刑事案件訴源治理與檢察建議研究

趙大偉 王濟(jì)陽 荊一銘

摘 要：檢察建議作為刑事案件訴源治理的重要抓手，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)依法能動(dòng)履職、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為的精神。但在基層檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐中，刑事案件的訴源治理工作與檢察建議融合不深，在以檢察建議參與訴源治理的過程中出現(xiàn)文書質(zhì)量不高、制發(fā)程序不規(guī)范、剛性不足的問題。推動(dòng)檢察建議在刑事案件訴源治理中走深走實(shí)，需進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，需要提升檢察建議的質(zhì)量，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持和人民參與，加強(qiáng)多方聯(lián)動(dòng)密切配合，構(gòu)建新時(shí)代訴源治理和檢察建議工作的新格局。

關(guān)鍵詞：訴源治理 檢察建議 刑事案件 檢察機(jī)關(guān)

刑事案件訴源治理的成效是衡量法治建設(shè)的重要指標(biāo)。近年來，全國檢察機(jī)關(guān)秉持“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”的基本價(jià)值追求，依法能動(dòng)履職，為刑事案件訴源治理打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。檢察建議作為訴源治理的重要手段，能夠起到“抓前端、治未病”的作用，有助于從源頭化解因刑事案件而激化的社會(huì)矛盾。但在實(shí)踐中，受制度建構(gòu)的影響，刑事案件訴源治理與檢察建議之間的融合度不深，如何激活檢察建議在刑事案件訴源治理中應(yīng)有的機(jī)制作用是檢察建議制度未來發(fā)展必須解決的核心命題。

一、刑事案件訴源治理的運(yùn)行機(jī)制

相較于傳統(tǒng)的訴訟方式，訴源治理旨在直指問題根源，努力將矛盾消解于未然、將風(fēng)險(xiǎn)化解于無形。［1］在民事司法領(lǐng)域，訴源治理的熱點(diǎn)在于建立非訴訟糾紛解決機(jī)制。但在刑事案件中，“訴”具有不可逆轉(zhuǎn)性，以“非訴”為目的進(jìn)行重點(diǎn)投入既有悖于司法規(guī)律，也不符合當(dāng)下的刑事訴訟實(shí)踐。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，能動(dòng)性是其法律監(jiān)督屬性的根本體現(xiàn)，刑事案件訴源治理的運(yùn)行機(jī)制至少包含三個(gè)層次。

第一，在“訴前”以化解社會(huì)矛盾為首要目標(biāo)。例如2022年12月22日，最高檢、公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于依法妥善辦理輕傷害案件的指導(dǎo)意見》中就強(qiáng)調(diào)，要注重矛盾化解和訴源治理，把化解矛盾、修復(fù)社會(huì)關(guān)系作為履職辦案的重要任務(wù)。［2］

第二，在“訴中”定分止?fàn)帲瑢?shí)現(xiàn)案結(jié)事了。例如對(duì)符合附條件不起訴的涉罪未成年人，要強(qiáng)化專門矯治教育考察工作，同步開展社會(huì)調(diào)查、督促監(jiān)護(hù)、司法救助等工作，以實(shí)現(xiàn)訴源治理的目標(biāo)。［3］

第三，在“訴后”能動(dòng)履職。例如，自2018年以來，最高檢已先后圍繞“校園安全”“寄遞安全”“安全生產(chǎn)”等問題提出了檢察建議，通過“我管”促進(jìn)職能部門依法充分履職，共同推動(dòng)問題的解決。

需要注意的是，刑事案件訴源治理的運(yùn)行機(jī)制并不完全依托于刑事訴訟的流程。刑事訴訟具有被動(dòng)性，只有在行為人已實(shí)施了危險(xiǎn)行為，或者是實(shí)施危害行為造成了某種后果后才能進(jìn)入訴訟程序，如果僅依托訴訟流程，就容易形成“辦理刑事案件是硬性任務(wù)，開展訴源治理工作是附屬產(chǎn)品”的思維誤區(qū)。

