人民檢察院組織法修改相關(guān)問題研究

摘 要 作為專門規(guī)定人民檢察院組成和活動原則的法律，1979年人民檢察院組織法迎來了三十多年后的大修。本文鉤沉了人民檢察院組織法的發(fā)展歷程后，從內(nèi)涵、篇章體例、職權(quán)設(shè)定三個維度對人民檢察院組織法修改中應(yīng)注意而易忽視的問題予以剖析，提出修改應(yīng)當(dāng)注意人民檢察院組織法的內(nèi)涵與定位、廓清與憲法和三大訴訟法的關(guān)系、遵守五大原則，矯正篇章體例存在的結(jié)構(gòu)錯亂、體例無序問題，并重點對檢察職權(quán)規(guī)定存在的內(nèi)容與形式的諸多問題予以闡述，建議明確人民檢察院的通用檢察職權(quán)及專屬檢察職權(quán)，確保修改后人民檢察院組織法為推動司法改革深入發(fā)展、為實現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢提供堅強司法制度保障。

關(guān)鍵詞 人民檢察院 組織法 檢察職權(quán) 特殊案件 檢察權(quán)

作者簡介：東麗區(qū)人民檢察院課題組，天津市東麗區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.051

一、鉤沉：人民檢察院組織法的前世今生

欲知其所去，必先知其所來。我國人民檢察院組織法的發(fā)展與檢察制度的發(fā)展是息息相關(guān)、緊密相連的。就其誕生而言，早在商周時代，就有了行使類似現(xiàn)代監(jiān)察職能的御史制度。而現(xiàn)代意義上的檢察制度，一般認(rèn)為，是清末從日本引進(jìn)來的。1906年清政府頒布的《大理院審判編制法》中第一次規(guī)定了檢察制度。新中國的檢察組織法，則可以追蹤到1949年。當(dāng)年召開的第一屆中國人民政治協(xié)商會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第28條規(guī)定：“最高人民檢察署對政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國國民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任?！?2月20日毛澤東主席批準(zhǔn)頒布了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》。1951年9月，中央人民政府委員會第十二次會議又通過了《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》。以上述文件為基礎(chǔ)，在中共中央指示下，我國建立了“審檢分離”的獨立檢察制度。1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《人民檢察院組織法》，比較系統(tǒng)地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)、行使程序、組織原則和活動原則、檢察人員任免等?！拔幕蟾锩笔旰平僦?，檢察機(jī)關(guān)遭到嚴(yán)重破壞。1975年《憲法》第25條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各界公安機(jī)關(guān)行使”，從而在憲法上對檢察機(jī)關(guān)予以撤銷。文革后，1978年憲法重新設(shè)置檢察機(jī)關(guān)。1979年6月召開的第五屆全國人民代表大會第二次會議修改并通過了《人民檢察院組織法》。 這樣檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展進(jìn)入了社會主義新時期。2013年發(fā)布、2015年修正的十二屆全國人民常委會立法規(guī)劃均將人民檢察院組織法的修改作為第一類項目：即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。 這標(biāo)志著，人民檢察院組織法的修改已經(jīng)進(jìn)入了倒計時。

當(dāng)下，社會各界尤其是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對檢察院組織法的修改研究得如火如荼，各類文章不絕于案牘。然而，很多研究只是止于修改要加什么、修改如何更正原法中的不規(guī)范表述。然而，應(yīng)當(dāng)意識到，此次修改，絕不僅是止于修改表面的法條文字 ，而實際上是要將三十年的檢察機(jī)關(guān)組織法發(fā)展理論與實踐成果以法律的形式固定下來，是要將司法改革、司法責(zé)任制等新內(nèi)容灌注于新組織法的過程。同時，鑒于檢察院組織法的特點，并非所有東西都可以裝進(jìn)去的。綜上可知，必須從內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)和檢察職權(quán)三方面入手，方可以全面檢討人民檢察院組織法修改中應(yīng)注意的問題。

