行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)依法履職的認(rèn)定難題及紓解

董史統(tǒng) 薛遠(yuǎn)芳 溫望望

摘 要：行政機(jī)關(guān)依法履職認(rèn)定，貫穿行政公益訴訟的訴前程序和訴訟程序。在行政機(jī)關(guān)依法履職認(rèn)定實(shí)踐中，還存在將不作為等同于不依法履職、論證說(shuō)理淺嘗輒止、缺乏管用標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)依法履職的認(rèn)定，既要遵循履職判斷的文本內(nèi)涵、法律規(guī)定、執(zhí)法實(shí)踐，又要針對(duì)不同履職行為考慮不同評(píng)判要素。依法履職認(rèn)定要有合理性，以是否能通過(guò)履職有效保護(hù)受損公益作為實(shí)質(zhì)判斷的標(biāo)尺。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 依法履職判斷 依法行政

判斷行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)是行政公益訴訟的重要事項(xiàng)，難點(diǎn)在于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采用行為標(biāo)準(zhǔn)，即依法履職是行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定履行職責(zé)，基于行政訴訟法確立的合法性審查原則，公益是否受到侵害并不必然影響對(duì)行為合法性的審查。［1］還有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即要求因行政機(jī)關(guān)未依法履職或不作為而實(shí)際發(fā)生公益損害結(jié)果。［2］更有觀點(diǎn)認(rèn)為，判定標(biāo)準(zhǔn)要因時(shí)而變：就怠于或違法履行監(jiān)管職責(zé)的，采用行政行為是否合法的單一標(biāo)準(zhǔn)；就不完全履行監(jiān)管職責(zé)的，采用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，但仍存在侵害結(jié)果的，應(yīng)在復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上考量行為規(guī)律和客觀不能。［3］在“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的基本價(jià)值追求下，行政機(jī)關(guān)依法履職判斷對(duì)推動(dòng)公益訴訟縱深發(fā)展意義重大，亟需加強(qiáng)研究。

一、行政公益訴訟行政機(jī)關(guān)依法履職判斷中存在的問(wèn)題

（一）實(shí)質(zhì)性履職判斷還有欠缺

行政公益訴訟中判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職具有一定流程，即對(duì)照具體履職情況，歸類于相應(yīng)行政公益訴訟領(lǐng)域，抽象歸納不依法履職特點(diǎn)，通過(guò)查找相關(guān)履職依據(jù)，判斷是否合乎法律規(guī)范要求。這種判斷呈現(xiàn)“重程序認(rèn)定、輕實(shí)體判斷”特點(diǎn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)多作依法履職的法條符合性判斷，而很少進(jìn)行實(shí)質(zhì)性甄別。這種實(shí)質(zhì)性判斷，在實(shí)際操作中有賴于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)看，行為標(biāo)準(zhǔn)主要看行政主體具體實(shí)施的措施、手段與法條規(guī)范的比對(duì)；結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)則主要評(píng)估是否有效糾正違法行為或恢復(fù)公共利益。［4］判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職，還要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素，作出符合客觀實(shí)際情況的實(shí)質(zhì)判斷。

（二）不作為視同于不依法履職

在實(shí)踐中還存在一種誤區(qū)，容易把不作為現(xiàn)象認(rèn)定為不依法履職。這種現(xiàn)象的甄別，就涉及到行政不作為與不履行法定職責(zé)的界定問(wèn)題。在不履行法定職責(zé)形態(tài)中，怠于履職經(jīng)常會(huì)與不作為出現(xiàn)一定的重合。怠于履職可歸類于行政不作為，具體表現(xiàn)為主觀上存在一定的懈怠放松、客觀上存在一定的履職瑕疵、結(jié)果上表現(xiàn)為未能有效制止公益損害擴(kuò)大。但，不履行法定職責(zé)還存在無(wú)法履職的客觀不能情形，這種情形實(shí)質(zhì)上屬于無(wú)法作為，在情理和法理上難以歸類于“不依法履職”，需要兼顧原則性和靈活性處理。

（三）論證說(shuō)理淺嘗輒止較突出

從公益訴訟檢察實(shí)踐看，檢察官對(duì)依法履職判斷的論證說(shuō)理還略顯不足。如，在審查報(bào)告中，大多只提出違反法律規(guī)定、相關(guān)文件或直接作出行政機(jī)關(guān)不依法履職的最終判斷，缺乏必要的過(guò)程性行政論理說(shuō)明、實(shí)踐案例參照。行政機(jī)關(guān)職權(quán)劃分存在一定差異，多頭監(jiān)管背景下，由于涉及共同履職、協(xié)同履職問(wèn)題，難以從單一的履職事實(shí)直接作出判斷。因此，對(duì)各機(jī)關(guān)充分履職的判斷也應(yīng)考慮各方是否窮盡監(jiān)管手段、是否采取有效措施、是否仍有履職空間。［5］受限于辦案時(shí)間或辦案能力，履職具體情況鮮有在論證說(shuō)理中得到充分釋明。

