)勢，理應在環(huán)境治理中“沖鋒在前”，司法權應尊重行政判斷。當生態(tài)環(huán)境風險沒有得到及時遏制時應啟動司法權，亦能對行政權起監(jiān)督作用，能夠有效彌補“公體執(zhí)行的空白或軟弱”的現(xiàn)象。［8］在具體的銜接時，既要堅持行政執(zhí)法優(yōu)先、預防性環(huán)境行政公益訴訟作為補充的基本原則，也要實現(xiàn)二者的優(yōu)勢合作，優(yōu)化訴前程序的適用。訴前程序是指訴訟主體通過訴訟手段尋求救濟的前提是優(yōu)先利用內部程序或行政救濟，救濟無果時才可采用司法程序。［9］

2.與預防性環(huán)境民事公益訴訟之辨析。兩者之適用關系無法脫離環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之關系，它們是環(huán)境公益訴訟制度下衍生的并行制度，具有一定的“同源性”，但環(huán)境民事公益訴訟側重于對企業(yè)等環(huán)境違法主體的監(jiān)督和生態(tài)損害的預防、救濟與賠償，而環(huán)境行政公益訴訟側重對環(huán)境行政監(jiān)管等部門的監(jiān)督，使其能夠積極、合法地行使職權，維護環(huán)境公共利益。相比之下，預防性環(huán)境行政公益訴訟重心在于通過矯正行政權實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的維護，通過監(jiān)督政府執(zhí)法來間接實現(xiàn)環(huán)境公共利益的保護。［10］筆者認為，應當堅持“分工協(xié)作、行政優(yōu)先”的基本原則構建全面、均衡的公益訴訟體系。

三、預防性環(huán)境行政公益訴訟之完善進路

基于訴訟法之核心要義——訴權和訴之利益，應從訴權主體、訴之范圍、訴前程序、起訴要件、舉證責任等維度優(yōu)化預防性環(huán)境行政公益訴訟之核心規(guī)范，從而完善預防性環(huán)境行政公益訴訟的制度體系。

（一）拓展訴權主體

作為環(huán)境法領域極具道德權威的價值觀，多元共治回答了緣何預防性環(huán)境行政公益訴訟需要拓展社會公眾參與環(huán)境治理的路徑?；诙嘣仓蔚睦砟?，應當拓展預防性環(huán)境行政公益訴訟的訴權主體。政府、企業(yè)、第三方主體的權利（力）和義務配置形成了良性的監(jiān)督與管制互動時，環(huán)境法治才能趨于平衡狀態(tài)。［11］因此，引入第三方社會組織作為訴權主體十分必要。首先，第三方主體范圍廣泛、人員眾多，尤其是我國地廣人多、案件來源多樣，需要更多主體的介入以形成協(xié)作式、開放式的環(huán)境共治格局。其次，第三方主體提起訴訟契合了環(huán)境公共利益的主體不特定性、公共性、非排他性、普惠性等特征。最后，第三方主體提起訴訟能夠完善政府與社會公眾之間的監(jiān)督關系，拓寬公眾督政的渠道，延伸公眾參與的范圍，最終形成“行政力量為第一線、司法力量為第二線、社會公眾全程參與監(jiān)督的環(huán)境公益保護模式”［12］。

（二）拓寬訴之范圍

《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規(guī)定了可在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領域提起行政公益訴訟案件。在適用的具體情形上，筆者按照違法行政行為作出的時間順序將其分為三個階段，即違法行政行為處于商討階段尚未作出、違法行政行為已經作出但實際損害結果尚未出現(xiàn)、違法行政行為已經作出且損害結果已經出現(xiàn)。針對第三階段，法律已明確授權檢察機關可以提起行政公益訴訟。由于生態(tài)環(huán)境具有易損性、脆弱性等特征，加之環(huán)境風險的復雜性，針對具有產生生態(tài)環(huán)境損害風險的行政行為也應納入行政公益訴訟的適用范圍，應從制度層面授權檢察機關和第三方主體就前兩個階段的行政行為及行政機關不作為的情形提起預防性環(huán)境行政公益訴訟。

（三）重視訴前程序

關于該項制度的訴前程序，理論界和實務界基本持一致觀點，均認為應加強訴前程序的塑造和優(yōu)化適用，矯正“過度的司法能動主義”。應保證訴前程序方式的多樣性，除檢察建議外，聯(lián)席會議、專家研討會、座談會等磋商方式亦可實現(xiàn)靈活適用訴前程序的目的。例如，廣西壯族自治區(qū)防城港市人民檢察院在得知紅樹林面臨死亡危險時立即啟動磋商程序，并與廣西海洋研究院、紅樹林研究中心召開專家座談會探索紅樹林的長效保護機制，將專家意見及時通報有關行政機關。此案較好地運用了行政公益訴訟的訴前磋商程序，節(jié)約了司法資源，有效地規(guī)避了紅樹林所面臨的死亡風險。

（四）完善起訴要件

預防性環(huán)境行政公益訴訟的提起不僅要滿足環(huán)境風險的高度蓋然性，還應滿足行為發(fā)生后損害結果的不可逆轉性等條件。在認定風險時需要通過專業(yè)的論證過程，例如召開專家論證會、邀請受影響主體參與座談會并積極向有關部門尋求意見等。除此之外，行政機關違反法律法規(guī)和行政規(guī)章的義務或不作為，且將造成環(huán)境風險也是預防性環(huán)境行政公益訴訟啟動之必要條件。行政行為尚未作出，但具有“實際影響必然發(fā)生”［13］的情形，則具有啟動之必要。

（五）平衡舉證責任

為了平衡兩造雙方的舉證負擔和訴訟結構，預防性環(huán)境行政公益訴訟應以因果關系推定為舉證分配規(guī)則。原告和公益訴訟起訴人等主體需要提供初步材料證明危險/風險存在的蓋然性，被告需要對其行為不會造成危險/風險的發(fā)生提供證據(jù)。具體來講，在給付之訴即針對行政機關不作為的案件、確認行政法律行為違法的案件和確認行政行為無效的案件中，原告及公益訴訟起訴人等需要承擔初步證明責任，被告則需要就其行為不會造成生態(tài)環(huán)境風險承擔高度蓋然性的排除責任；在確認行政事實行為違法的案件中，原告及公益訴訟起訴人等需要承擔“誰主張誰舉證”的證明責任，被告承擔排除危險發(fā)生的證明責任。