二、內(nèi)涵之辨：修改要守好基礎(chǔ)邊界

（一）人民檢察院組織法的字面含義

研究人民檢察院組織法，自然而然要明白兩個詞——“人民檢察院”、“組織法”?？季咳嗣駲z察院的含義及角色，最權(quán)威的解釋在憲法中?！稇椃ā返?29規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第131條規(guī)定，人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。組織，根據(jù)漢語大詞典指的是編制成的集體，組織法指的是專門規(guī)定某類國家機(jī)關(guān)的組成和活動原則的法律。實體法的一種。如中華人民共和國全國人民代表大會組織法、中華人民共和國國務(wù)院組織法等。所以人民檢察院組織法，指的自然是專門規(guī)定人民檢察院組成和活動原則的法律。

（二）憲法對人民檢察院組織法的概括規(guī)定

《憲法》第130條規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。最高人民檢察檢察長每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。人民檢察院的組織由法律規(guī)定。第132條規(guī)定，最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。第133條規(guī)定，最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)。這些都對人民檢察院的組織予以了概括規(guī)定。

通過對《憲法》中的人民檢察院組織法的相關(guān)規(guī)定，我們可以清晰地得出以下結(jié)論：一是《憲法》對人民檢察院組織法予以概括授權(quán)規(guī)定?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，對檢察權(quán)的行使、檢察機(jī)關(guān)的組織予以法律確認(rèn)并概括規(guī)定了最主要事項。 二是《憲法》授權(quán)人民檢察院組織法另行詳細(xì)規(guī)定。由于憲法的定位與作用，其不可能對檢察院組織法的全部內(nèi)容予以規(guī)定，因而它授權(quán)另行制定基本法律對檢察院組織予以細(xì)化。三是檢察院組織法應(yīng)該有其自身邊界。也就是說檢察院組織法只是規(guī)定人民檢察院的組織和活動原則等基本內(nèi)容，不能也不應(yīng)要求其承載那些本不屬于它的使命。如檢察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，司法改革中具體運行的一些問題，這些或過于宏觀、或過于細(xì)化，并非人民檢察院組織法所重視的內(nèi)容，不能過于強求。

（三） 人民檢察院組織法與其他法律的關(guān)系

厘清人民檢察院組織法的邊界，一個重要方面就是正確看待其與其他法律的關(guān)系。

首先是其與三大訴訟法的關(guān)系。理論上，三大訴訟法和組織法都屬于全國人民通過的基本法律，位階相同，并且兩者都與訴訟、與法治的運行密切相關(guān)。但兩者著眼的重點有所區(qū)別。組織法側(cè)重機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)的建設(shè)完備，而訴訟法則傾向于訴訟中程序的完善與職能的充分發(fā)揮。 組織法奠定組織基礎(chǔ)，訴訟法搭建組織發(fā)揮作用平臺。組織法在明確檢察機(jī)關(guān)職能作用的基礎(chǔ)上，力爭實現(xiàn)與訴訟法的順暢銜接，有效發(fā)揮檢察監(jiān)督作用，推動社會法治發(fā)展。因而可以說，兩者相輔相成又各自獨立地在各自平臺上發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

其次是人民檢察院組織法與人民法院組織法的關(guān)系。毋庸諱言，現(xiàn)行的兩法在內(nèi)容構(gòu)成等方面保持了高度的相似性，同時針對兩法的修改，立法機(jī)關(guān)也是保持兩者要同步的意識。一方面這與我國一府兩院的組織架構(gòu)有關(guān)，但另一方面，也容易陷入把兩法混同的誤區(qū)。究其根源，是多數(shù)人在心底中把兩者等同或類比起來，認(rèn)為兩者的共同性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于不同性。然而，事實是這樣嗎？至少在筆者看來，還有待商榷。就功能而言，審判機(jī)關(guān)追求的是定分止?fàn)?、懲罪懾眾，而檢察機(jī)關(guān)追求的則是法律監(jiān)督、維護(hù)正義。檢察機(jī)關(guān)辦理案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是結(jié)束，而只是其法律監(jiān)督作用的一部分或者開始。這就決定了人民檢察院組織法與人民法院組織法的內(nèi)容與修訂應(yīng)當(dāng)具有自身特點的必要性。尤其是在當(dāng)前司法改革的大環(huán)境下，“當(dāng)歸上帝的歸上帝、當(dāng)歸撒旦的歸撒旦”。和而不同才是根本。