二、檢察建議參與刑事案件訴源治理的地方實(shí)踐與困境

基于法社會(huì)學(xué)的研究視角，筆者選取工作地河南省L市Y區(qū)作為探查檢察建議參與刑事案件訴源治理現(xiàn)狀的研究對(duì)象，希望通過Y區(qū)的個(gè)案，從微觀視角把握刑事案件訴源治理中檢察建議的運(yùn)行場景，總結(jié)其取得的成功經(jīng)驗(yàn)與面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并探究成因。

（一）以檢察建議參與刑事案件訴源治理的實(shí)踐現(xiàn)狀

2020-2023年，L市Y區(qū)人民檢察院共制發(fā)20份與刑事案件有關(guān)的檢察建議，其中2020年制發(fā)3份，2021年制發(fā)6份，2022年制發(fā)6份，2023年制發(fā)5份。通過梳理這些檢察建議，可以發(fā)現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)。［4］一是未成年人刑事檢察工作中制發(fā)的檢察建議居多。在20件檢察建議中，涉及未成年人的有12件，占比60%，內(nèi)容涵蓋法治教育、住宿經(jīng)營管理、交通執(zhí)法等多個(gè)方面。二是積極跟進(jìn)最高檢制發(fā)的檢察建議。在最高檢制發(fā)出檢察建議后，Y區(qū)人民檢察院會(huì)基于本院辦案實(shí)際進(jìn)行跟進(jìn)。三是存在針對(duì)同一領(lǐng)域的問題多次發(fā)出的現(xiàn)象。例如針對(duì)未成年人住宿問題，Y區(qū)人民檢察院在4年的時(shí)間內(nèi)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)的案件辦理情況多次向相關(guān)部門制發(fā)。

（二）檢察建議參與刑事案件訴源治理的困境

從L市Y區(qū)人民檢察院的基本情況中可以窺見基層檢察機(jī)關(guān)利用檢察建議參與刑事案件訴源治理的某些困境，無論是檢察建議的制作和發(fā)出本身，還是將檢察建議運(yùn)用于訴源治理的過程，均存在一些尚待解決的問題。

1.檢察建議認(rèn)識(shí)的視角：以檢察建議參與刑事案件訴源治理的意識(shí)不強(qiáng)?；鶎訖z察院辦理的刑事案件數(shù)量大、種類豐富，檢察機(jī)關(guān)作為刑事案件的公訴機(jī)關(guān)，理應(yīng)從各類刑事案件中歸納總結(jié)出問題，制發(fā)檢察建議，不斷延伸辦案效果。但在地方實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議數(shù)量與辦理刑事案件的數(shù)量嚴(yán)重不匹配，制發(fā)的領(lǐng)域也較為狹隘，嚴(yán)重制約了檢察建議參與訴源治理的廣度和深度。從主觀上看，這反映出部分檢察人員制發(fā)檢察建議的意識(shí)不強(qiáng)，參與社會(huì)治理的動(dòng)力不足。例如，一些檢察人員只注重埋頭辦案，認(rèn)為檢察建議只是辦理案件的“副產(chǎn)品”；一些檢察人員認(rèn)為刑事檢察工作的重點(diǎn)就是提起公訴，不制發(fā)檢察建議、不參與訴源治理不會(huì)對(duì)工作開展產(chǎn)生不利影響。

2.檢察建議制作的視角：亟需高質(zhì)量的檢察建議。在刑事檢察工作中，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的是一系列影響力大、群眾廣泛關(guān)注的問題，如果不能從質(zhì)量上牢牢把握住檢察建議的生命線，其產(chǎn)生的影響不容小覷。在實(shí)踐中，由于基層案多人少的矛盾十分突出，刑事檢察部門在制發(fā)檢察建議時(shí)容易陷入“為了發(fā)出而制作”的誤區(qū)。例如對(duì)最高檢的檢察建議“照本宣科”，不考慮本地區(qū)實(shí)際，致使檢察建議的操作性不足；再如，對(duì)涉案行業(yè)發(fā)出社會(huì)治理類檢察建議時(shí)，“加強(qiáng)監(jiān)管”“加強(qiáng)宣傳工作”是“重災(zāi)區(qū)”，言必及“宣傳”成為套路，但鮮有深入研究如何監(jiān)管、如何開展宣傳工作。