（四）過(guò)程印證和案后檢視不足

就行政機(jī)關(guān)具體職責(zé)判斷而言，尤其需要檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)，既要了解相關(guān)法律政策，又要通曉實(shí)踐執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，就某一領(lǐng)域而言，行政機(jī)關(guān)精研行政業(yè)務(wù)多年，遠(yuǎn)比檢察機(jī)關(guān)專業(yè)和內(nèi)行。檢察機(jī)關(guān)受限于時(shí)間和精力，沒(méi)有在案件辦結(jié)后適時(shí)聽取行政機(jī)關(guān)意見或開展針對(duì)性復(fù)盤工作，沒(méi)有開展必要的過(guò)程檢視以交叉印證辦案的成效，尤其是在邀請(qǐng)有專門知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)人員參與案件過(guò)程印證等方面相對(duì)較為欠缺，將直接制約公益訴訟的辦案質(zhì)效。

二、影響行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)依法履職判斷的主要因素

（一）現(xiàn)實(shí)因素：職能交叉與精準(zhǔn)辦案的沖突

隨著國(guó)家行政體制改革深入推進(jìn)，特別是一些改革授權(quán)后，下級(jí)行政機(jī)關(guān)承接上級(jí)相關(guān)執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致改革后的行政執(zhí)法部門職能和“三定”方案職責(zé)，與原先法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)內(nèi)容不相吻合，存在履責(zé)主體不統(tǒng)一的情況。甚至，有的監(jiān)管部門還存在職能交叉、監(jiān)管脫節(jié)、配合不充分等問(wèn)題。而檢察公益訴訟制度自2017年7月確立以來(lái)，從無(wú)到有，面對(duì)監(jiān)管部門職能交叉等情況下的依法履職判斷，既無(wú)先例成案可供遵循，也無(wú)外域經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，無(wú)疑加大公益訴訟辦案難度。加之，公益訴訟檢察多以地域管轄為主，容易出現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)行政機(jī)關(guān)都由同一檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督情形，這時(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)依法履職判斷便面臨巨大壓力。

（二）制度因素：原則規(guī)定與指引缺乏的困局

最高檢雖然制定《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟辦案規(guī)則》），但也只就認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)情形進(jìn)行列舉，還缺乏相對(duì)詳細(xì)的規(guī)范性指引，需要一個(gè)從頂層設(shè)計(jì)到基層落實(shí)的過(guò)程。從《公益訴訟辦案規(guī)則》第72條規(guī)定看，人民檢察院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的依據(jù)是法律法規(guī)規(guī)章，辦案參考是行政機(jī)關(guān)的“三定”方案、權(quán)力清單、責(zé)任清單等相關(guān)文件。就實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)看，在辦案指導(dǎo)方面，指導(dǎo)性案例、典型案例、法院判例的參照意義和援引價(jià)值遠(yuǎn)大于法律規(guī)范或行政機(jī)關(guān)相關(guān)文件。當(dāng)前辦案指引存在整體較為缺乏、援引參照有效性不高等問(wèn)題，影響檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職的判斷。

（三）理念因素：固化傳統(tǒng)與質(zhì)疑思維的碰撞

在辦案過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)于“行政機(jī)關(guān)是否履職到位”在認(rèn)識(shí)上還存在不一致。一種普遍現(xiàn)象是認(rèn)為存在即合理，即對(duì)一些司空見慣的行政不作為、亂行為習(xí)以為常，不善于與不依法履職進(jìn)行關(guān)聯(lián)，不會(huì)主動(dòng)質(zhì)疑行政決定是否合法，更不會(huì)主動(dòng)查找法律依據(jù)和相似案例深入論證研判。對(duì)行政機(jī)關(guān)履職是否遵循法定規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的題中之義。這就要求檢察機(jī)關(guān)深化公益訴訟履職方式，以點(diǎn)帶面，不僅要針對(duì)已發(fā)生的明顯違法行為，還要緊盯潛在的未依法履職行為，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，協(xié)同加快依法行政的進(jìn)程。

（四）能力因素：復(fù)雜情況與穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)的鴻溝

部門分立和業(yè)務(wù)推進(jìn)后，檢察機(jī)關(guān)新增公益訴訟履職形式，監(jiān)督事項(xiàng)日益復(fù)雜化、多樣化，且行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理涉及多個(gè)職責(zé)交叉、多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同履職等情況日益普遍，越發(fā)考驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)的履職專業(yè)性。一個(gè)基本的現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前從事公益訴訟檢察業(yè)務(wù)的檢察官大部分來(lái)源于民事檢察、刑事檢察等部門，不具有行政法學(xué)歷背景或行政執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)復(fù)雜的行政行為和復(fù)雜的行政法規(guī)，難以在短時(shí)間內(nèi)有效適應(yīng)這種辦案需要，并就行政機(jī)關(guān)是否依法履職等監(jiān)督事項(xiàng)作出精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。