（四） 人民檢察院組織法的基本定位

通過對人民檢察院組織法概念的分析，對其與其他法律的區(qū)別，對其發(fā)展脈絡(luò)的梳理，我們可以逐漸清晰地看到人民檢察院組織法的基本定位，即人民檢察院組織法是什么？應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么？應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)什么？

人民檢察院組織法是什么？人民檢察院組織法是對憲法有關(guān)人民檢察院組織固定的細(xì)化規(guī)定，其應(yīng)當(dāng)圍繞人民檢察院的特定屬性，明確檢察機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)等。這既是檢察機(jī)關(guān)開展工作的基礎(chǔ)，也是其立足之本。

應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么？人民檢察院組織法應(yīng)當(dāng)解決人民檢察院組織工作中的基本問題，規(guī)定人民檢察院組織運轉(zhuǎn)的基本形態(tài)與結(jié)構(gòu)，其應(yīng)當(dāng)在有利于實現(xiàn)檢察監(jiān)督職能的前提下對檢察機(jī)關(guān)組織予以規(guī)定，但并不應(yīng)該涉及其他應(yīng)當(dāng)由訴訟法規(guī)定的具體程序，否則便是逾越了邊界。

應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)什么？檢察院組織法的目標(biāo)從根本上來說，應(yīng)當(dāng)是有助于發(fā)揮檢察職能、促進(jìn)社會發(fā)展，為建設(shè)富強文明民主和諧的社會主義現(xiàn)代化國家保駕護(hù)航。在當(dāng)前層次下，應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)憲法對檢察機(jī)關(guān)的期待、有助于實現(xiàn)司法改革大背景下檢察機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)型、有助于厘清檢察機(jī)關(guān)內(nèi)外部各復(fù)雜組織關(guān)系、形成推動檢察工作發(fā)展的原動力。

（五） 人民檢察院組織法修改的基本原則

厘定了概念、廓清了關(guān)系之后，修改應(yīng)遵循的基本原則也就呼之欲出了。具體說來：一是堅持法律監(jiān)督的原則。人民檢察院是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其組織法的所有內(nèi)容也都應(yīng)該與其法律監(jiān)督屬性有關(guān)。二是服務(wù)司法改革原則。當(dāng)前司法改革如火如荼，組織法修改適逢其會，必須將司法改革的成果以立法形式規(guī)定下來，實現(xiàn)可持續(xù)、規(guī)范化。三是檢察職權(quán)分層分級原則。如檢察解釋權(quán)、司法解釋和規(guī)范性文件審查建議權(quán)等檢察職權(quán)只能由最高人民檢察院行使，應(yīng)當(dāng)與各級地方人民檢察機(jī)關(guān)行使的檢察職權(quán)分開規(guī)定，既是突出最高檢的法律地位、作用的特殊性，也能兼顧各級檢察機(jī)關(guān)職權(quán)規(guī)定中的平衡性和并列關(guān)系。 四是刑民行領(lǐng)域、訴訟與非訴訟職權(quán)分列原則。從今后發(fā)展趨勢來看，民事、行政方面的檢察職權(quán)會日益重要，檢察職權(quán)多元化趨勢會越來越明顯，有必要分門別類地單列出來。特別是訴訟與非訴訟的檢察職權(quán)分列，有利于凸顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)不僅體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，而且還體現(xiàn)在行政執(zhí)法乃至立法等更多更廣領(lǐng)域。五是原則性與靈活性相結(jié)合原則。在修改中，針對涉及檢察機(jī)關(guān)核心利益職能的必須牢牢堅守、堅持原則，對于一些目前無法入法的暫時放棄，確保修改的順利進(jìn)行。

三、結(jié)構(gòu)之辨：修改要對篇章體例動“大手術(shù)”