3.檢察建議發(fā)出的視角：尚需依法規(guī)范發(fā)出。涉同一罪名的刑事案件雖然有多種表現(xiàn)形式，但其侵犯法益相同，對(duì)其歸納總結(jié)即可做到深挖痛點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。但受考核機(jī)制的影響，部分檢察機(jī)關(guān)就相同的問題多次、反復(fù)向相關(guān)單位制發(fā)檢察建議，嚴(yán)重削弱了檢察機(jī)關(guān)以檢察建議參與刑事案件訴源治理的嚴(yán)肅性。此外，如何將檢察建議送達(dá)也是困擾基層檢察院的問題。由刑事案件管轄權(quán)引發(fā)的檢察建議權(quán)之爭制約了檢察建議的靈活性。如對(duì)于跨區(qū)域非法售賣麻精藥品的案件，買方所在地人民檢察院想針對(duì)麻精藥品的監(jiān)管發(fā)出檢察建議時(shí)很難觸及外地，與當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)協(xié)同發(fā)力促進(jìn)類案治理的難度較大。

4.檢察建議運(yùn)用的視角：檢察建議的剛性不足。從制度建構(gòu)的角度來說，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》要求被建議單位應(yīng)當(dāng)自收到檢察建議書之日起兩個(gè)月以內(nèi)作出相應(yīng)處理，并書面回復(fù)人民檢察院。［5］但是，該規(guī)定中并沒有說明不回復(fù)的后果。在實(shí)踐中，基于檢察建議中“建議”二字的含義，部分被制發(fā)單位存在思維誤區(qū)，有的認(rèn)為自己的單位沒有違法犯罪，不需要聽取檢察院的“一己之見”；有的認(rèn)為“建議”有希望之意，沒有約束力，可以不接受。由此可見，檢察建議無論是在理論還是實(shí)踐上都存在約束性不足的情況，刑事檢察建議中提出的相關(guān)整改措施能否落實(shí)，取決于被建議單位是否配合。

三、以檢察建議參與刑事案件訴源治理的正當(dāng)性證成

當(dāng)前，理論和實(shí)務(wù)界大多是將檢察建議視為刑事案件訴源治理的一項(xiàng)助力，并未深層次分析檢察建議與刑事案件訴源治理之間的關(guān)聯(lián)。只有為檢察建議深度參與刑事案件訴源治理這一議題提供學(xué)理上的支持，才能真正改變當(dāng)前訴源治理與檢察建議融合不深、各自為戰(zhàn)的面貌。從訴源治理的本意與檢察建議的發(fā)展實(shí)踐來看，雙方在多個(gè)維度均實(shí)現(xiàn)了價(jià)值的契合，并且存在深化合作的可能。

（一）檢察建議的法律屬性契合刑事案件訴源治理的本質(zhì)要求

根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規(guī)定，制發(fā)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的方式之一，法律賦予了檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的合法性和正當(dāng)性。［6］刑事案件的成因蘊(yùn)含了深層次的社會(huì)問題，需要運(yùn)用法治的手段加以規(guī)制，訴源治理從本質(zhì)上就是要求依法治理，檢察機(jī)關(guān)享有法律監(jiān)督的職能，通過制發(fā)檢察建議的方式將這一職能延伸到治理的領(lǐng)域，為推動(dòng)訴源治理工作提供了有力司法保障。例如，最高檢于2021年10月向國家郵政局發(fā)出了“七號(hào)檢察建議”，其背景即為利用郵寄的方式從事毒品、野生動(dòng)物制品販運(yùn)的案件多發(fā)，檢察機(jī)關(guān)從辦理該類型案件中“走出來”，積極延伸了司法辦案的效果，推動(dòng)行業(yè)的依法治理。