三、行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)依法履職判斷的紓解思路

（一）強(qiáng)化檢察主導(dǎo)作用，明確行政機(jī)關(guān)依法履職判斷的基本原則

1.框定文義內(nèi)涵外延。從文意解釋看，依法履職指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)開展履職行為；從法律層面看，是一種可持續(xù)、可參照的“約定俗成型”職務(wù)行為；從字面外延看，反向評(píng)價(jià)為未依法履職、怠于履職或不完全履職等情形，這種履職要素需有法律明確設(shè)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”支撐。目前認(rèn)定依據(jù)包括法律法規(guī)和“三定”方案、權(quán)力清單、責(zé)任清單等文件。前者為直接依據(jù)，后者為認(rèn)定參照，參考援引時(shí)要對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。［6］

2.遵從規(guī)范指引要求。行政機(jī)關(guān)依法履職判斷遵照“行為要件+結(jié)果要件+職權(quán)要件”標(biāo)準(zhǔn)，即以法定職責(zé)為依據(jù)，以是否積極采取有效措施、是否全面運(yùn)用監(jiān)管手段、是否有效保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益等為標(biāo)準(zhǔn)?！豆嬖V訟辦案規(guī)則》第82條對(duì)判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)作出類型化規(guī)定，尤其是將較常見的“敷衍整改”“虛假整改”等現(xiàn)象納入范圍。檢察機(jī)關(guān)作出的判斷，不能超出上述規(guī)定內(nèi)容。

3.兼顧執(zhí)法司法實(shí)踐。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否違反行政法規(guī)行為開展調(diào)查要遵循執(zhí)法司法慣例，在掌握初步證據(jù)基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)方式開展針對(duì)性調(diào)查，把握好調(diào)查邊界。［7］一方面，判斷履職行為有無(wú)被指導(dǎo)性案例、典型案例確認(rèn)為需普遍遵守的實(shí)務(wù)規(guī)范；另一方面，判斷檢察監(jiān)督、法院審理時(shí)，有無(wú)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)案件可供參照。

（二）遵循司法實(shí)踐需求，把握行政機(jī)關(guān)依法履職判斷的考量要素

1.細(xì)化“行為標(biāo)準(zhǔn)”中的主體性因素。對(duì)“作為但違法”，以是否超越權(quán)限、違法行使職權(quán)為審查重點(diǎn)，不對(duì)規(guī)范性文件擴(kuò)大解釋，綜合考慮級(jí)別、地域、流程等方面因素；對(duì)“完全不作為”，除判斷行政機(jī)關(guān)是否有義務(wù)職責(zé)外，也關(guān)注行政機(jī)關(guān)選擇問(wèn)題，即弄清行政機(jī)關(guān)監(jiān)管責(zé)任歸屬；對(duì)“未有效作為”，把握效力邊界，結(jié)合案情判斷行政機(jī)關(guān)是否已窮盡監(jiān)管手段，重點(diǎn)審查行政行為充分性和全面性；對(duì)“未及時(shí)作為”，重點(diǎn)審查履職時(shí)效性。［8］

2.追加“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”中的客觀性因素。將審查重點(diǎn)從受損事實(shí)是否存在擴(kuò)大轉(zhuǎn)為是否具有修復(fù)可能等因素評(píng)價(jià)上。一方面，要考慮公益受損事實(shí)的修復(fù)是否受地域、氣候等客觀因素影響，有無(wú)存在客觀不能情形；另一方面，對(duì)存在其他因素制約的，重點(diǎn)考慮會(huì)否影響后續(xù)修復(fù)可能性。故，對(duì)行政機(jī)關(guān)主觀上有履職意愿，但受客觀因素限制而存在無(wú)法履職、遲延履職或無(wú)法推進(jìn)整改進(jìn)程的情形，要充分考慮客觀因素的影響，不認(rèn)定為不依法履職。

3.考?！皬?fù)合標(biāo)準(zhǔn)”中的綜合性因素。融合考慮行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系和不足，并借助法治原則和職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，恰當(dāng)評(píng)估行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)窮盡所有可能使用的履職手段。在判斷前，通過(guò)實(shí)地勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)人員、調(diào)取行政執(zhí)法卷宗等方式查明相關(guān)事實(shí)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)職權(quán)行為合法性、合理性判斷，認(rèn)定是否存在通過(guò)其他行政行為彌補(bǔ)或消除公共利益受侵害的可能性以及能否開展有效的履職行為。