（一）現(xiàn)行組織法在篇章體例上存在的缺陷及不足

總體而言，現(xiàn)行人民檢察院組織法的篇章體例結(jié)構(gòu)存在排序不合理、邏輯劃分不清、分類指導(dǎo)不明確等缺陷。具體如下：

1.章節(jié)結(jié)構(gòu)不合理?，F(xiàn)行組織法共分為總則、行使職權(quán)的程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任免等3個章節(jié)，筆者認(rèn)為這種結(jié)構(gòu)太過簡單，且排序模式與內(nèi)容之間稍欠協(xié)調(diào)?！岸鄶?shù)國家的檢察院組織法至少用了一章來專門規(guī)定總則、職權(quán)、組織機(jī)構(gòu)、檢察人員和附則，只有少數(shù)國家（包括中國） 的檢察院組織法用專章規(guī)定了行使檢察權(quán)的程序。檢察院組織法規(guī)定總則、職權(quán)和組織機(jī)構(gòu)是通例，沒有正當(dāng)理由，不應(yīng)缺少這三章中的任何一章” 。

2.篇章結(jié)構(gòu)上邏輯劃分不清，章節(jié)名稱與內(nèi)容之間存在重復(fù)和交叉?，F(xiàn)行組織法在第一章總則部分規(guī)定了檢察人員的組成、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)、檢察工作的基本原則和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，其后，又在第二章和第三章整章篇幅單獨規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使程序和人員任免，讓人覺得整體結(jié)構(gòu)布局松散，邏輯混亂。

3.分類指導(dǎo)不明確。章節(jié)的名稱是一個中心詞，對于其所轄的章節(jié)內(nèi)容具有提綱挈領(lǐng)的指導(dǎo)作用，也就是說章節(jié)的內(nèi)容要明確地包括在這一部分，應(yīng)當(dāng)屬于這一章節(jié)的內(nèi)容不能置于其他章節(jié)之下?，F(xiàn)行組織法第二章在編排上基本上是“刑事訴訟一枝獨秀”的格局，對民事和行政訴訟方面的檢察監(jiān)督職權(quán)未予明確規(guī)定。現(xiàn)行法律賦予檢察機(jī)關(guān)對刑事、民事和行政訴訟的監(jiān)督權(quán)，而《人民檢察院組織法》只對刑事訴訟的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，不符合分類指導(dǎo)要求。

（二）《人民檢察院組織法》修改對篇章體例的再調(diào)整

1.總則?，F(xiàn)行組織法的總則部分共10條，主要規(guī)定了性質(zhì)、任務(wù)、原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置等方面。關(guān)于在總則中規(guī)定性質(zhì)、任務(wù)和原則的做法，比較符合國際慣例和我國的立法習(xí)慣，此部分內(nèi)容可不做調(diào)整。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置、檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、檢察機(jī)關(guān)上下級關(guān)系等內(nèi)容，筆者認(rèn)為，將其放至機(jī)構(gòu)設(shè)置和檢察人員部分更為適宜。這樣，既能避免章節(jié)內(nèi)容之間的重復(fù)和割裂，又能使總則部分更顯簡明扼要，亦可使機(jī)構(gòu)設(shè)置和檢察人員部分內(nèi)容更加完整和系統(tǒng)。

2.檢察職權(quán)及運行程序建議單獨成章。將總則關(guān)于檢察職權(quán)的內(nèi)容與現(xiàn)行組織法第二章合并，同時對現(xiàn)行三大訴訟法未具體規(guī)定而實際工作中需要明確的訴訟程序進(jìn)行細(xì)化，并重新予以結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體來說：一是建議按照總則，組織體系、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和辦案主體，檢察職權(quán)及分配、辦案責(zé)任的認(rèn)定及免責(zé)等方面各自單獨設(shè)立章節(jié)的體例來創(chuàng)制。二是建議將檢察職權(quán)的相關(guān)章節(jié)安排在總則以及檢察機(jī)關(guān)的組織體系、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置以及辦案主體的規(guī)定之后，以便于在明確各項檢察職權(quán)后，如有需要，可以將相關(guān)職權(quán)劃分至相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容中，甚至分配到相應(yīng)的辦案組織和辦案主體個人。三是檢察職權(quán)以列舉方式設(shè)定。這樣可以做到綱舉目張，清晰明了，同時與員額制、司法責(zé)任制改革下的“權(quán)力清單”制度相得益彰。需要注意的是，被列舉的事物相互間必須具有并列邏輯關(guān)系，否則會顯得層次不清、雜亂無序。