（二）檢察建議的基本功能契合刑事案件訴源治理的根本理念

新時(shí)代的檢察建議已逐漸融合了法律監(jiān)督、法治宣傳、社會(huì)治理的功能，與刑事案件的訴源治理工作道路相通、理念契合。從目的上看，制發(fā)檢察建議就是為了改進(jìn)工作、完善治理，將已有矛盾充分化解，將潛在的矛盾消滅于未然，而從方法上看，刑事案件的訴源治理要求檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職，協(xié)調(diào)各方以實(shí)現(xiàn)特定目的。如前述的“七號(hào)檢察建議”，在向國家郵政局發(fā)出后同時(shí)抄送交通運(yùn)輸部、商務(wù)部等12個(gè)有關(guān)部門，協(xié)同各方力量共同推進(jìn)理念落實(shí)；又如“一號(hào)檢察建議”發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)攜手教育部門“沒完沒了”地抓落實(shí)，均是檢察建議的功能與訴源治理的理念相契合的體現(xiàn)。

（三）檢察建議的廣泛性擴(kuò)大刑事案件訴源治理的社會(huì)參與

刑事案件的關(guān)注度高，人民群眾反映強(qiáng)烈。檢察建議的制發(fā)范圍廣泛，能夠不斷挖掘刑事案件訴源治理的廣度和深度，延伸檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。在實(shí)踐中，檢察建議的公開發(fā)布在向民眾傳達(dá)法治理念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一些人民群眾關(guān)注高的案件背后隱藏著社會(huì)和行業(yè)的深層次問題，在被檢察建議指出后引發(fā)新一輪的討論和思考，能夠有效促使與之相匹配的制度和措施的落地。從這一角度來說，檢察建議已超越了防范社會(huì)矛盾的制度角色，成為人民參與社會(huì)治理的重要抓手。

四、檢察建議參與刑事案件訴源治理的路徑

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，以高質(zhì)量檢察建議助推刑事案件訴源治理

正所謂“打鐵還需自身硬”，一份高質(zhì)量的檢察建議才能成為檢察機(jī)關(guān)參與刑事案件訴源治理的強(qiáng)有力武器。要強(qiáng)化制發(fā)檢察建議的能力，從找準(zhǔn)方向、做實(shí)建議、嚴(yán)抓落實(shí)三個(gè)方面提升建議的質(zhì)效。

1.要找準(zhǔn)發(fā)力方向。新形勢(shì)下，刑事案件的復(fù)雜性給檢察工作提出了新的挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著檢察機(jī)關(guān)參與訴源治理工作的準(zhǔn)度和精度。檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件的過程中要強(qiáng)化問題意識(shí)，立足主責(zé)主業(yè)，篩選出能夠提升辦案效果的突出問題，這些問題或關(guān)于民生，或服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，以法律監(jiān)督的視角尋找這些問題的深層次原因，尋找解決之道，方能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)的政治高度和司法溫度。

2.要做實(shí)建議內(nèi)容。檢察建議需要深入的調(diào)查研究方能找到問題的根源，而唯有剖析問題的根源方能找到解決之道。特別是對(duì)于新型犯罪，檢察機(jī)關(guān)在案件辦理中就持非常慎重的態(tài)度，在提出檢察建議時(shí)也應(yīng)秉持科學(xué)、有效的原則，適時(shí)開展類型化分析，通過實(shí)地走訪、文獻(xiàn)研究、征詢意見、專家論證等方式，防止建議內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

3.嚴(yán)抓建議的落實(shí)。檢察建議發(fā)出后，應(yīng)緊盯不放，跟蹤了解檢察建議的落實(shí)情況，只有檢察機(jī)關(guān)自身摒棄“一發(fā)了之”的態(tài)度，“沒完沒了”地抓落實(shí)，才能最大限度地爭取被建議單位的理解和支持。

（二）協(xié)同共建，推動(dòng)檢察建議在刑事案件訴源治理中走深走實(shí)