（三）堅(jiān)持利于辦案導(dǎo)向，細(xì)化行政機(jī)關(guān)依法履職判斷的實(shí)務(wù)甄別

1.歸納行政履職行為的抽象模型。首先，確定擬涉及的行政機(jī)關(guān)。分析具體行政機(jī)關(guān)的履職行為，判斷該行為是否需要介入監(jiān)督、應(yīng)列入法定領(lǐng)域還是拓展領(lǐng)域等，并根據(jù)領(lǐng)域情況，對(duì)號(hào)入座尋找相應(yīng)的被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。其次，厘清具體監(jiān)督管理職責(zé)。對(duì)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)涉及監(jiān)督管理職責(zé)交叉或多重的，既要確定監(jiān)督管理職責(zé)承擔(dān)者，也要評(píng)估監(jiān)督管理職責(zé)的由來(lái)和變遷，并結(jié)合案件的具體情況判斷歸類。

2.尋找高度匹配可能的法律依據(jù)。在對(duì)行政履職行為進(jìn)行高度抽象化、類型化的基礎(chǔ)上，結(jié)合個(gè)案實(shí)際，尋找相關(guān)規(guī)定包括法律條文的援引適用、“三定方案”關(guān)于職責(zé)的參考明確等。對(duì)單一監(jiān)管的履職行為判斷，重點(diǎn)應(yīng)放在其主要法律依據(jù)和相關(guān)參考規(guī)定上。對(duì)多頭監(jiān)管的履職行為判斷，如能找到明確法律法規(guī)，可直接跟進(jìn)監(jiān)督；對(duì)無(wú)法直接明確的，可參照既有司法判例、慣常做法予以監(jiān)督；實(shí)在難以厘清的，視情對(duì)數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)分別立案。［9］

3.作出符合經(jīng)驗(yàn)法則的實(shí)質(zhì)考量。判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職除要進(jìn)行匹配度檢驗(yàn)、適法性判斷外，還要兼顧常識(shí)、常理、常情，避免機(jī)械化套用，而陷入不問(wèn)情由的“僵化司法”誤區(qū)。有鑒于此，就要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性考察，將履職行為放在特定情境下考慮，權(quán)衡是否具備履行可行性，不能強(qiáng)人所難，要具有一定期待可能性。

（四）構(gòu)建效果檢視機(jī)制，驗(yàn)證行政機(jī)關(guān)依法履職判斷的預(yù)期實(shí)效

1.開展專項(xiàng)案件質(zhì)量評(píng)查。鑒于行政機(jī)關(guān)依法履職判斷較為專業(yè)，可邀請(qǐng)行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)I(yè)人員加入案件質(zhì)量評(píng)查小組，將評(píng)查落腳點(diǎn)放在行政機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)履職是否合法合理、檢察機(jī)關(guān)對(duì)依法履職判斷是否精準(zhǔn)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督說(shuō)理是否到位等方面。就案件質(zhì)量評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的檢察機(jī)關(guān)履職問(wèn)題，以業(yè)務(wù)分析報(bào)告、評(píng)查抄告單等形式，及時(shí)向辦案部門和辦案檢察官反饋，共同研究破解問(wèn)題的對(duì)策。

2.推進(jìn)辦案效果“回頭看”。邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和特約監(jiān)督員作為客觀公正的第三方群體，重點(diǎn)圍繞檢察機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)怠于履職的依據(jù)是否充分、行政機(jī)關(guān)后續(xù)整治是否到位等方面，對(duì)辦案效果進(jìn)行全面評(píng)估。實(shí)踐中，判斷督促行政機(jī)關(guān)履職是否到位，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)書面審查行政機(jī)關(guān)回復(fù)材料、實(shí)地走訪驗(yàn)證現(xiàn)場(chǎng)情況等方式較難做到，可充分借助無(wú)人機(jī)技術(shù)、“益心為公”志愿者力量等輔助方式，從側(cè)面印證檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的準(zhǔn)確性。

3.試行案后復(fù)盤研判機(jī)制。在案件辦結(jié)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)會(huì)同行政機(jī)關(guān)開展點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式的專題辦案經(jīng)驗(yàn)交流，對(duì)辦理的案件進(jìn)行全面的復(fù)盤研判分析，主要研究辦案中是否窮盡依法履職判斷相關(guān)因素、依法履職判斷標(biāo)準(zhǔn)是否符合案件實(shí)際、行政機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定理由是否認(rèn)可等，并就后續(xù)工作存在的改進(jìn)和提升空間進(jìn)行會(huì)商探討，推動(dòng)雙方就行政機(jī)關(guān)依法履職判斷實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識(shí)，形成保護(hù)公共利益的履職合力。