3.檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置。應(yīng)將總則關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置、檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、檢察機(jī)關(guān)上下級關(guān)系及與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系等內(nèi)容在這部分進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，分三個層次對檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行謀篇。一是各級檢察機(jī)關(guān)（包括專門檢察機(jī)關(guān)）及派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置；二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置（包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、部門和檢察官、輔助人員）；三是檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉和任免。至于檢察機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，在此次司法改革的基礎(chǔ)上，宜由全國人大統(tǒng)籌考慮，一并作出修改。

四、職權(quán)之辨：修改要把檢察職權(quán)全面涵蓋

檢察職權(quán)是人民檢察院組織法修改的核心問題，是修改能否成功的關(guān)鍵所在。1979年人民檢察院組織法第5條規(guī)定，“各級人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。（二）對于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。（三）對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機(jī)關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。（四）對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。（五）對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督” 。這條規(guī)定，在當(dāng)時發(fā)揮了厘定檢察職權(quán)、推動檢察工作發(fā)展的作用，但目前看來，則會發(fā)現(xiàn)其諸多局限性：

（一）現(xiàn)行人民檢察院組織法檢察職權(quán)規(guī)定的問題

1.規(guī)定粗糙，無法涵蓋檢察機(jī)關(guān)實際職權(quán)范圍。一是內(nèi)容不全，無法全面涵蓋檢察機(jī)關(guān)實際行使的職權(quán)。第5條對檢察職權(quán)的設(shè)過于注重刑事訴訟中的訴訟權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，突出檢察機(jī)關(guān)在懲罰犯罪、保障人權(quán)方面的功能和作用，而對檢察機(jī)關(guān)在民行檢察等方面的職權(quán)均未提及，與現(xiàn)行檢察職能情況嚴(yán)重不符，與其他法律的規(guī)定也無法銜接。二是時間過久，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于檢察實踐和改革，難以適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新要求。司法體制改革是全面深化改革的重點之一，是推進(jìn)依法治國的重要戰(zhàn)略舉措，其中涉及檢察職權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)入法，以便更好地指導(dǎo)司法實踐。而三十年前的法律，顯然難以承擔(dān)這種責(zé)任。三是對檢察職權(quán)定位模糊。在總則第5條對檢察院職權(quán)的列舉偏重實體法，在第二章“職權(quán)行使程序”中又側(cè)重程序法，看似兼顧實體和程序兩方面，但實則程序設(shè)定的全部9個條款。與刑事訴訟法相應(yīng)規(guī)定類似、重復(fù)，且原則籠統(tǒng)，操作性不佳。四是立法技術(shù)明顯滯后?，F(xiàn)行組織法雖然采用了列舉的方法規(guī)定檢察職權(quán)，但沒有設(shè)定兜底條款，無法跟上其他立法的變化、時代的發(fā)展和形勢的需要，且有些表述已過時。 如第4條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)鎮(zhèn)壓“反革命活動”，并未規(guī)范使用法言法語，應(yīng)代之以“危害國家安全”；又如第5條第三項審查起訴權(quán)中的“免予起訴”現(xiàn)在已經(jīng)被取消。五是職權(quán)內(nèi)容表述不夠嚴(yán)密。有些職權(quán)內(nèi)容不完全是檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的規(guī)定，如第16條規(guī)定，法院認(rèn)為檢察院起訴的案件“主要事實不清、證據(jù)不足，或者有違法情況時”，可以退回檢察機(jī)關(guān)補充偵查或通知檢察機(jī)關(guān)予以糾正。這是法院行使職權(quán)的內(nèi)容；還有些內(nèi)容并未提出程序性要求，只是對總則第5條各項職權(quán)的重復(fù)說明，如第12條規(guī)定，“對于任何公民的逮捕，除人民法院決定的以外，必須經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)”，只能說明檢察機(jī)關(guān)是除法院外唯一有批準(zhǔn)逮捕權(quán)的機(jī)關(guān)，與程序要求無涉。