檢察建議是以被建議機(jī)關(guān)能夠接受的方式，提出對(duì)其改進(jìn)工作的期許，從這一角度來看，檢察建議不失為一種柔性的監(jiān)督手段。但對(duì)于刑事案件而言，檢察機(jī)關(guān)并不僅僅是通過制發(fā)檢察建議幫助相關(guān)部門改進(jìn)工作，其建議背后急需化解的社會(huì)矛盾才是應(yīng)該被重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。據(jù)此，在制發(fā)檢察建議時(shí)需要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，爭取政府支持和人民參與，推動(dòng)檢察建議在刑事案件訴源治理中走深走實(shí)。

1.要強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)首先是政治機(jī)關(guān)，在制發(fā)檢察建議的過程中，應(yīng)首先爭取黨委的支持。如河南省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院檢察建議工作的若干措施》，其中提出了完善抄送制度、強(qiáng)化考核督導(dǎo)、健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制等措施，為促進(jìn)檢察建議剛性落實(shí)提供了政策支持。

2.要做到政府支持。刑事案件檢察建議涉及的問題與人民群眾的利益息息相關(guān)，受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，檢察機(jī)關(guān)從刑事案件中總結(jié)、歸納出這些問題并提出相應(yīng)的解決措施。在檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用府檢聯(lián)動(dòng)機(jī)制溝通協(xié)調(diào)，與被建議單位共同研判問題，集思廣益提升問題解決的精度。

3.要爭取人民參與。于檢察機(jī)關(guān)來說，一方面，可以在發(fā)現(xiàn)問題線索時(shí)加強(qiáng)人民群眾的參與度，例如針對(duì)侵犯公民個(gè)人信息案件中公民電話號(hào)碼泄露的問題，可以積極發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)，不僅有助于偵破相關(guān)案件，也有利于從中歸納出現(xiàn)象級(jí)的問題，及時(shí)提出社會(huì)治理類的檢察建議；另一方面，可以以群眾監(jiān)督促進(jìn)檢察建議的落實(shí)，由檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)上聘請(qǐng)具有專業(yè)鑒別能力的監(jiān)督員，就檢察建議反映問題的整改情況進(jìn)行定期監(jiān)督。

（三）多方聯(lián)動(dòng)，打通刑事案件訴源治理的“最后一公里”

矛盾的形成并非一朝一夕，一件刑事案件背后隱藏的社會(huì)矛盾往往需要多方努力方能緩和。在2021年被評(píng)為全國檢察機(jī)關(guān)優(yōu)秀社會(huì)治理檢察建議的非法交易費(fèi)氏鸚鵡案中，涉及的矛盾不只是法律與地方政策的沖突，還有物種的野外生存能力與人工繁育技術(shù)、刑法打擊與行業(yè)生存等，如果僅依靠檢察機(jī)關(guān)自身的力量恐怕難以打通該案訴源治理的“最后一公里”。辦理該案的檢察機(jī)關(guān)用一年的時(shí)間匯聚多方力量，既妥善處理了案件，又推動(dòng)了行業(yè)治理和法律修改。從上述案件中我們可以看到，一個(gè)良好的訴源治理體系不僅要立足于“訴”本身，于檢察機(jī)關(guān)而言，將刑事案件的訴源治理走深走實(shí)，應(yīng)當(dāng)跳出閉環(huán)邏輯，主動(dòng)邀請(qǐng)多方參與。一方面，要邀請(qǐng)被建議單位參與，及時(shí)征求意見，使得復(fù)雜問題多樣化解決。另一方面，要邀請(qǐng)行業(yè)或領(lǐng)域代表參與。作為被監(jiān)管的直接對(duì)象，其更了解行業(yè)生態(tài)和發(fā)展脈絡(luò)，能夠提出建設(shè)性的意見。此外，邀請(qǐng)其參與還有利于普法宣傳工作，通過以典型案例進(jìn)行釋法說理，可使其對(duì)行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)易發(fā)的違法行為產(chǎn)生深刻認(rèn)識(shí)，能夠筑牢防線，敲響警鐘，以此來達(dá)到“辦理一案，教育一片”的良好社會(huì)效果。