2.分類混亂，破壞了結(jié)構(gòu)的完整性。一是各項檢察職權(quán)規(guī)定層次錯亂。組織法第5條下設(shè)5項檢察職權(quán)。其中第1項對叛國、分裂國家及嚴(yán)重破壞國家政令同時實施的重大犯罪案件行使檢察權(quán)，其中的檢察權(quán)權(quán)能不明確，似乎是根據(jù)當(dāng)時的時代特征，突出了對一類案件的辦理。這與之后的偵查權(quán)、逮捕起訴決定權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)和審判活動監(jiān)督權(quán)、刑事執(zhí)行和監(jiān)所活動監(jiān)督權(quán)之間的邏輯關(guān)系不能并列。二是單一職權(quán)內(nèi)部權(quán)能不清晰。第5條的第2至第5項，按照立案偵查——審查批捕、審查起訴——提起公訴——裁判執(zhí)行的刑事訴訟進(jìn)程，將檢察機(jī)關(guān)參與刑事訴訟的訴訟權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)進(jìn)行混排。雖然符合訴訟進(jìn)程邏輯，但從檢察職權(quán)的權(quán)能來看，單一項內(nèi)不同權(quán)能混雜，各項之間分類不清，監(jiān)督職權(quán)權(quán)能被零星拆分。三是對民事、行政方面的檢察職權(quán)甚至未予設(shè)定。

（二）對檢察職權(quán)內(nèi)容的合理取舍

1. 設(shè)定檢察職權(quán)應(yīng)主要定位功能屬性。在理論研究中，有的學(xué)者將檢察職權(quán)分為功能性職權(quán)和結(jié)構(gòu)性職權(quán)兩種，所謂功能性職權(quán)是指檢察職權(quán)的外延和內(nèi)容，包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)等； 結(jié)構(gòu)性職權(quán)則是指具體的檢察職權(quán)所必備的基本法律要素，主要包括知情權(quán)、訴訟程序決定權(quán)、責(zé)任追究權(quán)和檢察建議權(quán)等。 有觀點認(rèn)為，除了功能性的檢察職權(quán)，結(jié)構(gòu)性職權(quán)亦應(yīng)當(dāng)寫入組織法中。 實際上，結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)的實質(zhì)是為履行功能性檢察職權(quán)時所采用的手段、方式和措施，是行使檢察職權(quán)的具體方法。因此，以結(jié)構(gòu)性職權(quán)的名稱來“打包”歸納并不合適。如檢察建議權(quán)，最高人民檢察院在解讀《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》時就指出，檢察建議是法律監(jiān)督職能的延伸和補充，是法律監(jiān)督的一種重要方式。 又如知情權(quán)更偏向一種權(quán)利，而技術(shù)偵查權(quán)、檢察建議權(quán)等更側(cè)重在方法。作為檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)中需要使用的一種特殊手段、特有方式，將這些所謂“結(jié)構(gòu)性職權(quán)”在組織法中固定下來有其特殊意義，但不宜作為檢察職權(quán)內(nèi)容與其他功能性職權(quán)并列規(guī)定，建議將其定位于行使檢察職權(quán)的方式和手段，在組織法中單獨規(guī)定：一是法律監(jiān)督的手段方式，主要包括：（1）糾正違法通知；（2）檢察建議；（3）檢察意見；（4）刑事立案偵查。二是參與訴訟或訴訟監(jiān)督方式，主要包括：（1）檢察引導(dǎo)偵查；（2）抗訴；（3）不起訴；（4）檢察長列席審判委員會；（5）建議更換辦案人。三是司法調(diào)查或?qū)彶榉绞剑饕ǎ海?）受理投訴、申訴；（2）調(diào)閱案卷材料；（3）技術(shù)偵查。

2.特殊案件檢察權(quán)不再單獨列項?！疤厥獍讣z察權(quán)”是指現(xiàn)行組織法第5條第1款規(guī)定的“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件行使檢察權(quán)”的職權(quán)。該項檢察職權(quán)是否繼續(xù)在組織法中單獨規(guī)定也有較大爭議。有觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)調(diào)整內(nèi)容后繼續(xù)保留。 我們認(rèn)為，盡管特殊案件檢察權(quán)在特定時期曾經(jīng)發(fā)揮過不可磨滅的重要作用，但根據(jù)時代發(fā)展的形勢和立法結(jié)構(gòu)的平衡，建議不再入法。一方面，特殊案件檢察權(quán)與組織法同一條目其他項下的檢察職權(quán)權(quán)能并非并列關(guān)系，一并列舉不平衡。有觀點認(rèn)為特殊案件檢察權(quán)是檢察職權(quán)體系中一條統(tǒng)率性的條文，實際上該款項既不能在案件辦理范圍上涵蓋全部，也無法在職權(quán)內(nèi)容上涵蓋全部，且表述不清、語焉不詳，其立法原意應(yīng)當(dāng)理解為特殊時期特殊情況下的需要，并不能起到統(tǒng)率檢察職權(quán)體系的作用。另一方面，特殊案件檢察權(quán)在司法實踐中的運用十分罕見，并且可以為刑事訴訟領(lǐng)域的其他檢察權(quán)權(quán)能所覆蓋，單獨存在的意義和價值已隨時代的變遷而消失。

（三）對檢察職權(quán)實質(zhì)內(nèi)容的更新完善

1.明確由各級人民檢察院行使的通用檢察職權(quán)。在通用職權(quán)設(shè)定中，要圍繞“鞏固、豐富、拓展”三方面，即鞏固檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域的傳統(tǒng)職權(quán)，豐富檢察機(jī)關(guān)在民事、行政訴訟等領(lǐng)域的檢察職權(quán)，拓展檢察機(jī)關(guān)在訴訟外的行政領(lǐng)域的法律監(jiān)督職權(quán)。概括而言有10項檢察職權(quán)：一是檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，包括：（1）職務(wù)犯罪偵查權(quán)，即對貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪、國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他侵犯公民人身、民主權(quán)利的犯罪進(jìn)行立案偵查；（2）機(jī)動偵查權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要由人民檢察院直接立案偵查的刑事案件，經(jīng)最高檢、省級院決定或批準(zhǔn)，可以立案偵查；（3）審查起訴階段的補充偵查權(quán)。二是決定、批準(zhǔn)逮捕權(quán)，包括：（1）對公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)等偵查的案件進(jìn)行審查并決定是否批準(zhǔn)逮捕；（2）對檢察機(jī)關(guān)立案偵查的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審查并決定是否逮捕。三是公訴權(quán)，即對刑事案件進(jìn)行審查并決定是否提起公訴。四是刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，即對刑事判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、社區(qū)矯正等執(zhí)法活動是否合法進(jìn)行監(jiān)督。五是提出附帶民事訴訟權(quán)，對刑事案件提起公訴時，如果發(fā)現(xiàn)國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，可以提起附帶民事訴訟。六是民事、行政公益訴訟權(quán)，對損害國家利益或者社會公共利益的民事、行政行為進(jìn)行調(diào)查并決定是否提起、督促公訴或者參與訴訟。七是訴訟監(jiān)督權(quán)，對刑事訴訟活動、民事訴訟活動和行政訴訟活動是否合法實行法律監(jiān)督。八是行政違法監(jiān)督權(quán)，主要是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，依法督促其糾正。對于涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施等實行法律監(jiān)督。九是預(yù)防犯罪權(quán)。有觀點提出應(yīng)規(guī)定為職務(wù)犯罪預(yù)防職權(quán)，但本文認(rèn)為，雖然目前檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防犯罪職權(quán)主要集中在預(yù)防職務(wù)犯罪，但檢察機(jī)關(guān)同樣也有參與創(chuàng)新社會治理的社會責(zé)任，有義務(wù)促進(jìn)社會治理法治化水平，實踐中也已通過制發(fā)檢察建議等方式參與社會治安綜合治理、積極推進(jìn)平安中國建設(shè)，因此建議對預(yù)防犯罪職權(quán)不限于針對職務(wù)犯罪的狹隘范圍。十是法律規(guī)定的其他職權(quán)。

2.明確由最高人民檢察院行使的專屬檢察職權(quán)。一是對檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進(jìn)行解釋。二是發(fā)布指導(dǎo)性案例。三是向全國人民代表大會提出立法建議。四是向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律解釋要求。五是認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出進(jìn)行審查的要求。六是法律規(guī)定的其他職權(quán)。

（四）對檢察職權(quán)程序性內(nèi)容進(jìn)行部分刪減

“從組織法在檢察工作中的地位來看，作為檢察機(jī)關(guān)的“憲法”，檢察院組織法重在落實憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的功能定位，原則上組織法不能作為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的直接依據(jù)?！?因此，檢察職權(quán)的具體操作要以訴訟法等相關(guān)法律或者另行制定的規(guī)范為依據(jù)。“將龐雜的程序規(guī)定于組織法中難免有喧賓奪主之感，而且會與相關(guān)訴訟法的規(guī)定出現(xiàn)重復(fù)。” “并且組織法也沒有必要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)刑事職權(quán)的步驟、順序、時限等?！?/p>

五、結(jié)論

2016年11月7日晚，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站權(quán)威發(fā)布了一條信息：近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試，探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。這部分印證了之前司法機(jī)關(guān)內(nèi)部盛傳的職務(wù)犯罪偵查權(quán)即將由人民檢察院剝離出來的傳聞，是司法體制改革的最新動向，也勢必對人民檢察院組織法修改產(chǎn)生重大影響，必須引起重視、予以體現(xiàn)。

當(dāng)此司法改革進(jìn)入深水期、改革措施接踵而來的關(guān)鍵時刻，人民檢察院組織法的修改要牢記習(xí)近平總書記“改革開放只有進(jìn)行時沒有完成時”的叮囑，做到固定已有成果與保持前瞻性有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，辨明內(nèi)涵以廓清邊界、辨明結(jié)構(gòu)以彰顯權(quán)威、辨明職權(quán)以權(quán)責(zé)明晰，確保修改后的人民檢察院組織法堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、符合民心民意，為檢察機(jī)關(guān)及全體檢察干警緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央、奮力實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅強司法制度保障。

注釋：

韓大元.論檢察.中國檢察出版社.2014.12.

十二屆人大常委會立法規(guī)劃.新華社.2013年10月20日電.

陳國慶.論檢察.中國檢察出版社.2014.137.

張步洪.檢察院組織法修改的基本問題與主要觀點評介.國家檢察官學(xué)院學(xué)報.2011（6）.22.

李樂平.檢察院組織法修改若干問題研究.河南社會科學(xué).2014（11）.2.

謝鵬程.我國檢察院組織法文本結(jié)構(gòu)的立法完善——以17國檢察員組織法為統(tǒng)計分析樣本.人民檢察.2015（7）.

宋凱利.檢察院組織法修改語境下的檢察職權(quán)構(gòu)建.人民檢察.2014（13）.18.

賀英、徐建.傳承與創(chuàng)新發(fā)展視野下的我國檢察權(quán)及其管理體制.上海法學(xué)研究.2009（1）.

王玄瑋.檢察院組織法對檢察職權(quán)規(guī)定的修改建議.人民檢察.2014（7）；許文輝、張子強、宋凱利.《人民檢察院組織法》的修改與完善.法學(xué)雜志.2013（12）.“結(jié)構(gòu)性職權(quán)”亦被稱為“手段性職權(quán)”。

陳國慶.《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》解讀.人民檢察.2010（1）.

王玄瑋.檢察職權(quán)轉(zhuǎn)型、范圍調(diào)整與檢察院組織法修改.云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）.2015（3）.

鐘欣悅、鐘德剛.檢察院組織法的修改與檢察職能范圍的調(diào)整.山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2014（4）.

劉輝.組織法規(guī)范中檢察職權(quán)的變遷及其規(guī)律.人民檢察.2014（11）.

許文輝、張子強、宋凱利.《人民檢察院組織法》的修改與完善.法學(xué)雜志.2013（12）.